Hof van Justitie EU 21-10-1999 ECLI:EU:C:1999:514

Rechtskader

3 Artikel 88 van het Italiaanse koninklijk besluit nr. 773 van 18 juni 1931 houdende goedkeuring van de eenvormige tekst van de wetten op de openbare veiligheid (GURI nr. 146 van 26 juni 1931; hierna: „koninklijk besluit”), luidt: „Vergunning voor het aangaan van weddenschappen, uitgezonderd weddenschappen op de uitslag van wedrennen, regatta's, balspelen en andere soortgelijke wedstrijden, kan slechts worden verleend, wanneer het aangaan van die weddenschappen een noodzakelijke voorwaarde is voor het goede verloop van de wedstrijd.”

4 Volgens het antwoord van de Italiaanse regering op de vraag van het Hof, hoe de in dit artikel gemaakte uitzondering wordt toegepast, kan worden gewed op de uitslag van sportevenementen die onder auspiciën van het Comitato olimpico nazionale italiano (nationaal olympisch comité; hierna: „CONI”) staan, of op de uitslag van paardenrennen die via de Unione nazionale incremento razze equine (nationale vereniging ter verbetering van paardenrassen; hierna: „UNIRE”), worden georganiseerd. Het gebruik van de uit deze weddenschappen afkomstige middelen, die aan deze twee instellingen toekomen, is wettelijk geregeld; de middelen moeten vooral worden bestemd ter bevordering van de ontwikkeling van sportactiviteiten door middel van investeringen in sportinfrastructuur, in het bijzonder in de armste regio's en in de periferie van de grote steden, alsook ter ondersteuning van de paardensport en de paardenfokkerij. Krachtens verschillende tussen 1995 en 1997 aangenomen wetsbepalingen kan de organisatie en het aangaan van de aan CONI en UNIRE voorbehouden weddenschappen, na een inschrijvingsprocedure en betaling van de toepasselijke rechten, bij een vergunning worden overgelaten aan personen of instellingen die de nodige waarborgen bieden.

5 In artikel 718 van het Italiaanse wetboek van strafrecht is het houden of organiseren van kansspelen strafbaar gesteld, en in artikel 4 van wet nr. 401 van 13 december 1989 (GURI nr. 401 van 18 december 1989) de wederrechtelijke deelneming aan de organisatie van spelen en weddenschappen, die zijn voorbehouden aan de staat of de ondernemingen die over een vergunning beschikken. Bovendien vallen niet toegelaten spelen en weddenschappen onder artikel 1933 van het burgerlijk wetboek, volgens hetwelk speelschulden of schulden uit weddenschap niet invorderbaar zijn. Anderzijds kan hetgeen vrijwillig is betaald, behalve in geval van bedrog, niet worden teruggevorderd.

Het hoofdgeding

6 Zenatti treedt sinds 29 maart 1997 in Italië op als tussenpersoon voor de in Londen gevestigde vennootschap SSP Overseas Betting Limited (hierna: „Overseas”), een erkende bookmaker. Zijn taak is het ten behoeve van de Italiaanse klanten van Overseas beheren van een centrum voor de transmissie van gegevens voor weddenschappen op buitenlandse sportevenementen. Hij stuurt de door de klanten ingevulde formulieren met een afschrift van de bankoverschrijvingen per fax of via Internet naar Londen en ontvangt van Overseas andere voor dezelfde klanten bestemde faxberichten.

7 Bij beschikking van 16 april 1997 heeft de Questore di Verona hem bevolen deze activiteiten te staken; hiervoor kon geen vergunning worden verleend krachtens artikel 88 van het koninklijk besluit, dat de afgifte van een vergunning voor het aangaan van weddenschappen slechts toestaat, wanneer het afsluiten van weddenschappen een noodzakelijke voorwaarde is voor het goede verloop van de wedstrijd.

8 Zenatti heeft tegen deze beschikking beroep tot nietigverklaring ingesteld bij het Tribunale amministrativo regionale del Veneto en incidenteel opschorting van de tenuitvoerlegging gevorderd. Bij beslissing van 9 juli 1997 heeft het Tribunale amministrativo regionale de tenuitvoerlegging van de litigieuze beschikking geschorst.

9 Tegen deze beslissing heeft de Questore di Verona zich voorzien bij de Consiglio di Stato.

10 De Consiglio di Stato acht uitlegging van de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting voor de oplossing van het geschil noodzakelijk. Naar zijn oordeel blijkt uit het arrest van het Hof van 24 maart 1994, Schindler (C-275/92, Jurispr. blz. I-1039; hierna: „arrest Schindler”), dat deze bepalingen zich niet verzetten tegen een wettelijke regeling als de Britse loterijwetgeving, gelet op de eraan ten grondslag liggende overwegingen van sociaal beleid en fraudebestrijding, die van overeenkomstige toepassing te kunnen zijn op de Italiaanse wettelijke regeling inzake weddenschappen.

11 Aangezien de gemeenschapsrechter zich nog niet heeft uitgesproken over een regeling als de onderhavige, acht de Consiglio di Stato, tegen wiens beslissingen geen rechtsmiddel openstaat, zich krachtens artikel 177 van het Verdrag verplicht om zich tot het Hof van Justitie te wenden. Daarom heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

„Staan de bepalingen van het Verdrag betreffende het verrichten van diensten in de weg aan een regeling als de Italiaanse wettelijke regeling inzake weddenschappen, gelet op de overwegingen van sociaal beleid en fraudebestrijding waarmee zij wordt gerechtvaardigd ? ”

De prejudiciële vraag

12 Volgens de Italiaanse regering en alle andere regeringen die opmerkingen hebben ingediend, alsook volgens de Commissie kan de gestelde vraag aan de hand van het arrest Schindler ontkennend worden beantwoord.

13 Volgens Zenatti daarentegen kan het aangaan van weddenschappen op sportevenementen niet op een lijn worden gesteld met de loterij activiteiten waarop het arrest Schindler betrekking heeft, met name omdat weddenschappen geen zuiver kansspel zijn, doch spelen waarbij de wedder door zijn behendigheid de uitkomst bepaalt. Voorts kan ter rechtvaardiging van de in het hoofdgeding bedoelde wetgeving niet worden volstaan met alleen te verwijzen naar overwegingen van sociaal beleid en fraudebestrijding.

14 In punt 60 van het arrest Schindler heeft het Hof gewezen op de overwegingen van zedelijke, religieuze of culturele aard, die in alle lidstaten in verband met loterijen en andere kansspelen een rol spelen. De algemene tendens is kansspelen wettelijk te beperken of zelfs te verbieden, en te verhinderen dat zij als middel tot eigen bevoordeling dienen. Het Hof wees er voorts op, dat loterijen, wegens de grote bedragen die ermee kunnen worden ingezameld en de winsten die zij de deelnemers kunnen bieden, vooral wanneer zij op grote schaal worden georganiseerd, ernstige risico's van bedrog en andere vormen van criminaliteit kunnen meebrengen. Zij zijn ook een aansporing tot geldverkwisting, hetgeen schadelijke gevolgen voor het individu en de samenleving kan hebben. Ten slotte, aldus het Hof, mag echter ook niet over het hoofd worden gezien — ofschoon dit op zich geen objectieve rechtvaardiging kan zijn — dat loterijen in belangrijke mate kunnen bijdragen tot de financiering van onbaatzuchtige activiteiten of activiteiten in het algemeen belang, zoals maatschappelijk en caritatief werk, sport en cultuur.

15 In punt 61 van hetzelfde arrest overwoog het Hof voorts, dat wegens die bijzonderheden de nationale autoriteiten over voldoende beoordelingsvrijheid dienen te beschikken om te bepalen, wat noodzakelijk is voor de bescherming van de spelers en, meer in het algemeen, rekening houdend met de sociale en culturele bijzonderheden van iedere lidstaat, voor de bescherming van de maatschappelijke orde, zowel met betrekking tot de organisatie van loterijen en de hoogte van de inleg als met betrekking tot de bestemming van de opbrengsten ervan. Het staat derhalve aan bedoelde autoriteiten, niet enkel om te beoordelen of het noodzakelijk is activiteiten op het gebied van loterijen te beperken, maar om deze eventueel ook te verbieden, met dien verstande dat deze beperkingen niet discriminerend mogen zijn.

16 Ook al heeft het arrest Schindler betrekking op het houden van loterijen, die overwegingen gelden evenzeer, zoals overigens blijkt uit de bewoordingen van punt 60 van dat arrest, voor andere kansspelen met vergelijkbare kenmerken.

17 In zijn arrest van 26 juni 1997, Familiapress (C-368/95, Jurispr. blz. I-3689), heeft het Hof evenwel bepaalde spelen niet op één lijn willen plaatsen met loterijen die de in het arrest Schindler besproken kenmerken vertonen. In dat geval ging het om prijsvragen in tijdschriften in de vorm van kruiswoordpuzzels of raadsels, waarbij enkele geldprijzen worden verloot onder de lezers die de juiste oplossing hebben ingezonden. In punt 23 van dat arrest overwoog het Hof met name, dat dergelijke op kleine schaal georganiseerde prijsvragen, waarbij weinig op het spel staat, geen zelfstandige economische activiteit vormen, maar enkel een onderdeel zijn van de redactionele inhoud van een tijdschrift.

18 Daarentegen bieden de weddenschappen op de uitslag van sportwedstrijden waarom het in deze zaak gaat, ook al kunnen zij niet als zuivere kansspelen worden beschouwd, evenals deze laatste uitzicht op een geldprijs, tegen een inleg die als betaling geldt. Wegens de grote bedragen die ermee kunnen worden ingezameld en de winsten die zij de deelnemers kunnen bieden, brengen zij dezelfde risico's van bedrog en andere vormen van criminaliteit mee en kunnen zij dezelfde schadelijke gevolgen voor het individu en de samenleving hebben.

19 De in het hoofdgeding aan de orde zijnde weddenschappen zijn derhalve te beschouwen als kansspelen van gelijke aard als de loterijen bedoeld in het arrest Schindler.

20 Niettemin onderscheidt deze zaak zich ten minste in twee opzichten van de zaak Schindler.

21 In de eerste plaats hebben de in de twee zaken toepasselijke wettelijke regelingen niet dezelfde draagwijdte, hoewel beide — onverminderd bepaalde uitzonderingen — de betrokken handelingen verbieden. Zoals de advocaat-generaal in punt 24 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bevatte de in het arrest Schindler onderzochte nationale regeling een algeheel verbod op de betrokken spelen, te weten de grote loterijen, terwijl de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling het afsluiten van weddenschappen niet volledig verbiedt, doch het recht ze onder bepaalde voorwaarden te organiseren voorbehoudt aan bepaalde instellingen.

22 In de tweede plaats zouden, zoals in sommige van de bij het Hof ingediende opmerkingen is betoogd, in een situatie als de onderhavige de verdragsbepalingen inzake het recht van vestiging toepassing kunnen vinden, gelet op de aard van de verhouding tussen Zenatti en Overseas waarvoor hij optreedt.

23 Of andere verdragsbepalingen eventueel toepasselijk zijn, kan hier evenwel buiten beschouwing blijven, daar de vraag van de verwijzende rechter alleen de bepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting betreft.

24 Wat de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting betreft, deze zijn, zoals het Hof in het arrest Schindler met betrekking tot het organiseren van loterijen heeft verklaard, van toepassing op een activiteit die de mogelijkheid biedt, tegen betaling aan een kansspel deel te nemen. Een dergelijke activiteit valt bijgevolg binnen het toepassingsgebied van artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG), wanneer ten minste één van de dienstverrichters gevestigd is in een andere lidstaat dan die waar de dienst wordt aangeboden.

25 De diensten waar het in het hoofdgeding om gaat, zijn die welke de organisator van de weddenschappen en zijn vertegenwoordigers verrichten door de wedders te laten deelnemen aan een kansspel dat hun uitzicht op winst biedt. Deze diensten worden gewoonlijk verricht tegen betaling, namelijk van het ingezette bedrag, en zijn grensoverschrijdend.

26 Noch de partijen in het hoofdgeding, noch de verschillende regeringen die opmerkingen hebben gemaakt, noch de Commissie betwisten, dat de Italiaanse wettelijke regeling, voor zover zij het aangaan van weddenschappen verbiedt aan iedere andere persoon of instelling dan degenen die ter zake voor een vergunning in aanmerking komen, zonder onderscheid van toepassing is op de mogelijk in een dergelijke activiteit geïnteresseerde ondernemers, ongeacht of zij in Italië of in een andere lidstaat zijn gevestigd.

27 In zoverre echter een dergelijke wetgeving ondernemers uit andere lidstaten al dan niet rechtstreeks belet zelf weddenschappen in Italië af te sluiten, vormt zij een belemmering van de vrijheid van dienstverrichting.

28 Daarom moet worden onderzocht, of deze aantasting van de vrijheid van dienstverrichting toelaatbaar is op grond van de uitdrukkelijk in het Verdrag geregelde afwijkingen dan wel, in de zin van de rechtspraak van het Hof, gerechtvaardigd kan zijn om dwingende redenen van algemeen belang.

29 De artikelen 55 EG-Verdrag (thans artikel 45 EG) en 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG), die ingevolge artikel 66 EG-Verdrag (thans artikel 55 EG) in casu van toepassing zijn, laten beperkingen toe die hun grond vinden in het — eventueel slechts incidenteel — deel hebben aan de uitoefening van openbaar gezag, of in redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Volgens de rechtspraak van het Hof (zie, in die zin, arrest van 25 juli 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, Jurispr. blz. I-4007, punten 13-15) kunnen voorts belemmeringen van de vrijheid van dienstverrichting, die voortvloeien uit op eenieder toepasselijke nationale maatregelen, slechts worden geaccepteerd indien die maatregelen hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om het ermee beoogde doel te bereiken, en niet verder gaan dan wat daartoe noodzakelijk is.

30 Blijkens de verwijzingsbeschikking en de opmerkingen van de Italiaanse regering zijn de doelstellingen van de in het hoofdgeding omstreden regeling van gelijke aard als die van de Britse loterijwetgeving, die het Hof in het arrest Schindler heeft aangegeven. De Italiaanse wetgeving heeft namelijk tot doel, te verhinderen dat deze spelen een bron van individueel winstbejag worden, de risico's van bedrog en andere criminele handelingen evenals de uit de aansporing tot geldverkwisting voortvloeiende schadelijke gevolgen voor het individu en de samenleving te voorkomen, en ze slechts toe te staan voor zover zij een maatschappelijk nut kunnen hebben voor het goede verloop van een sportwedstrijd.

31 Gelijk het Hof in het arrest Schindler (punt 58) overwoog, moeten deze overwegingen in hun onderlinge samenhang worden beschouwd. Zij houden verband met de bescherming van degenen te wier behoeve de dienst wordt verricht, meer in het algemeen van de consument, en met de bescherming van de maatschappelijke orde, doelstellingen die, zoals het Hof reeds oordeelde, als dwingende redenen van algemeen belang zijn te beschouwen (zie arresten van 18 januari 1979, Van Wesemael e.a., 110/78 en 111/78, Jurispr. blz. 35, punt 28; 4 december 1986, Commissie/Frankrijk, 220/83, Jurispr. blz. 3663, punt 20, en24 oktober 1978, Société générale alsacienne de banque, 15/78, Jurispr. blz. 1971, punt 5). Zoals in punt 29 van dit arrest is gezegd, moeten op dergelijke overwegingen gebaseerde maatregelen tevens geschikt zijn om de ermee beoogde doelen te bereiken, en mogen zij níet verder gaan dan wat daartoe noodzakelijk is.

32 Zoals opgemerkt in punt 21 van dit arrest verschilt de Italiaanse regeling inzake weddenschappen van de in het arrest Schindler behandelde regeling, onder meer omdat zij de bedoelde activiteiten niet volledig verbiedt, doch onder bepaalde voorwaarden aan bepaalde instellingen voorbehoudt.

33 Het bepalen van de omvang van de bescherming die een lidstaat op het gebied van loterijen en andere kansspelen beoogt te bieden, valt onder de beoordelingsvrijheid die het Hof in punt 61 van het arrest Schindler aan de nationale autoriteiten heeft toegekend. Deze autoriteiten dienen immers te beoordelen, of het in verband met het nagestreefde doel noodzakelijk is, activiteiten van die aard geheel of gedeeltelijk te verbieden, dan wel ze slechts te beperken en met het oog daarop meer of minder strenge controlemaatregelen te treffen.

34 De enkele omstandigheid dat de ene lidstaat voor een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat, kan niet van invloed zijn op het oordeel over de noodzaak en de evenredigheid van de ter zake getroffen regelingen. Deze dienen enkel te worden getoetst aan de door de nationale autoriteiten nagestreefde doelstellingen en aan het niveau van bescherming dat zij willen waarborgen.

35 Zoals het Hof opmerkte in punt 37 van het arrest van 21 september 1999, Läärä e.a. (C-124/97, Jurispr. blz. I-6067) betreffende de exploitatie van speelautomaten, volstaat het feit dat de in geding zijnde weddenschappen niet volstrekt verboden zijn, niet als bewijs, dat de nationale wettelijke regeling niet echt de doelstellingen van algemeen belang beoogt te verwezenlijken die zij pretendeert na te streven en die in hun onderlinge samenhang moeten worden beschouwd. Immers, een beperkte vergunning voor die kansspelen in het kader van een aan bepaalde organisaties verleend bijzonder of uitsluitend recht, die het voordeel heeft dat de speelzucht en de exploitatie ervan in een beheersbare bedding wordt geleid, dat de risico's van exploitatie met bedrieglijk en crimineel oogmerk worden vermeden, en dat de opbrengst voor doelen van algemeen nut wordt gebruikt, dient eveneens de verwezenlijking van die doelstellingen.

36 Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is een dergelijke beperking evenwel slechts toelaatbaar, indien zij daadwerkelijk beantwoordt aan het streven de gelegenheden om te spelen echt te verminderen, en de financiering van sociale activiteiten uit de inkomsten uit toegelaten spelen slechts een gunstig neveneffect en niet de werkelijke rechtvaardigingsgrond van het gevoerde restrictieve beleid is. Zoals het Hof in punt 60 van het arrest Schindler opmerkte, kunnen loterijen en andere kansspelen weliswaar in belangrijke mate bijdragen tot de financiering van onbaatzuchtige activiteiten of activiteiten in het algemeen belang, doch dit kan op zich niet worden beschouwd als een objectieve rechtvaardigingsgrond voor beperkingen op de vrijheid van dienstverrichting.

37 De verwijzende rechter dient na te gaan, of de nationale wetgeving gelet op haar concrete toepassingsmodaliteiten echt beantwoordt aan de doelstellingen die haar kunnen rechtvaardigen, en of de opgelegde beperkingen niet onevenredig zijn aan deze doelstellingen.

38 Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat de bepalingen van het Verdrag inzake de vrijheid van dienstverrichting niet in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling als de Italiaanse, die het recht weddenschappen op de uitslag van sportevenementen aan te gaan aan bepaalde instellingen voorbehoudt, indien die regeling daadwerkelijk gerechtvaardigd wordt door doelstellingen van sociaal beleid die ertoe strekken de schadelijke gevolgen van deze activiteiten te beperken, en de opgelegde beperkingen niet onevenredig zijn aan deze doelstellingen.

Kosten

39 De kosten door de Italiaanse, de Belgische, de Duitse, de Spaanse, de Franse, de Portugese, de Finse, de Zweedse en de Noorse regering alsook de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.