Arrest van het Hof (Vierde kamer)
26 september 1996(*)
In zaak C-168/95,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de Pretura circondariale di Vicenza (Italie), in de aldaar dienende strafzaak tegen
L. Arcaro,
HET HOF VAN JUSTITIE (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: C. N. Kakouris (rapporteur), kamerpresident, P. J. G. Kapteyn en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: M. B. Elmer
griffier: IT. von ITolstein, adjunct-griffier
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door L. Pignataro en D. Maidani, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport van de rechterrapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 maart 1996,
het navolgende
1 Bij beschikking van 22 april 1995, ingekomen bij het Hof op 30 mei daaraanvolgend, heeft de Pretura circondariale di Vicenza krachtens artikel 177 EG-Verdrag drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de richtlijnen 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB 1976, L 129, blz. 23), en 83/513/EEG van de Raad van 26 september 1983 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van cadmium (PB 1983, L 291, blz. 1).
2 Deze vragen zijn gerezen in een strafzaak tegen L. Arcaro, die ervan wordt verdacht de artikelen 5, 7 en 18 van decreto legislativo nr. 133 van 27 januari 1992 betreffende industriële lozingen van gevaarlijke stoffen in het water (gewoon supplement nr. 34 van GURI nr. 41 van 19.2.1992, en corrigendum gepubliceerd in GURI nr. 124 van 28.5.1992; hierna: „decreto”) te hebben overtreden.
3 Artikel 3 van richtlijn 76/464 bepaalt, dat voor iedere lozing van onder lijst I van de bijlage bij de richtlijn vallende stoffen „een voorafgaande vergunning nodig [is], die wordt verleend door de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat”. Op die lijst komen stoffen voor die bijzonder gevaarlijk zijn voor het aquatisch milieu, onder meer cadmium.
4 Voor deze categorie van stoffen moeten de lozingsvergunningen worden verleend overeenkomstig de artikelen 3 en 5 van deze richtlijn. Volgens die bepalingen vermelden de lozingsvergunningen met name de emissienormen, te weten de in de lozing toelaatbare maximumconcentratie en maximumhoeveelheid, de voorwaarden waaronder de lozing is toegestaan, en de termijn waarbinnen zij kan worden verricht.
5 Volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 76/464 mogen de emissienormen de door de Raad vastgestelde grenswaarden niet overschrijden.
6 Wat cadmium betreft, verwijzen de nationale autoriteiten naar de in de bijlagen bij richtlijn 83/513 genoemde grenswaarden, termijnen en controleprocedures.
7 Uit bijlage I (voetnoten 1 en 7) van deze richtlijn blijkt evenwel, dat voor de bedrijfstakken die niet in die bijlage zijn opgenomen, de grenswaarden voor cadmiumlozingen door de Raad op een later tijdstip worden vastgesteld. Intussen stellen de Lid-Staten overeenkomstig richtlijn 76/464 de emissienormen autonoom vast, met dien verstande dat deze normen niet minder streng mogen zijn dan de best vergelijkbare grenswaarde in die bijlage.
8 In Italië is het decreto vastgesteld om uitvoering te geven aan verschillende gemeenschapsrichtlijnen betreffende lozingen die gevaarlijke stoffen bevatten, waaronder de richtlijnen 76/464 en 83/513.
9 Het decreto is van toepassing op lozingen van gevaarlijke stoffen die behoren tot de groepen van stoffen die worden genoemd in de lijsten I en II van bijlage A (artikel 1). Bijlage Β bevat de „grenswaarden van de emissienormen” voor bepaalde in lijst I van bijlage A genoemde gevaarlijke stoffen.
10 Het decreto voorziet in een stelsel van door de plaatselijke autoriteiten verleende lozingsvergunningen voor stoffen die onder lijst I van bijlage A vallen. Dit stelsel berust op een onderscheid tussen enerzijds lozingen van nieuwe industriële bedrijven en anderzijds lozingen van industriële bedrijven die op 6 maart 1992 bestonden of vóór 6 maart 1993 in werking zijn gesteld.
11 Alle industriële bedrijven, nieuwe en bestaande, mogen slechts lozingen verrichten, nadat zij een vergunning hebben verkregen (artikel 5 van het decreto). Voor beide categorieën geeft de plaatselijke autoriteit de lozingsvergunning af en stelt zij emissienormen vast die de in bijlage Β vastgestelde grenswaarden niet overschrijden. Heeft de lozing echter betrekking op stoffen waarvoor in bijlage Β nog geen grenswaarde is vastgesteld, dan wordt het navolgende onderscheid gemaakt.
12 Wanneer het gaat om nieuwe bedrijven, is de voorafgaande lozingsvergunning verplicht en wordt zij verleend met inachtneming van de tolerantiegrenzen die zijn vastgesteld in wet nr. 319 van 10 mei 1976(GURI nr. 141 van 29.5.1976), zoals gewijzigd (artikel 6, lid 3, van het decreto). Gaat het daarentegen om bestaande bedrijven, dan volgt uit artikel 7, lid 7, dat het decreto, en dus de verplichting om een vergunning te verkrijgen, slechts van toepassing zal zijn nadat de in artikel 2, lid 3, sub b, bedoelde ministeriële decreten zijn vastgesteld.
13 Uit de stukken blijkt, dat bijlage Β geen grenswaarden aangeeft voor de cadmiumlozingen, die in het hoofdgeding aan de orde zijn. Volgens het decreto moet voor dergelijke lozingen dus slechts een vergunning worden verkregen, indien zij van nieuwe bedrijven afkomstig zijn.
14 Artikel 18 van het decreto noemt de straffen die bij inbreuk op het decreto kunnen worden opgelegd.
15 Uit de stukken van het hoofdgeding blijkt, dat L. Arcaro, als wettelijk vertegenwoordiger van een onderneming met als hoofdactiviteit de bewerking van edele metalen, ervan wordt verdacht de artikelen 5, 7 en 18 van het decreto te hebben overtreden door cadmium in de oppervlaktewateren (rivier Bacchiglione) te lozen zonder daarvoor een vergunning te hebben aangevraagd.
16 Voor de door het openbaar ministerie geadieerde Pretura circondariale di Vicenza voerde Arcaro enerzijds aan, dat zijn onderneming een bestaand bedrijf in de zin van het decreto is en dat, gezien de activiteit van zijn onderneming, het in artikel 7 van dit decreto neergelegde stelsel van vergunningen op hem slechts van toepassing zal zijn wanneer de emissiegrenzen voor die activiteit bij ministerieel decreet zijn vastgesteld.
17 De Pretore gaat uit van de vaststelling, dat artikel 7, leden 1 en 7, van het decreto het grootste deel van de bestaande bedrijven van het hierbij ingevoerde vergunningstelsel uitsluit.
18 In punt 8 van de verwijzingsbeschikking oppert de Pretore echter twijfel aan de verenigbaarheid van die bepalingen met de gemeenschapsrichtlijnen waaraan zij uitvoering geven en die, volgens hem, een vergunning verlangen voor alle eraan onderworpen lozingen, zonder onderscheid tussen nieuwe en bestaande bedrijven. In dit verband haalt de Pretore de artikelen 1, lid 2, sub d, en 3 van richtlijn 76/464 en artikel 3 van richtlijn 83/513 als voorbeeld aan.
19 Gelet op het voorgaande heeft de Pretore besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de navolgende prejudiciële vragen te stellen:
Is de in punt 8 van de onderhavige beschikking voorgestelde uitlegging van de gemeenschapsrichtlijnen waaraan decreto legislativo nr. 133/1992 uitvoering beoogt te geven, de juiste?
Indien vraag a) bevestigend wordt beantwoord, impliceert een juiste uitlegging van de gemeenschapsregeling dan dat de gemeenschapsbepalingen rechtstreeks kunnen worden toegepast en dat de nationale bepalingen die daarmee niet in overeenstemming zijn, tegelijkertijd buiten toepassing kunnen worden gelaten, ook al kan dit bezwarend zijn voor de burger?
Indien vraag b) ontkennend wordt beantwoord, welk ander middel kan dan volgens een juiste uitlegging van het gemeenschapsrecht worden aangewend om de nationale bepalingen die niet in overeenstemming zijn met het gemeenschapsrecht, uit de nationale rechtsorde te bannen wanneer de rechtstreekse toepassing van de gemeenschapsbepalingen bezwarend kan zijn voor de burger?”
20 Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat deze vraag onduidelijk is geformuleerd, aangezien zij betrekking heeft op de uitlegging van alle gemeenschapsrichtlijnen waaraan het decreto uitvoering beoogt te geven, en de in punt 8 van de verwijzingsbeschikking genoemde bepalingen van de richtlijnen 76/464 en 83/513 slechts als voorbeeld worden aangehaald.
21 Er dient evenwel aan te worden herinnerd, dat het volgens vaste rechtspraak aan het Hof staat om, wanneer vragen onnauwkeurig zijn geformuleerd, uit alle door de nationale rechter verstrekte gegevens en uit het dossier van het hoofdgeding die elementen van gemeenschapsrecht te putten die, gelet op het onderwerp van het geschil, uitlegging behoeven (arrest van 13 december 1984, zaak 251/83, Haug-Adrion, Jurispr. 1984, blz. 4277, r. o. 9).
22 Zoals in de rechtsoverwegingen 15 en 16 van het onderhavige arrest is uiteengezet, blijkt in casu uit de stukken van het hoofdgeding, dat dit geding betrekking heeft op door een bestaand bedrijf in de zin van het decreto zonder vergunning verrichte lozingen van cadmium.
23 Aangezien voor cadmiumlozingen de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht zijn neergelegd in de richtlijnen 76/464 en 83/513, moet de eerste prejudiciële vraag aldus worden begrepen, dat zij ertoe strekt te vernemen of de relevante bepalingen van deze richtlijnen aldus moeten worden uitgelegd, dat zij voor iedere lozing van cadmium, ongeacht de datum waarop het bedrijf waarvan zij afkomstig is, in werking is gesteld, een voorafgaande vergunning vereisen.
24 In dit verband moet worden opgemerkt, dat in artikel 3 van richtlijn 76/464 wordt bepaald:
„Ten aanzien van de stoffen die behoren tot de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I (...), wordt het volgende bepaald:
voor iedere lozing in de (...) wateren die een van deze stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die wordt verleend door de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat;
()”
Lijst I, die als bijlage bij de richtlijn is gevoegd, noemt in punt 6 cadmium.
25 Bijgevolg is voor iedere lozing van cadmium een voorafgaande vergunning vereist, zonder dat een uitzondering wordt gemaakt voor lozingen die afkomstig zijn van bedrijven die vóór een bepaalde datum bestonden.
26 Deze uitlegging wordt niet tegengesproken door artikel 3, punt 3, en artikel 6, lid 4, van richtlijn 76/464.
27 Eerstgenoemde bepaling luidt als volgt:
„Ten aanzien van de stoffen die behoren tot de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I (...), wordt het volgende bepaald:
voor de bestaande lozingen van deze stoffen in de in artikel 1 bedoelde wateren dienen de lozers aan de in de vergunning vastgestelde voorwaarden te voldoen binnen de daarin bepaalde termijn. Deze termijn mag de overeenkomstig artikel 6, lid 4, vastgestelde grenzen niet overschrijden.”
28 Artikel 6, lid 4, bepaalt:
„Voor de stoffen die zijn begrepen onder de in lid 1 bedoelde families en groepen van stoffen stelt de Raad, overeenkomstig artikel 12, termijngrenzen vast als bedoeld in artikel 3, punt 3, met inachtneming van de eigen kenmerken van de betrokken industriële sectoren en, in voorkomend geval, van de typen produkten.”
29 Voor zover die bepalingen betrekking hebben op „bestaande lozingen” van onder lijst I vallende stoffen, voorzien zij dus in geen enkele uitzondering op de verplichting een voorafgaande vergunning te verkrijgen voor een bedrijf dat vóór een bepaalde datum bestond; zij verwijzen gewoonweg naar de termijnen die in de vergunning voor dat soort lozingen zullen worden bepaald.
30 Deze uitlegging wordt overigens niet weerlegd door richtlijn 83/513, die in artikel 2, sub f en g, de begrippen „bestaand bedrijf” en „nieuw bedrijf” omschrijft. Zo bepaalt artikel 2:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
(...)
‚bestaand bedrijf’:
een industrieel bedrijf dat in werking is op de datum van kennisgeving van deze richtlijn;
‚nieuw bedrijf’:
een industrieel bedrijf dat in werking wordt gesteld na de datum van kennisgeving van deze richtlijn,
een bestaand industrieel bedrijf waarvan de capaciteit voor de verwerking van cadmium aanzienlijk is uitgebreid na de datum van kennisgeving van deze richtlijn.”
Ditfonderscheid is echter enkel relevant voor artikel 3, lid 4, eerste alinea, van die richtlijn, volgens hetwelk „de Lid-Staten slechts vergunningen [mogen] verlenen voor nieuwe bedrijven, indien deze bedrijven normen toepassen die overeenstemmen met de beste beschikbare technische middelen”.
31 Daaruit volgt, dat die bepaling de betrokken bedrijven niet ontslaat van de verplichting een vergunning te verkrijgen, maar integendeel die verplichting versterkt.
32 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 3 van richtlijn 76/464 aldus moet worden uitgelegd, dat het voor iedere lozing van cadmium, ongeacht de datum waarop het bedrijf waarvan zij afkomstig is, in werking is gesteld, een voorafgaande vergunning vereist.
33 Met deze vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen of, wanneer een Lid-Staat richtlijn 76/464, en dus artikel 3 ervan, en richtlijn 83/513 niet binnen de gestelde termijn volledig heeft omgezet, een overheidsinstantie van die staat zich tegenover een particulier op dat artikel 3 kan beroepen, ook al kan dit voor deze laatste bezwarend zijn.
34 De Commissie merkt op, dat het in de richtlijnen 76/464 en 83/513 neergelegde stelsel van lozingsvergunningen de aanwijzing impliceert van ter zake bevoegde nationale autoriteiten die over een reële beoordelingsbevoegdheid beschikken. Zij leidt daaruit af, dat de bepalingen van die richtlijnen niet als onvoorwaardelijk in de zin van de rechtspraak van het Hof kunnen worden beschouwd en dus geen rechtstreekse werking hebben. Zij voegt daaraan toe, dat een richtlijn in elk geval uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en voor een nationale rechter niet als zodanig tegenover een particulier kan worden ingeroepen.
35 Met betrekking tot een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, behoeft niet te worden onderzocht, of artikel 3 van de richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is.
36 Het Hof heeft immers beklemtoond, dat de mogelijkheid om voor een nationale rechter een beroep te doen op de onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepaling van een niet-omgezette richtlijn slechts bestaat voor particulieren ten aanzien van „elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is”. Hieruit volgt, dat een richtlijn uit zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kan opleggen en dat een bepaling van een richtlijn niet als zodanig tegenover een particulier kan worden ingeroepen (arresten van 26 februari 1986, zaak 152/84, Marshall, Jurispr. 1986, blz. 723, r. o. 48, en 8 oktober 1987, zaak 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Jurispr. 1987, blz. 3969, r. o. 9). Het Hof preciseerde, dat deze rechtspraak ertoe strekt te voorkomen, dat een staat voordeel heeft bij zijn miskenning van het gemeenschapsrecht (arresten van 14 juli 1994, zaak C-91/92, Faccini Dori, Jurispr. 1994, blz. I-3325, r. o. 22, en 7 maart 1996, zaak C-192/94, El Corte Ingles, Jurispr. 1996, blz. I-1281, r. o. 16).
37 In de lijn van die rechtspraak verklaarde het Hof ook voor recht, dat een richtlijn niet uit zichzelf en onafhankelijk van een ter uitvoering ervan vastgestelde interne wettelijke regeling van een Lid-Staat, bepalend kan zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met haar bepalingen handelen, noch deze aansprakelijkheid kan verzwaren (arrest van 11 juni 1987, zaak 14/86, Strafzaak tegen X, Jurispr. 1987, blz. 2545).
38 Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat wanneer een Lid-Staat richtlijn 76/464, en dus artikel 3 ervan, en richtlijn 83/513 niet binnen de gestelde termijn volledig heeft omgezet, een overheidsinstantie van die staat zich tegenover een particulier niet op dat artikel 3 kan beroepen.
39 Met deze vraag wil de nationale rechter in wezen vernemen, of er volgens een juiste uitlegging van het gemeenschapsrecht een middel bestaat dat de nationale rechter in staat stelt om nationale bepalingen die in strijd zijn met een bepaling van een niet-omgezette richtlijn, terzijde te stellen wanneer voor de nationale rechter op deze laatste bepaling geen beroep kan worden gedaan.
40 Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat het gemeenschapsrecht geen dergelijk middel kent.
41 Daaraan moet worden toegevoegd, dat de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting der Lid-Staten om het daarmee beoogde doel te verwezenlijken, alsook de verplichting krachtens artikel 5 van het Verdrag, om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, geldt voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de Lid-Staten, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties. Bij de toepassing van het nationale recht moet de nationale rechter dit derhalve zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het ermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 189, derde alinea, van het Verdrag te voldoen (zie arresten van 13 november 1990, zaak C-106/89, Marleasing, Jurispr. 1990, blz. I-4135, r. o. 8, en 16 december 1993, zaak C-334/92, Wagner Miret, Jurispr. 1993, blz. I-6911, r. o. 20).
42 Deze verplichting van de nationale rechter om bij de uitlegging van de ter zake dienende voorschriften van zijn nationale recht te rade te gaan met de inhoud van de richtlijn, vindt evenwel haar begrenzing wanneer een dergelijke uitlegging ertoe leidt, dat aan een particulier een door een niet-omgezette richtlijn opgelegde verplichting wordt tegengeworpen of, a fortiori, wanneer zij tot gevolg heeft, dat op grond van de richtlijn en bij ontbreken van een ter uitvoering ervan vastgestelde wet, de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met haar bepalingen handelen, wordt vastgesteld of verzwaard (zie arrest Kolpinghuis Nijmegen, reeds aangehaald, r. o. 13 en 14).
43 Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht geen middel kent dat de nationale rechter in staat stelt om nationale bepalingen die in strijd zijn met een bepaling van een niet-omgezette richtlijn, terzijde te stellen wanneer voor de nationale rechter op deze laatste bepaling geen beroep kan worden gedaan.
44 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vierde kamer),
uitspraak doende op de door de Pretura circondariale di Vicenza bij beschikking van 22 april 1995 gestelde vragen, verklaart voor recht:
Artikel 3 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, moet aldus worden uitgelegd, dat het voor iedere lozing van cadmium, ongeacht de datum waarop het bedrijf waarvan zij afkomstig is, in werking is gesteld, een voorafgaande vergunning vereist.
Wanneer een Lid-Staat richtlijn 76/464, en dus artikel 3 ervan, en richtlijn 83/513/EEG van de Raad van 26 september 1983 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van cadmium, niet binnen de gestelde termijn volledig heeft omgezet, kan een overheidsinstantie van die staat zich tegenover een particulier niet op dat artikel 3 beroepen.
Het gemeenschapsrecht kent geen middel dat de nationale rechter in staat stelt om nationale bepalingen die in strijd zijn met een bepaling van een niet-omgezette richtlijn, terzijde te stellen wanneer voor de nationale rechter op deze laatste bepaling geen beroep kan worden gedaan.
Kakouris
Kapteyn
Ragnemalm
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 september 1996.
De griffier
R. Grass
De president van de Vierde kamer
C. N. Kakouris