NTFR 2017/55 - Nodigt groei deeleconomie uit tot nieuwe fiscale wetgevingsinitatieven?

De aandacht voor de problematiek omtrent de regulering van de deeleconomie speelt niet alleen op nationaal niveau maar staat ook in Europees verband centraal. Belangrijke stap hierbij werd onlangs genomen door de Europese Commissie met de publicatie van haar European Agenda for the collaborative economy⁷. Een lezenswaardig document waarin onder meer een inventarisatie is opgenomen van de belangrijkste knelpunten veroorzaakt door de deeleconomie, maar waarin tevens (niet bindende) richtsnoeren worden aangereikt om deze knelpunten het hoofd te bieden.

Een tweetal van de door de Europese Commissie geschetste probleempunten licht ik in deze opinie uit⁸. Om te beginnen met de diffuse kwalificatie van werkrelaties in de deeleconomie als gevolg van het vervagen van de grenzen tussen een dienstbetrekking en werkzaamheden uitgevoerd als zelfstandige. Een knelpunt met een brede impact waarvan de gevolgen spelen binnen verschillende rechtsgebieden, zoals sociale zekerheid, fiscale behandeling en het arbeidsrecht.

De Europese Commissie concludeert overigens dat deze moeizame kwalificatie van werkrelaties binnen de rechtsstelsels van de verschillende lidstaten niet alleen is terug te voeren tot de deeleconomie maar deel uitmaakt van een meer structurele ontwikkeling⁹. Een conclusie waar ik mij geheel bij aansluit, getuige het zzp-vraagstuk in ons eigen land¹⁰.

Illustratief in dit verband is het verloop van de zogenoemde Uber-case zoals die op dit moment in de UK wordt gevoerd¹¹. Kort gezegd staat in deze casus de vraag centraal of particuliere taxichauffeurs die rijden voor Uber wel of niet in dienstbetrekking zijn bij het Uberconcern voor toepassing van UK-wet- en regelgeving waarin het begrip werknemerschap centraal staat¹². De uiteindelijke uitspraak van het Employement Tribunal van 28 oktober 2016 heeft veel stof doen opwaaien in de UK. Geconcludeerd werd namelijk dat de werkrelatie tussen de chauffeurs en Uber inderdaad gekwalificeerd dient te worden als een dienstbetrekking met alle gevolgen van dien¹³.

In de Europese agenda voor de deeleconomie blijft het niet bij de constatering van de moeizame kwalificatie van arbeidsrelaties alleen. De Europese Commissie spoort de lidstaten direct aan om de bestaande nationale vereisten rondom de kwalificatie van een arbeidsverhouding te toetsen aan de nieuwe ontwikkelingen en waar nodig richtlijnen voor het toepassen van deze kwalificatievoorwaarden te ontwikkelen.

Een in mijn ogen voor de huidige Nederlandse situatie rondom fiscale kwalificatie van werkrelaties en zzp’ers in het bijzonder, een uiterst belangrijk (niet bindende) richtsnoer. Ik zou er derhalve voor willen pleiten de handhaving van de Wet DBA niet alleen met 1 jaar uit te stellen¹⁴ maar deze periode ook te gebruiken om de Wet DBA in zijn geheel te heroverwegen evenals de bijbehorende uitvoeringsregelgeving waarbij ook de hiervoor aangestipte problematiek van de deeleconomie en de daaruit voortvloeiende werkrelaties worden meegenomen. De aanbevelingen van de commissie Boot¹⁵ zijn hierbij waardevolle elementen¹⁶.

Een tweede pijler uit de Europese agenda voor de deeleconomie is de fiscale wet- en regelgeving zoals die geldt voor participanten van de deeleconomie. De Europese Commissie constateert onder meer dat de bestaande juridisch kaders in de verschillende lidstaten op dit punt niet (altijd) toereikend zijn en nodigt de lidstaten uit hun fiscale regels op dit punt te evalueren¹⁷.

Een dergelijke evaluatie zou ik ook voor de Nederlandse situatie toejuichen, aangezien het groeiende belang van de digitale economie en de deeleconomie ook in ons land op een aantal punten tot (uitvoeringsproblemen) lijkt te leiden¹⁸.

Bij deze evaluatie zou naar mijn mening voor wat betreft particuliere participanten de aandacht in ieder geval dienen uit te gaan naar de volgende drie mogelijke knelpunten. Deze dienen dan zowel te worden beoordeeld in het licht van de indirecte belastingen¹⁹ als in het licht van de directe belastingen en de inkomstenbelasting in het bijzonder. Dit laatste is tot op heden, naar mijn mening onterecht, onder de radar gebleven.

Eerste aandachtsgebied betreft de onduidelijkheid bij toepassing van de bestaande heffingsregels die wordt veroorzaakt door het feit dat de markt nieuwe situaties laat zien zijn waarvoor de oude regels niet direct ontworpen zijn. De hiervoor behandelde onduidelijkheid omtrent de kwalificatie van de arbeidsrelatie vormt hiervan een voorbeeld. Deze problematiek gaat specifiek voor de heffing van inkomstenbelasting evenwel verder dan de grens tussen zelfstandigheid vs. dienstbetrekking alleen. Het heeft immers tevens betrekking op de grens tussen ondernemerschap met de bijbehorende fiscale behandeling als ondernemer op grond van de afdeling 3.2 Wet IB 2001 enerzijds vs. een fiscale behandeling als resultaatgenieter volgens de regels van afdeling 3.4 Wet IB 2001. Een verschil dat voor de particuliere belastingplichtigen niet onbelangrijk is gelet op het verschil in uiteindelijk effectief tarief dat van toepassing is op deze twee inkomenscategorieën. De vraag komt dan op of een dergelijk verschil in fiscale behandeling wenselijk is.

Tweede aandachtsgebied ligt in het verlengde van de eerste en ziet op de onbekendheid van de belastingplichtigen met de eigen fiscale situatie uitmondend in het eventueel onjuist of zelfs het niet aangeven van de fiscale gevolgen. Dit speelt in het bijzonder bij belastingplichtigen die slechts incidenteel een voordeel behalen met een participatie aan de deeleconomie.

Een derde en laatste aandachtsgebied dat ik hier noem betreft de toenemende omvang van de administratieve lasten voor zowel de Belastingdienst als de belastingplichtigen vanwege onder andere de voornoemde onduidelijkheden²⁰.

Zoals gezegd ben ik voorstander van het opvolgen van de door de Europese Commissie gegeven richtsnoeren en acht nader onderzoek naar de fiscale behandeling van particulieren op deze punten wenselijk.

In dit verband vestig ik graag de aandacht op een tweetal initiatieven die recent in andere Europese lidstaten zijn ontplooid.

Opvallende voorbeelden van nieuwe (fiscale) regelgeving met betrekking tot de deeleconomie en particulieren in het bijzonder komen uit Italië en België.

In België is onlangs een wettelijke regeling ingevoerd die een fiscaal gunstige behandeling behelst voor particulieren die diensten leveren binnen de deeleconomie. Belangrijk argument voor deze maatregel is het stimuleren van de groei van de deeleconomie. Bovendien conformeert België zich aldus aan de richtsnoeren die de Europese Commissie heeft uitgevaardigd in de eerder in deze opinie al aangehaalde agenda.²¹

Uitgangspunt van de nieuwe Belgische regeling is een fiscaal gunstige maatregel welke uitsluitend van toepassing is op diensten die door particulieren worden geleverd aan andere particulieren waarbij gebruik wordt gemaakt van een erkend digitaal platform. Het jaarlijkse belastbare bedrag van deze particulier (niet in de uitoefening van een zelfstandig bedrijf) wordt belast met een effectief tarief van 10%²². Er is één belangrijke voorwaarde en dat is dat het slechts geldig is voor kleine opbrengsten, dat wil zeggen het totale bedrag aan inkomsten mag jaarlijks niet meer bedragen dan € 5000. Bij overschrijding geldt de kwalificatie van zelfstandige ondernemer met bijbehorende fiscale behandeling²³.

Een bijkomend element is het gegeven dat het digitale platform gaat fungeren als inhoudingsplichtige voor deze inkomstenbelasting²⁴.

Ook in Italië staat de deeleconomie hoog op de wettelijke agenda. In het voorjaar van 2016 is zelfs een wetsvoorstel gedaan voor een allesomvattende wettelijke behandeling van de deeleconomie²⁵. Onderdeel van dit voorstel is een fiscaal gunstige maatregel voor particulieren die goederen of diensten leveren binnen de deeleconomie. Voorgesteld wordt een tarief van 10% dat onder voorwaarde van toepassing is op inkomsten met een jaarlijks maximum van €10.000. Ook hier zullen de deelplatforms als inhoudingsplichtige gaan fungeren²⁶.

Zowel de Belgische reeds ingevoerde maatregel als het in Italië voorliggende wetsvoorstel, zijn voorbeelden van alternatieve fiscale behandelingen om particulieren die deelnemen aan de deeleconomie te faciliteren. Beide voorstellen kennen overeenkomstige kenmerken zoals een laag tarief voor particulieren die op kleine schaal deelnemen aan de deeleconomie en een inhoudingsplicht voor de directe belastingen op het niveau van het deelplatform. Elementen die naar mijn mening in een eventuele heroverweging van de Nederlandse fiscale behandeling van particulieren in de deeleconomie in ieder geval dienen te worden meegenomen gelet op de mogelijke positieve effecten zoals, vereenvoudiging van de regelgeving, vermindering van het heffingsrisico door de inhouding bij het platform, verlichting van de administratieve lasten maar eventueel ook het verhogen van de compliance als gevolg van de fiscaal gunstige behandeling.

Met deze opinie heb ik de problematiek van de fiscale behandeling van particulieren die participeren binnen de deeleconomie onder de aandacht willen brengen en de wenselijkheid van heroverweging van de bestaande wet- en regelgeving op dit punt. Een belangrijke eerste aanzet is al gegeven door de Europese Commissie met de Agenda voor de deeleconomie. Het kabinet²⁷ heeft in zijn reactie op deze agenda laten weten dat de bestaande Nederlandse regelgeving op fiscaal gebied afdoende is ingericht om de nieuwe gevolgen van de deeleconomie het hoofd te bieden.

Uit deze opinie volgt evenwel dat ik daar mijn vraagtekens bij zet. Het verdient op zijn minst aanbeveling om wel nader onderzoek te verrichten. Uitgangspunten van dit onderzoek zouden moeten zijn het ontwerpen van fiscaal beleid en regelgeving die deze nieuwe initiatieven stimuleert en de huidige knelpunten vermindert. Initiatieven die in andere Europese lidstaten worden ontplooid kunnen hier mogelijkerwijs als best practice gelden.