Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 30-09-2014, ECLI:NL:GHARL:2014:7468, 13/00726
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 30-09-2014, ECLI:NL:GHARL:2014:7468, 13/00726
Gegevens
- Instantie
- Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden
- Datum uitspraak
- 30 september 2014
- Datum publicatie
- 3 oktober 2014
- ECLI
- ECLI:NL:GHARL:2014:7455
- Formele relaties
- Eerste aanleg: ECLI:NL:RBNNE:2013:CA3374, Bekrachtiging/bevestiging
- Zaaknummer
- 13/00726
Inhoudsindicatie
In hoger beroep is in geschil of de onderwerpelijke aanslag bouwleges dient te worden vernietigd omdat aan de Legesverordening 2008 verbindende kracht moet worden ontzegd. Voorts is in geschil of het toepasselijke legestarief in strijd met algemene rechtsbeginselen is vastgesteld.
Uitspraak
Afdeling belastingrecht
Locatie Leeuwarden
Nummer 13/00726
uitspraakdatum: 30 september 2014
Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
[X] V.O.F. te [Z] (hierna: belanghebbende)
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank) van 30 mei 2013, nummer AWB LEE 12/812, in het geding tussen belanghebbende en
de heffingsambtenaar van de gemeente Groningen
1 Ontstaan en loop van het geding
De heffingsambtenaar heeft bij nota van 27 augustus 2008, factuurnummer [0000000], aan belanghebbende ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning € 961.460,50 aan leges in rekening gebracht (hierna: de aanslag bouwleges).
Belanghebbende heeft tegen de aanslag bouwleges bezwaar gemaakt. Bij uitspraak op bezwaar van 1 maart 2012 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft bij uitspraak van 30 mei 2013, nummer AWB LEE 12/812, het beroep inzake de aanslag bouwleges ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend, waarna belanghebbende met dagtekening 1 mei 2014 een nader stuk heeft ingediend.
Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2014 te Leeuwarden. Daarbij zijn verschenen en gehoord namens belanghebbende mr. [A] en mr. [B] en namens de heffingsambtenaar mr. [C], mr. [D], drs. [E] en [F].
Partijen hebben ieder een pleitnota overgelegd.
Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
2 De vaststaande feiten
Op 12 februari 2008 heeft belanghebbende een reguliere bouwvergunning aangevraagd. De aanvraag betreft het mogen oprichten van een woongebouw, plaatselijk bekend als de [a-straat] 6-10 te [Z] (geheten: [G]). De bouwkosten zijn daarbij begroot op € 33.600.000 exclusief omzetbelasting. Op 15 augustus 2008 is de bouwvergunning verleend.
Voor het in behandeling nemen van voormelde bouwaanvraag heeft de heffingsambtenaar de aanslag bouwleges ter grootte van € 961.460,50 opgelegd. Hierbij is uitgegaan van een bouwsom van € 34.300.000. De aanslag bouwleges is gebaseerd op de Legesverordening 1995, laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit van 19 december 2007 (hierna: de Legesverordening 2008), van de gemeente Groningen en de Tarieventabel 2008 behorende bij de Legesverordening.
Artikel 1 van de Legesverordening 2008 luidt:
“Onder de naam leges worden rechten geheven terzake van het door of vanwege de gemeente verlenen van diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.”
Paragraaf 5.2 van de bij de Legesverordening 2008 behorende Tarieventabel luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“(…)
voor het verlenen van een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 44 van de Woningwet, een bedrag in verhouding tot de bouwkosten en wel indien de bouwkosten bedragen:
5.2.2.1. € 455.000,00 of minder voor elk geheel bedrag van € 1.000,00 van
de bouwkosten € 34,05
met een minimum van € 100,90
5.2.2.2 meer dan € 455.000,00 € 15.492,75
vermeerderd met € 27,95
voor elk bedrag van € 1.000,00 van de bouwkosten boven de
€ 455.000,00 (…)”
[H] B.V. ([H]) heeft in opdracht van het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Groningen een onderzoek verricht naar de kostendekkendheid van de legesverordeningen van de gemeente Groningen over de periode 2006 - 2009. De bevindingen zijn neergelegd in het rapport met de titel "Gemeente Groningen, Rapport van bevindingen inzake de kostendekkendheid van de legesverordening 2006 tot en met 2009" (hierna: [H]-rapport).
Feitelijk is dit onderzoek uitgevoerd door [I].
[H] heeft in de begeleidende brief van 4 april 2011 bij haar rapport - voor zover hier van belang - het volgende vermeld:
"In het kader van de door u verstrekte opdracht is onderzoek verricht naar de kostendekkendheid van de legesverordening van de gemeente Groningen over de jaren 2006 tot en met 2009. Deze rapportage bevat de beschrijving van onze werkzaamheden en de feitelijke bevindingen die wij daarbij hebben opgedaan.".
De samenvatting van het [H]-rapport luidt, voor zover hier van belang:
"Samenvatting
In deze rapportage doen wij verslag van ons onderzoek naar de kostendekkendheid van de legesverordening van de gemeente Groningen over de jaren 2006 tot en met 2009. Daarbij is onderzocht op welke wijze de geraamde baten en lasten tot stand zijn gekomen, wat de kostendekkendheid op begrotingsbasis is, wat de kostendekkendheid op realisatiebasis is, wat mogelijke oorzaken voor verschillen zijn, wat de methode van kostentoedeling is en wat de onderbouwing bij de begrote bedragen is.
Daarbij is de legesverordening getoetst aan de handreiking kostentoerekening leges en tarieven van het ministerie van Buitenlandse Zaken [bedoeld is: Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden, Hof] (2010, 2008 en 2007) en het handboek financieel beheer van de gemeente Groningen.
Wij hebben bij ons onderzoek geconstateerd dat de gevolgde methode van kostentoerekening van de gemeente Groningen in de periode 2006 tot en met 2009 conform de handreiking kostentoerekening en het handboek financieel beheer is geweest. Dit met uitzondering van enkele in dit rapport benoemde onderdelen, waarbij wij echter hebben geconstateerd dat ook na correctie de kostendekkendheid van de legesverordening op begrotingsbasis onder de 100% blijft.
Op basis van onze werkzaamheden blijkt (uit de opstelling van de begrote baten en lasten over de jaren 2006 tot en met 2009) dat de kostendekkendheid van de legesverordening over deze jaren onder de 100% blijft en daarmee niet meer dan maximaal kostendekkend is.
De legesopbrengsten die worden geheven op basis van de Legesverordening van de gemeente Groningen zijn in de afgelopen jaren begroot op circa € 9 miljoen tot ruim € 11,5 miljoen.
In onderstaand overzicht zijn de totale baten en lasten weergegeven en de kostendekkendheid van de gehele legesverordening op begrotingsbasis over de afgelopen vier jaren:
Wij hebben een drietal bevindingen bij de begrote baten en lasten en hebben daarbij tevens het effect van deze bevindingen op de kostendekkendheid van de legesverordening weergegeven.
Ten eerste blijkt uit paragraaf 5.6.4. van dit rapport dat bij de HVD [Hulpverleningsdienst, Hof] sprake is van kosten die worden toegerekend aan de leges die niet mogen worden toegerekend (kosten voor beleidsvoorbereiding).
Het effect van een correctie van deze kosten (circa € 11.000 per jaar) op de kostendekkendheid van de legesverordening als geheel is nihil, (…)
Daarnaast heeft de Milieudienst een inschatting van de kosten gemaakt, de kosten zijn niet rechtstreeks te herleiden uit de begroting of de administratie.
Tot slot kan bij de APV [Algemene Plaatselijke Verordening, Hof] verkeer (RO/EZ) niet met zekerheid worden gesteld dat de toegerekende kosten geen kosten bevatten die niet mogen worden toegerekend.
Mogelijk totaal financieel effect
In het geval alle kosten van de MD [Milieudienst, Hof] (circa € 45.000 per jaar) en een deel van de kosten van de HVD (ad circa € 11.000 per jaar) en alle kosten betreffende de APV verkeer (RO/EZ) buiten beschouwing worden gelaten, heeft dat het volgende effect op de begrote kostendekkendheid:
Begroot (na correctie HVD + MD + APV verkeer)
|
Jaar |
Baten (in duizenden euro's) |
Lasten (in duizenden euro's) |
Kostendekkendheid |
|
2006 |
8.899 |
10.034 |
89% |
|
2007 |
8.855 |
9.289 |
95% |
|
2008 |
10.626 |
11.335 |
94% |
|
2009 |
11.619 |
11.982 |
97% |
Onderdeel 1.1.5 van het [H]-rapport luidt als volgt:
"Het onderzoeksdossier met daarin de verzamelde detailgegevens en bijbehorende analyses en argumentatie is afgestemd met de betreffende diensten en concernfinanciën.
De bevindingen naar aanleiding van dit onderzoek zijn vastgelegd in deze rapportage. Deze rapportage is afgestemd en besproken met:- de coördinator en aanspreekpunt per dienst (in een gezamenlijke bijeenkomst);- de concerncontroller.".
[H] heeft verweerder op 4 april 2011 tevens een oplegnotitie toegezonden met de titel "Gemeente Groningen, Uitkomsten controle en overige informatie onderzoek kostendekkendheid legesverordening". De opdracht aan [H] is in de oplegnotitie als volgt - voor zover hier van belang - verwoord:
"1 Inleiding en opdracht
(…) Na het uitbrengen van het rapport van [H] d.d. 4 april 2011 heeft de gemeente een verschillenanalyse uitgevoerd op de informatie omtrent de begrote baten en lasten in het rapport van [H] en de cijfermatige informatie in de uitspraken op bezwaar. Daarbij is een aantal verschillen geconstateerd. Om discussie over verschillen in deze cijfers te voorkomen, heeft de gemeente ons gevraagd deze verschillen nader te analyseren.
Wij hebben een aantal specifieke werkzaamheden verricht inzake de geconstateerde verschillen tussen de baten en lasten in ons rapport d.d. 4 april 2011 en de eerder verstrekte informatie van de gemeente aan de wederpartijen in deze bezwaar- en beroepszaken. De verschillen zijn door ons onderzocht en wij geven in deze notitie een toelichting op de geconstateerde verschillen.".
In deze oplegnotitie gaat [H] in op verschillen tussen de informatie in haar rapport en de informatie zoals door verweerder in enkele aanhangige bezwaar- en beroepsprocedures is vermeld. In de oplegnotitie worden deze verschillen voor de jaren 2006 en 2007 nader toegelicht en verklaard. De samenvatting van de oplegnotitie luidt als volgt:
"4 Samengevat
Op basis van onze werkzaamheden hebben wij vastgesteld dat de geconstateerde verschillen tussen cijfermatige informatie in de uitspraken op bezwaar van de gemeente en ons rapport te verklaren zijn.
In een aantal gevallen is de informatie in de uitspraken op bezwaar door de gemeente abusievelijk onjuist weergegeven. Op een aantal onderdelen is hierdoor de kostendekkendheid te laag weergegeven in de uitspraken op bezwaar.
Wij constateren dat de nadere analyse van de verschillen niet leidt tot een andere conclusie omtrent de kostendekkendheid van de legesverordening, zoals weergegeven in ons rapport d.d. 4 april 2011.".
In de bezwaarfase is door de heffingsambtenaar een overzicht met een gespecificeerde kostentoerekening en opbrengstrekening inzake de bouwleges (2008) aan belanghebbende verstrekt. Dit overzicht vermeldt ten aanzien van het totaal aan lasten “bouwleges begroting dienst RO/EZ primitieve begroting” een bedrag van € 6.983.733. Het totaal aan opbrengsten bouwleges bedraagt hetzelfde bedrag.
In paragraaf 3.1.3 van de gemeentebegroting 2008 (bladzijde 155) is een overzicht van de geraamde inkomsten voor 2008 opgenomen. De geraamde opbrengsten van de bouwleges bedragen volgens dit overzicht € 6.984.000. In de tweede voetnoot onderaan de betreffende pagina staat het volgende vermeld:
"Voor de bepaling van de bouwleges worden de incidentele kosten en opbrengsten (die voor grote bouwprojecten bouwsom > 8 miljoen euro) geëlimineerd. Deze wisselen sterk van jaar tot jaar en zouden leiden tot grote schommelingen in de tariefstelling.".
In de gemeentebegroting 2008 is op bladzijde 157 ten aanzien van de raming van de bouwleges het volgende vermeld:
“Bouwleges
De opbrengst aan bouwleges in de begroting 2008 is gebaseerd op de gemiddelde structurele opbrengst in de afgelopen drie jaren.”
Volgens onderdeel 5.2.4 van het [H]-rapport worden de baten als volgt geraamd:
"In de periode 2006 tot en met 2009 zijn er twee verschillende methoden geweest om de opbrengsten van de bouwleges te begroten. De eerste methode heeft plaatsgevonden tot en met de begroting voor 2008 en de tweede methode vanaf de begroting voor 2009.
De methode tot de begroting voor 2009 was als volgt: voor het ramen van de baten werd gekeken naar de realisatie van de afgelopen vijf jaren (voor het jaar 2008 was dat dus de realisatie van 2002 tot en met 2006). Daarin zitten alle legesbaten die in werkelijkheid gerealiseerd zijn van die jaren, dat is dus inclusief de leges van de grote projecten. Deze methode wordt het 'vijfjaarsgemiddelde' genoemd.".
Het in 2.12 bedoelde vijfjaarsgemiddelde van de gerealiseerde bouwleges bedroeg over de periode 2002 tot en met 2006 € 5.943.000. Voor de raming van de legesbaten 2008 heeft de heffingsambtenaar dit gemiddelde verhoogd met € 1.041.000 tot € 6.984.000.
De heffingsambtenaar heeft de in 2.13 vermelde verhoging van de geraamde baten in zijn brieven van 13 september 2012, waarbij is gevoegd het overzicht “Input begroting 2008 bouwleges” en 19 november 2012, waarbij onder meer is gevoegd het stuk “Bouwleges 2008, begroting dienst RO/EZ” als volgt toegelicht. De heffingsambtenaar heeft eerst het vijfjaarsgemiddelde over 2002 tot en met 2006 van grote projecten, te weten projecten met een verwachte legesopbrengst van meer dan € 200.000, berekend. Dit vijfjaarsgemiddelde bedroeg € 1.880.800. Vervolgens heeft de heffingsambtenaar de totale legesopbrengsten berekend van grote projecten waarvan naar verwachting de vergunningen in 2008 zouden worden verleend. Deze verwachtte opbrengst van grote projecten in 2008 bedroeg € 2.922.000. Het in 2.13 vermelde vijfjaarsgemiddelde van € 5.943.000 is met het verschil tussen € 2.922.000 en € 1.880.800, te weten € 1.041.000 (afgerond), verhoogd tot € 6.984.000.
In het overzicht “Input begroting 2008 bouwleges” is een tabel opgenomen. Hieruit blijkt onder andere dat voor het project “[J]” in 2008 is ingeschat dat de bouwvergunning in 2009 zou zijn verleend en dat de daarop betrekking hebbende bouwleges in 2008 zijn ontvangen. Met betrekking tot het project [b-straat] blijkt uit deze tabel dat ook hiervoor de inschatting is gemaakt dat de bouwvergunning in 2009 zou worden verleend; tevens is vermeld dat de daarop betrekking hebbende bouwleges in 2009 zijn ontvangen.
Op bladzijde 224 van de gemeenterekening 2008 van de gemeente Groningen is voor zover van belang het volgende opgenomen:
“Inkomsten
Ieder jaar presenteren we een overzicht van de opbrengsten van de belangrijkste gemeentelijke belastingen, rechten en retributies. We vergelijken hierbij de gerealiseerde opbrengsten over 2008 met de primitief en actueel begrote opbrengsten.
|
Bedragen x 1.000 euro Omschrijving |
Primitieve begroting 2008 |
Actuele begroting 2008 |
Rekening 2008 |
Afwijking |
|
(…) |
||||
|
Bouwleges |
6.984 |
8.074 |
10.142 |
2.068 |
“
De primitieve begroting 2008 is in augustus 2007 vastgesteld.
In het document ‘Bestemming resultaat bouwleges’ is een overzicht van de bestemming van het resultaat van de bouwleges opgenomen voor de jaren 1999 tot en met 2009 (hierna: het overzicht). In het overzicht zijn voor elk van deze jaren de begrote baten (bouwleges), de gerealiseerde baten (bouwleges), het saldo van begrote en gerealiseerde baten (‘meeropbrengst’), de begrote lasten (verband houdend met de bouwleges), de gerealiseerde lasten (verband houdend met de bouwleges), het saldo van begrote en gerealiseerde lasten, het saldo van de gerealiseerde baten en de gerealiseerde lasten en de bestemming van dit saldo, indien positief, dan wel de dekking van dit saldo, indien negatief, opgenomen. De begrote baten en lasten met betrekking tot het jaar 2008 wijken af van de primitieve ramingen omdat deze op een later moment zijn geactualiseerd. De gerealiseerde resultaten op de bouwleges bedroegen:
|
Jaren |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Resultaten (bedragen x € 1.000) |
1.369 |
1.055 |
2.448 |
Neg.1.009 |
134 |
Neg. 108 |
359 |
3.848 |
3.299 |
2.789 |
Neg. 1.999 |
In het overzicht is met betrekking tot het jaar 2008, voor zover van belang, het volgende vermeld (bedragen x € 1.000):
2008
Begroting baten 8.074
Realisatie baten 10.142
Resultaat baten leges 2.068
Begroting lasten 8.074
Realisatie lasten 7.351
Resultaat lasten 723
Bouwleges resultaat 2.791
Resultaat overige opbrengsten bouwleges - 2
Rente resultaat reserve bouwleges 0
Resultaat bouwleges voor resultaatsbestemming 2.789
Resultaatsbestemming
Algemene Egalisatiereserve Concern 1.957
Kunst op Straat, voeding reserve 102
Herziening oude bestemmingsplannen 160
Groningen Archeologiefonds 2008, voeding reserve 91
Invoering omgevingsvergunning 400
Digitalisering bouwdossiers 79
Totaal 2.789
3 Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
In hoger beroep is in geschil of de onderwerpelijke aanslag bouwleges dient te worden vernietigd omdat aan de Legesverordening 2008 verbindende kracht moet worden ontzegd. Voorts is in geschil of het toepasselijke legestarief in strijd met algemene rechtsbeginselen is vastgesteld.
In hoger beroep trekt belanghebbende, zoals zij ter zitting bij het gerechtshof heeft verklaard, niet meer in twijfel dat de geraamde lasten zogenoemde “lasten ter zake“ betreffen. Zij stelt nog wel dat de baten structureel te laag zijn geraamd.
Belanghebbende beantwoordt de in geschil zijnde vragen bevestigend, de heffingsambtenaar beantwoordt deze vragen ontkennend.
Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en die van de heffingsambtenaar, alsmede van de in geding zijnde aanslag bouwleges.
De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.