Hof van Justitie EU 16-07-1998 ECLI:EU:C:1998:372

Arrest

1 Bij beschikking van 27 augustus 1996, ingekomen bij het Hof op 11 september daaraanvolgend, heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de beginselen van gemeenschapsrecht die gelden in het kader van de terugvordering door de nationale autoriteiten van onverschuldigd betaalde communautaire steun.

2 Die vraag is gerezen in het kader van twee gedingen tussen de oliefabrieken Oelmühle Hamburg AG (hierna: „Oelmühle”) respectievelijk Jb. Schmidt Söhne GmbH & Co. KG (hierna: „Schmidt”) en de Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (hierna: „BLE”) over de gedeeltelijke terugvordering van voor de verwerking van koolzaad toegekende steun.

3 Artikel 27, lid 1, van verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB 1966, 172, blz. 3025), voorziet in de toekenning van steun voor de verwerking van in de Gemeenschap voortgebrachte en verwerkte oliehoudende zaden. Deze bepaling luidt als volgt:

„Indien de voor een soort oliehoudend zaad geldende richtprijs hoger is dan de voor deze soort overeenkomstig artikel 29 bepaalde wereldmarktprijs, wordt voor de binnen de Gemeenschap voortgebrachte en verwerkte zaden van deze soort steun toegekend; behoudens de uitzonderingen (...) is deze steun gelijk aan het verschil tussen deze prijzen.”

4 De beginselen voor de toekenning van deze steun stonden ten tijde van de feiten van het hoofdgeding in verordening (EEG) nr. 1594/83 van de Raad van 14 juni 1983 betreffende de steun voor oliehoudende zaden (PB L 163, blz. 44), alsmede in verordening (EEG) nr. 2681/83 van de Commissie van 21 september 1983 houdende toepassingsbepalingen inzake de steunregeling voor oliehoudende zaden (PB L 266, blz. 1).

5 Teneinde erop toe te zien, dat de steun enkel wordt toegekend voor de zaden die daarvoor in aanmerking komen, is bij artikel 4 van verordening nr. 1594/83, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 935/86 van de Raad van 25 maart 1986 (PB L 87, blz. 5), een tweedelig certificaat van communautaire steun ingevoerd, waarvan het ene deel het bewijs vormde dat het in de Gemeenschap geoogste zaad in een olie- of diervoederfabriek was geïdentificeerd (het zogeheten deel „I. D.”) en het andere deel in voorkomend geval de verklaring behelsde dat het steunbedrag vooraf was vastgesteld (het zogeheten deel „A. P.”).

6 Ingevolge artikel 3 van verordening nr. 1594/83, zoals gewijzigd bij verordening nr. 935/86, wordt de bevoegde instantie van de lidstaat waarbij de steun wordt aangevraagd, belast met de „identificatie” van het zaad.

7 Het ontstaan van het recht op steun en de uitkering ervan worden geregeld door artikel 10 van deze verordening, zoals gewijzigd, dat luidt als volgt:

„1.

Het recht op steun wordt verkregen:

1. voor koolzaad, raapzaad en zonnebloemzaad verwerkt met het oog op de productie van olie, op het tijdstip van verwerking van deze zaden;

2. voor koolzaad en raapzaad verwerkt in diervoeder op het tijdstip van de verwerking.

2.

De steun wordt aan de houder van het'identificatiegedeelte van het in artikel 4 bedoelde certificaat uitgekeerd in de lidstaat waar het zaad onder controle is geplaatst:

• voor het in lid 1, sub a, bedoelde zaad, wanneer het bewijs van verwerking is geleverd,

• voor het in lid 1, sub b, bedoelde zaad, wanneer het bewijs van verwerking in diervoeder is geleverd.

(...)”

8 De betrokken steun komt overeen met het verschil tussen de voor een soort oliehoudend zaad geldende richtprijs en de wereldmarktprijs. Overeenkomstig artikel 33, lid 1, van verordening nr. 2681/83 wordt de steun door de Commissie „zo vaak vastgesteld als de marktsituatie vereist en wel zodanig dat het steunbedrag ten minste eenmaal per week van toepassing wordt”.

9 Derhalve stelt de Commissie om te beginnen de „brutosteun” in ecu vast. Vervolgens wordt dit bedrag in nationale valuta's omgerekend en vermeerderd of verminderd met een correctiebedrag („definitieve” steun), en ten slotte wordt het bedrag aan de hand van de contante wisselkoersen en de termijnkoersen van de ecu in de nationale valuta's omgerekend in de valuta van de lidstaat waar het zaad is verwerkt, indien dit niet de staat is waar het is geproduceerd. De steun varieert derhalve van lidstaat tot lidstaat, afhankelijk van de monetaire situatie van de lidstaten.

10 Blijkens de stukken van de eerste zaak had Oelmühle in 1988 via een te Hamburg gevestigd makelaarsbedrijf bij een Franse leverancier verschillende partijen koolzaad gekocht.

11 In de factuur voor de door de Franse leverancier geleverde goederen, in een schriftelijke garantie, in het verzekeringscertificaat, in het controle-exemplaar van het transitodocument en in de deskundigenrapporten van een laboratorium te Hamburg waren de betrokken partijen koolzaad aangegeven als van Ierse oorsprong. De BLE verstrekte Oelmühle dus identificatiecertificaten (hierna: „I. D.-certificaten”) voor koolzaad van Ierse oorsprong en kende haar bij drie beschikkingen van 20 mei 1989 op basis van het voor koolzaad van Ierse oorsprong toepasselijke tarief steun toe voor de verwerking van in totaal 1 167 858 kg koolzaad.

12 Later stelde de Ierse douaneadministratie vast, dat 389 400 kg koolzaad in werkelijkheid niet uit de Ierse Republiek afkomstig was, doch uit Noord-Ierland, en dus uit het Verenigd Koninkrijk. Daarop trok de BLE de door haar verstrekte I. D.-certificaten, alsmede de drie steunbeschikkingen in en vorderde zij de steun terug.

13 Nadat haar bezwaarschrift tegen deze beschikking bij beschikking van 17 februari 1994 was afgewezen, stelde Oelmühle op 17 maart 1994 beroep in bij het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. In de eerste plaats betwist zij de Noord-Ierse oorsprong van het koolzaad. In de tweede plaats stelt zij, dat een deel van haar verrijking is tenietgegaan doordat zij in werkelijkheid het door haar ontvangen financiële voordeel aan haar leveranciers heeft doorgegeven door de richtprijs te betalen, die hoger is dan de normale marktprijs, en dat het uiterst onzeker is, of zij tegen hen regres kan uitoefenen.

14 Blijkens de stukken in de tweede zaak kocht Schmidt van 1984 tot en met 1986 een bepaalde hoeveelheid koolzaad, waarvan een deel hem rechtstreeks door een vorige koper werd geleverd.

15 Op basis van de door Schmidt verstrekte inlichtingen, volgens welke het koolzaad in Duitsland was geoogst, gaf de BLE I. D.-certificaten voor koolzaad van Duitse oorsprong af en kende zij bij zeven beschikkingen, die tussen november 1984 en januari 1987 werden gegeven, de desbetreffende steun toe.

16 Bij een tegen de vorige koper ingesteld onderzoek stelde de douaneadministratie vast, dat een deel van het gesubsidieerde koolzaad uit Frankrijk was ingevoerd. Daarop trok de BLE de aan Schmidt verstrekte I. D.-certificaten alsmede de steunbeschikkingen in en vorderde zij de ten onrechte toegekende bedragen terug.

17 Nadat haar bezwaarschrift tegen de beschikking van de BLE op 3 juni 1991 was afgewezen, stelde Schmidt bij akte van 25 juni 1991 eveneens beroep in bij het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. In de eerste plaats betwist zij de Franse oorsprong van het koolzaad. In de tweede plaats stelt zij, dat een deel van haar verrijking is tenietgegaan doordat zij in werkelijkheid het door haar ontvangen financiële voordeel aan haar leveranciers heeft doorgegeven door de richtprijs te betalen, en dat het regres dat zij tegen dezen kan uitoefenen vrijwel zinloos is, hetzij omdat de termijn daarvoor is verstreken, hetzij omdat de leveranciers insolvent zijn.

18 Het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main heeft beide zaken gevoegd. De BLE concludeert tot verwerping van beide beroepen, op grond dat de ontvanger van de steun, ook al heeft hij het voordeel hiervan reeds via de door hem betaalde prijs aan zijn leveranciers doorgegeven, zich niet op het tenietgaan van de verrijking kan beroepen wanneer de intrekking van deze steun is terug te voeren op het intreden van een door hem te dragen risico.

19 Het Verwaltungsgericht merkt op, dat hoewel naar Duits recht beschikkingen waarbij onrechtmatig steun is toegekend, in beginsel dienen te worden ingetrokken, de terugvordering van ten onrechte toegekende steun wordt uitgesloten wanneer de ontvangers van de steun zich kunnen beroepen op het tenietgaan van de verrijking (§ 10, lid 1, van het Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen, zoals bekendgemaakt op 27 augustus 1986, dat verwijst naar § 48, leden 2 tot en met 4, en § 49a, lid 1, eerste volzin, en lid 2, van het Verwaltungsverfahrensgesetz, alsmede §818, lid 3, van het Bürgerliche Gesetzbuch). Een beroep op het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking is evenwel niet mogelijk wanneer degene die tot terugbetaling gehouden is, de gronden voor de onrechtmatigheid van de handeling kende of door grove nalatigheid niet kende (§ 49a, lid 2, tweede volzin, Verwaltungsverfahrensgesetz).

20 Het Verwaltungsgericht neigt ertoe te concluderen, dat op grond van deze bepalingen moet worden aangenomen, dat er in casu sprake is geweest van het tenietgaan van de verrijking en dat de door de BLE gegeven terugvorderingsbeschikkingen dus nietig moeten worden verklaard. Het heeft evenwel twijfels omtrent de vraag, of in de omstandigheden van het onderhavige geval het middel inzake het tenietgaan van de verrijking verenigbaar is met de rechtspraak van het Hof, zoals die inzonderheid voortvloeit uit het arrest van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e. a. (205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633). Volgens deze rechtspraak mag de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering in de praktijk niet onmogelijk worden gemaakt en moet het belang van de Gemeenschap ten volle in aanmerking worden genomen.

21 In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

„Is het verenigbaar met het gemeenschapsrecht, dat naar Duits nationaal recht de terugvordering van onverschuldigd betaalde steun voor de verwerking van koolzaad is uitgesloten wanneer de steunontvanger — die de gronden voor de onrechtmatigheid van de beschikking houdende steunverlening niet kende en evenmin door grove nalatigheid niet kende (voorheen § 48, lid 2, zevende volzin, Verwaltungsverfahrensgesetz; thans § 49a, lid 2, tweede volzin, Verwaltungsverfahrensgesetz) — zich op grond van § 48, lid 2, zesde volzin, Verwaltungsverfahrensgesetz (§ 49a, lid 2, Verwaltungsverfahrensgesetz, zoals gewijzigd) juncto § 818, lid 3, van het BGB kan beroepen op het tenietgaan van de verrijking, waarbij tenietgaan van de verrijking in de regel wordt aangenomen wanneer de steunontvanger het financiële voordeel van de steunverlening reeds op het tijdstip van de toekenning van de steun heeft doorgegeven door betaling van de door het gemeenschapsrecht voorgeschreven richtprijs en hij niet beschikt over een regresvordering tegen de leveranciers van het verwerkte koolzaad of deze vordering niet kan worden geëffectueerd?”

22 Met deze vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een nationale wettelijke regeling ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun, mits de goede trouw van de ontvanger wordt aangetoond, criteria hanteert als het tenietgaan van de verrijking ingeval de ontvanger het financiële voordeel van de steunverlening reeds op het tijdstip van de toekenning van de steun heeft doorgegeven door betaling van de door het gemeenschapsrecht voorgeschreven richtprijs en een eventuele regresvordering tegen zijn leveranciers zinloos is.

23 Vooraf zij eraan herinnerd, dat de lidstaten ingevolge artikel 5 EG-Verdrag tot taak hebben op hun respectieve grondgebied zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen, inzonderheid in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Evenzo moeten de lidstaten volgens artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), de nodige maatregelen treffen om de als gevolg van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. De uitoefening van een diseretionaire bevoegdheid ter beoordeling van de vraag, of de terugvordering van ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende gemeenschapsgelden doelmatig is, zou onverenigbaar zijn met deze verplichting (arrest Deutsche Milchkontor e. a., reeds aangehaald, punten 17, 18 en 22).

24 Voorts blijkt uit de rechtspraak van het Hof, dat geschillen betreffende de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen bij ontbreken van communautaire voorschriften door de nationale rechter dienen te worden beslist overeenkomstig het nationale recht. Daarbij dienen evenwel de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen in acht te worden genomen in dier voege, dat de in het nationale recht voorziene modaliteiten de uitvoering van de gemeenschapsregeling in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken en bij de toepassing van nationaal recht niet mag worden gediscrimineerd vergeleken met procedures ter beslechting van soortgelijke nationale geschillen (zie met name arrest Deutsche Milchkontor e. a., reeds aangehaald, punt 19, en arrest van 12 mei 1998, Sterf-Houlberg Export e. a., C-366/95, Jurispr. blz. I-2661, punt 15, alsmede, wat het nationale procesrecht betreft, arresten van 14 december 1995, Peterbroeck, C-312/93, Jurispr. blz. I-4599, punt 12, en Van Schijndel en Van Veen, C-430/93 en C-431/93, Jurispr. blz. I-4705, punt 17). Indien het nationale recht de intrekking van een onrechtmatige bestuurshandeling afhankelijk stelt van de afweging van de verschillende betrokken belangen, te weten enerzijds het algemene belang bij de intrekking van de bestuurshandeling en anderzijds de bescherming van het vertrouwen van de begunstigde, moet ten volle rekening worden gehouden met het belang van de Gemeenschap (arrest Deutsche Milchkontor e. a., reeds aangehaald, punt 32).

25 In het arrest Deutsche Milchkontor e. a., reeds aangehaald, heeft het Hof, gelet op deze elementen, voor recht verklaard dat het gemeenschapsrecht niet eraan in de weg staat, dat de betrokken nationale wettelijke regeling ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun criteria als het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking hanteert.

26 Volgens verzoeksters in het hoofdgeding voldoet het middel dat zij aan het tenietgaan van de verrijking ontlenen, in de omstandigheden van het onderhavige geval aan de door het Hof gestelde voorwaarden. Het belang van de Gemeenschap zou immers slechts in zeer geringe mate kunnen worden geschaad, omdat het doel van de maatregel van gemeenschappelijk landbouwbeleid, te weten de toekenning van steun aan producenten van in de Gemeenschap geoogste en verwerkte oliehoudende zaden, in wezen is verwezenlijkt wanneer de oliefabrieken de steun via de verkoopprijs aan de producenten of de leveranciers hebben doorgegeven. Terugbetaling zou te minder gerechtvaardigd zijn daar de oliefabrieken de steun voor rekening van de Gemeenschap over de verschillende producenten van oliehoudende zaden verdelen. Zij zouden dus niet kunnen worden belast met risico's die in feite door de Gemeenschap moeten worden gedragen.

27 De Duitse regering deelt dit standpunt en stelt, dat de onderhavige zaak betrekking heeft op dezelfde nationale bepaling als die waarom het ging in het geding dat tot het reeds aangehaalde arrest Deutsche Milchkontor e. a. heeft geleid. Evenals in die zaak tast de toepassing van deze bepaling op de terugvordering van de steun in de omstandigheden van het onderhavige geval de draagwijdte noch de werking van het gemeenschapsrecht aan.

28 De Commissie is daarentegen van mening, dat de prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord. Haars inziens zou aanvaarding van het middel dat de ongerechtvaardigde verrijking tenietgaat wanneer de steunontvanger in de veronderstelling verkeerde dat de oorsprongsaanduidingen juist waren, inbreuk maken op de voorwaarden voor de toekenning van steun voor de verwerking van oliehoudende zaden en derhalve de doeltreffendheid van deze steunregeling in haar geheel in gevaar te brengen. Voorts moet de steunontvanger ter verkrijging van de steun bepaalde gegevens verschaffen over, onder meer, de oorsprong van de geoogste zaden, waarvoor alleen hij verantwoordelijk is. Zij leidt hieruit af, dat op de steunontvanger een objectieve garantieverplichting rust die een later beroep op het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking uitsluit.

29 Dienaangaande zij allereerst opgemerkt, dat de oliefabrieken de terugvordering van de betrokken steun enkel kunnen aanvechten indien zij met het oog op de verkrijging van de betrokken steun te goeder trouw hun verklaring met betrekking tot de goederen hebben afgelegd. Voor de vraag of aan deze voorwaarde is voldaan, moet enerzijds worden nagegaan, of de oliefabrieken die ter verkrijging van de steun zelf de verklaring van oorsprong van de goederen hebben opgesteld, zich in weerwil hiervan op hun goede trouw kunnen beroepen, en anderzijds of zij enkel te goeder trouw zijn indien zij de oorsprong van de goederen hebben gecontroleerd.

30 Er zij aan herinnerd, dat in casu geen bepaling van gemeenschapsrecht de terugvordering van de steun regelt ingeval deze is uitgekeerd op basis van documenten die vervolgens niet in overeenstemming met de werkelijkheid bleken te zijn. Dienaangaande zij opgemerkt, dat inzonderheid de verordeningen nrs. 136/66, 1594/83 en 2681/83 niet van terugvordering spreken. Wanneer dan een marktdeelnemer een verklaring opstelt en indient met het oog op de verkrijging van steun, kan het enkele feit dat hij deze verklaring heeft opgesteld, hem niet de mogelijkheid ontnemen zich op zijn goede trouw te beroepen indien de verklaring uitsluitend is gebaseerd op gegevens die afkomstig zijn van derden. De nationale rechter dient evenwel na te gaan, of in de omstandigheden van het onderhavige geval de marktdeelnemer niet op grond van bepaalde aanwijzingen de juistheid van deze inlichtingen had moeten verifiëren.

31 Wanneer de nationale rechter concludeert, dat de oliefabrieken te goeder trouw zijn, staat het gemeenschapsrecht niet eraan in de weg, dat het middel inzake het tenietgaan van de ongerechtvaardigde verrijking in aanmerking wordt genomen. Het feit dat een nationale wettelijke regeling dit beginsel toepast op een gebied als dat van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun, kan namelijk niet in strijd met de communautaire rechtsorde worden geacht aangezien dit beginsel eveneens deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde.

32 Wat betreft de omstandigheid dat de steunontvanger het uit de steun voortvloeiende financiële voordeel reeds op het tijdstip van de steuntoekenning had doorgegeven door betaling van de richtprijs aan de producent, zij opgemerkt, dat dit, zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie heeft vastgesteld, een bijzonder kenmerk is van de communautaire regeling inzake steun voor de verwerking van oliehoudende zaden, waarvan de eventuele tekortkomingen geen gevolgen mogen hebben voor de verwerkingsbedrijven.

33 De Commissie stelt, dat in een geval als dat van het hoofdgeding de regresvorderingen van de steunontvangers tegen de producenten of tegen hun leveranciers in het algemeen zinloos zijn, zodat de terugvordering van de steun in de praktijk onmogelijk is in de zin van het reeds aangehaalde arrest Deutsche Milchkontor e. a.

34 Dienaangaande zij vastgesteld, dat een van de voorwaarden voor een beroep op het tenietgaan van de verrijking is, dat in het concrete geval voor de nationale rechter wordt aangetoond, dat de marktdeelnemer over geen enkele regresmogelijkheid tegen zijn leveranciers beschikt.

35 Blijkens de door de verwijzende rechter verstrekte inlichtingen geldt in het nationale recht de algemene regel dat de onverschuldigd betaalde steun wordt teruggevorderd, en wordt het middel inzake het tenietgaan van de verrijking slechts bij wijze van uitzondering aanvaard wanneer blijkt dat schadeloosstelling door derden niet mogelijk is. In die omstandigheden vormt het enkele vermoeden dat de producenten zich in een doorgaans benarde financiële situatie bevinden, zoals de Commissie lijkt te betogen, geen voldoende bewijs, dat terugvordering in de praktijk onmogelijk is in de zin van het reeds aangehaalde arrest Deutsche Milchkontor e. a.

36 Ten slotte beroept de Commissie zich op het arrest van 20 maart 1997, Alean Deutschland (C-24/95, Jurispr. blz. I-1591, punt 50), betreffende onrechtmatig toegekende staatssteun, waarin het Hof heeft verklaard, dat de aan het ontbreken van verrijking ontleende exceptie tegen de terugbetaling de door het gemeenschapsrecht verlangde terugvordering in de praktijk onmogelijk zou maken.

37 Dienaangaande kan worden volstaan met de vaststelling, dat deze in het kader van artikel 93 EG-Verdrag gegeven beoordeling niet kan worden getransponeerd naar de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun. Zoals uit de punten 47 tot en met 51 van de conclusie van de advocaat-generaal blijkt, kunnen beide situaties immers niet met elkaar worden vergeleken; inzonderheid ontbreekt bij de communautaire steun op het gebied van het gemeenschappelijke landbouwbeleid het aan de nationale ondernemingen verschafte concurrentievoordeel, dat kenmerkend is voor staatssteun.

38 Mitsdien moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat het gemeenschapsrecht in beginsel niet eraan in de weg staat, dat een nationale wettelijke regeling ter uitsluiting van de terugvordering van onverschuldigd betaalde communautaire steun criteria als het tenietgaan van de verrijking hanteert wanneer

• de ontvanger het financiële voordeel van de steunverlening reeds op het tijdstip van de toekenning van de steun heeft doorgegeven door betaling van de door het gemeenschapsrecht voorgeschreven richtprijs, en

• een eventuele regresvordering tegen zijn leveranciers zinloos is.

Hiervoor is evenwel vereist, dat

• de goede trouw van de ontvanger wordt aangetoond en

• daarbij dezelfde eisen worden gesteld als voor de terugvordering van financiële prestaties van zuiver nationale aard.