Hof van Justitie EU 18-11-1999 ECLI:EU:C:1999:562

De communautaire regeling

3 Artikel 1, sub a en b, van richtlijn 92/50 bepaalt:

„In de zin van deze richtlijn:

1. wordt onder ‚overheidsopdrachten voor dienstverlening ’ verstaan: schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel, die zijn gesloten tussen een dienstverlener enerzijds en een aanbestedende dienst anderzijds, [...]

2. worden als ‚aanbestedende diensten’ beschouwd: de staat, de territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of instellingen.

[...]”

4 Artikel 2 van richtlijn 92/50 preciseert het volgende:

„Indien een overheidsopdracht betrekking heeft zowel op producten in de zin van richtlijn 77/62/EEG als op diensten in de zin van de bijlagen IA en IB van deze richtlijn, valt zij onder de werkingssfeer van deze richtlijn indien de waarde van de betrokken diensten die van de in de opdracht opgenomen producten te boven gaat.”

5 Artikel 6 van richtlijn 92/50 luidt als volgt:

„De bepalingen van deze richtlijn zijn niet van toepassing op overheidsopdrachten voor dienstverlening die worden gegund aan een instantie, die zelf een aanbestedende dienst is in de zin van artikel 1, onder b, op basis van een alleenrecht dat zij uit hoofde van bekendgemaakte wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen geniet, op voorwaarde dat deze bepalingen verenigbaar zijn met het Verdrag. ”

6 Bij richtlijn 93/36/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen (PB L 199, biz. 1), is richtlijn 77/62/EEG van de Raad van 21 december 1976 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen (PB 1977, L 13, blz. 1), ingetrokken. Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden ingevolge artikel 33 van richtlijn 93/36 als verwijzingen naar deze richtlijn.

7 Artikel 1, sub a en b, van richtlijn 93/36 bepaalt:

„In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder

1. ‚overheidsopdrachten voor leveringen’: schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die betrekking hebben op de aankoop, leasing, huur of huurkoop, met of zonder koopoptie, van producten, en die zijn gesloten tussen een leverancier (natuurlijke persoon of rechtspersoon), enerzijds, en een van de onder b omschreven aanbestedende diensten, anderzijds. De levering van de producten kan ook de nodige werkzaamheden voor het aanbrengen en installeren omvatten;

2. ‚aanbestedende diensten’: de staat, zijn territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of instellingen.

[...]”

De nationale regeling

8 Artikel 22, lid 1, van de Italiaanse wet nr. 142 van 8 juni 1990 inzake de plaatselijke overheden {GURI nr. 135 van 12 juni 1990; hierna: „wet nr. 142/90”) bepaalt, dat de gemeenten voorzien in het beheer van de overheidsdiensten die zich bezighouden met de productie van goederen alsmede met activiteiten van sociale aard en met de bevordering van de economische en civiele ontwikkeling van de plaatselijke gemeenschappen.

9 Volgens artikel 22, lid 3, van wet nr. 142/90 kunnen de gemeenten die diensten verstrekken in eigen beheer, bij wege van concessie aan derden, via speciale ondernemingen, dan wel via instellingen of vennootschappen op aandelen.

10 Artikel 23 van wet nr. 142/90, dat de speciale ondernemingen en de instellingen omschrijft, bepaalt het volgende:

„1.

De speciale onderneming is een bedrijf (ente strumentale) van het plaatselijke lichaam, dat rechtspersoonlijkheid heeft, zelfstandig kan ondernemen en eigen statuten heeft, die door de gemeente- of provincieraad zijn goedgekeurd.

[...]

3.

De organen van de onderneming en van de instelling zijn de raad van bestuur, de president en de directeur, die verantwoordelijk is voor het beheer. De benoeming en het ontslag van de bestuurders zijn geregeld in de statuten van het plaatselijke lichaam.

4.

De onderneming en de instelling laten zich bij de uitoefening van hun activiteiten leiden door overwegingen van doeltreffendheid, doelmatigheid en rendabiliteit en dienen hun balans in evenwicht te houden door kosten en baten, met inbegrip van overdrachten, tegen elkaar af te wegen.

[...]

6.

Het plaatselijke bestuur brengt het dotatiefonds in, stelt de doelstellingen en richtsnoeren vast, keurt de oprichtingsakten goed, oefent toezicht uit, controleert de beheersresultaten en dekt eventuele maatschappelijke verliezen.

[...]”

11 Volgens artikel 25 van wet nr. 142/90 kunnen de gemeenten en provincies met het oog op het gezamenlijk beheer van een of meer diensten een samenwerkingsverband vormen overeenkomstig de bepalingen betreffende de in artikel 23 bedoelde speciale ondernemingen. Daartoe keurt elke gemeenteraad met absolute meerderheid een overeenkomst goed, samen met de statuten van het samenwerkingsverband. De algemene vergadering van het samenwerkingsverband is samengesteld uit vertegenwoordigers van de leden, namelijk de burgemeester, de president of hun gemachtigde. De algemene vergadering benoemt de raad van bestuur en keurt de statutair vastgestelde oprichtingsakten goed.

12 De AGAC is een samenwerkingsverband van verschillende gemeenten, waaronder Viano, voor energie- en milieubeheer in de zin van artikel 25 van wet nr. 142/90. Volgens artikel 1 van haar statuten (hierna: „statuten”) geniet zij rechtspersoonlijkheid en beheersautonomie. Artikel 3, lid 1, van de statuten vermeldt als maatschappelijk doel het rechtstreeks verzorgen en het beheren van een aantal in die bepaling genoemde overheidsdiensten, waaronder „[levering] van gas aan particulieren en bedrijven; verwarming voor particulieren en bedrijven; verwante en aanvullende activiteiten”.

13 Volgens artikel 3, leden 2 tot en met 4, van de statuten, kan de AGAC haar activiteiten uitbreiden tot andere verwante of aanvullende diensten en deelnemen in overheidsondernemingen of particuliere vennootschappen of in lichamen die verwante en aanvullende activiteiten beheren, om diensten te verlenen of leveringen te verrichten aan particulieren of aan andere publiekrechtelijke lichamen dan de deelnemende gemeenten.

14 Volgens de artikelen 12 en 13 van de statuten worden de belangrijkste bestuursakten, waaronder de balans en de begroting, goedgekeurd door de algemene vergadering van de AGAC, die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de gemeenten. De andere bestuursorganen zijn de raad, de president van de raad en de directeur-generaal. Die organen zijn de gemeenten geen rekenschap verschuldigd voor hun beheer. De natuurlijke personen die zitting hebben in die organen, mogen geen taak uitoefenen in de deelnemende gemeenten.

15 Volgens artikel 25 van de statuten moet de AGAC haar begroting in evenwicht houden en een rendabel beheer voeren. Volgens artikel 27 van de statuten brengen de gemeenten fondsen of goederen in de AGAC in, die hen jaarlijks interest betaalt. Artikel 28 van de statuten bepaalt, dat de eventuele winst van het boekjaar over de deelnemende gemeenten wordt verdeeld, door de AGAC aan het reservefonds wordt toegevoegd of wordt geïnvesteerd in andere activiteiten van de AGAC. Volgens artikel 29 van de statuten kan in geval van verlies de financiële situatie onder meer worden gesaneerd doordat de deelnemende gemeenten nieuw kapitaal inbrengen.

16 Ingevolge artikel 35 van de statuten worden geschillen tussen de deelnemende gemeenten of tussen de gemeenten en de AGAC volgens een arbitrageprocedure beslecht.

Het hoofdgeding

17 Bij besluit nr. 18 van 24 mei 1997 (hierna: „besluit”) heeft de gemeenteraad van Viano het beheer van de verwarmingsinstallaties van een aantal gebouwen van de gemeente aan de AGAC opgedragen. Dit besluit is niet door enige aanbestedingsprocedure voorafgegaan.

18 De opdracht van de AGAC betreft met name de werking en het onderhoud van de verwarmingsinstallaties van de betrokken gemeentelijke gebouwen, met inbegrip van het aanbrengen van de nodige verbeteringen, en de levering van brandstoffen.

19 De vergoeding van de AGAC is vastgesteld op 122 miljoen ITL voor de periode van 1 juni 1997 tot en met 31 mei 1998. Van dat bedrag dient 86 miljoen voor de levering van brandstoffen en 36 miljoen voor de werking en het onderhoud van de installaties.

20 Volgens artikel 2 van het besluit verbindt de AGAC zich ertoe, op verzoek van de gemeente Viano de dienst voor een bijkomende periode van drie jaar te blijven verrichten na aanpassing van de in het besluit vastgestelde voorwaarden. Een verdere verlenging is ook mogelijk.

21 Teckal is een particuliere onderneming werkzaam op het gebied van verwarmingsinstallaties. Zij levert met name stookolie aan particulieren en openbare instellingen, welke olie zij eerst zelf aankoopt bij de producenten. Verder onderhoudt zij de oliestook- en gasverwarmingsinstallaties.

22 Teckal heeft tegen het besluit beroep ingesteld bij het Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna. Zij stelde, dat de gemeente Viano de in de communautaire regeling vastgestelde procedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten had moeten volgen.

23 De verwijzende rechter, die zich afvraagt of richtlijn 92/50 dan wel richtlijn 93/36 moet worden toegepast, is van oordeel, dat in elk geval de op 200 000 ECU vastgestelde drempel voor toepassing van beide richtlijnen is overschreden.

24 Gelet op het feit dat aan de AGAC een gemengde taak is opgedragen, namelijk de verlening van diverse diensten en de levering van brandstoffen, heeft de verwijzende rechter geoordeeld, dat niet kan worden uitgesloten, dat artikel 6 van richtlijn 92/50 van toepassing is.

25 In die omstandigheden heeft het Tribunale amministrativo regionale de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om uitlegging van de „in de motivering aangegeven punten” van artikel 6 van richtlijn 92/50.

De ontvankelijkheid

26 Volgens de AGAC en de Oostenrijkse regering is het verzoek om een prejudiciële beslissing niet ontvankelijk. De AGAC stelt in de eerste plaats, dat het bedrag van de opdracht die in het hoofdgeding aan de orde is, beneden de in de richtlijnen 92/50 en 93/36 vastgestelde drempel ligt. De prijs van de brandstof dient immers van de geschatte waarde van de opdracht te worden afgetrokken daar de AGAC zelf als aanbestedende dienst brandstoffen aankoopt via openbare aanbestedingsprocedures. Verder gaat het niet om een opdracht voor onbepaalde tijd.

27 In de tweede plaats is de AG AC van mening, dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in feite betrekking heeft op de uitlegging van nationaal recht. De verwijzende rechter verzoekt het Hof immers om uitlegging van een aantal bepalingen van nationaal recht om te kunnen uitmaken, of de uitzondering van artikel 6 van richtlijn 92/50 van toepassing is.

28 De Oostenrijkse regering betoogt, dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is omdat het geen prejudiciële vraag bevat. Het is zeer belangrijk, dat vragen over het recht betreffende overheidsopdrachten nauwkeurig worden geformuleerd.

29 Wat om te beginnen de vraag betreft, of de waarde van de opdracht die in het hoofdgeding aan de orde is, de in de richtlijnen 92/50 en 93/36 vastgelegde drempel overschrijdt, zij eraan herinnerd, dat het Hof volgens artikel 177 van het Verdrag, dat op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, uitsluitend bevoegd is, zich op de grondslag van de door de nationale rechterlijke instantie omschreven feiten over de uitlegging of rechtsgeldigheid van een communautair rechtsvoorschrift uit te spreken (zie, met name, arrest van 2 juni 1994, ACATEL Electronics Vertriebs, C-30/93, Jurispr. blz. I-2305, punt 16).

30 In dit verband staat het niet aan het Hof, doch aan de verwijzende rechter, de aan het geding ten gronde liggende feiten vast te stellen en daaruit de conclusies te trekken voor de door hem te geven beslissing (arrest ACATEL Electronics Vertriebs, reeds aangehaald, punt 17).

31 De wijze waarop het bedrag van de opdracht dient te worden berekend, is weliswaar vastgesteld in communautaire bepalingen, namelijk in artikel 7 van richtlijn 92/50 en artikel 5 van richtlijn 93/36, waarover de nationale rechter in voorkomend geval prejudiciële vragen kan stellen, doch volgens de in artikel 177 van het Verdrag vastgelegde taakverdeling staat het aan de nationale rechter, de regels van gemeenschapsrecht toe te passen op het concrete geval. Zulk een toepassing is immers niet mogelijk zonder beoordeling van de feiten van de zaak in hun geheel (zie arrest van 8 februari 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, C-320/88, Jurispr. blz. I-285, punt 11).

32 Daaruit volgt, dat het Hof zijn beoordeling van de berekening van de waarde van de opdracht niet in de plaats kan stellen van die van de verwijzende rechter om te concluderen, dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is.

33 Vervolgens zij eraan herinnerd, dat het Hof zich in het kader van artikel 177 van het Verdrag niet kan uitspreken over de uitlegging van nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of over de verenigbaarheid daarvan met het gemeenschapsrecht. Wel kan het Hof de nationale rechter alle gegevens betreffende de uitlegging van het gemeenschapsrecht verschaffen, welke hem in staat kunnen stellen de voor hem gerezen rechtsvraag op te lossen (arrest van 4 mei 1993, Distribuidores Cinematográficos, C-17/92, Jurispr. blz. I-2239, punt 8).

34 Ten slotte staat het volgens vaste rechtspraak aan het Hof om, wanneer vragen onnauwkeurig zijn geformuleerd, uit alle door de nationale rechter verstrekte gegevens en uit het dossier van het hoofdgeding die elementen van gemeenschapsrecht te putten die, gelet op het onderwerp van het geschil, uitlegging behoeven (arresten van 13 december 1984, Haug-Adrion, 251/83, Jurispr. blz. 4277, punt 9, en 26 september 1996, Arcaro, C-168/95, Jurispr. blz. I-4705, punt 21).

35 Tegen de achtergrond van de in de verwijzingsbeschikking vervatte gegevens dient te worden aangenomen, dat de nationale rechter in wezen wenst te vernemen, of de gemeenschapsrechtelijke bepalingen inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, van toepassing zijn wanneer een territoriaal lichaam in omstandigheden als die van het hoofdgeding aan een samenwerkingsverband waarvan het deel uitmaakt, opdraagt goederen te leveren en diensten te verlenen.

36 De prejudiciële verwijzing moet dus ontvankelijk worden verklaard.

Ten gronde

37 Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft de gemeente Viano bij één enkele handeling de AGAC opgedragen, bepaalde diensten te verlenen en bepaalde producten te leveren. Vaststaat tevens, dat de waarde van die producten hoger is dan die van de diensten.

38 Uit artikel 2 van richtlijn 92/50 volgt a contrario, dat wanneer een overheidsopdracht tegelijkertijd betrekking heeft op producten in de zin van richtlijn 93/36 en op diensten in de zin van richtlijn 92/50, die opdracht onder richtlijn 93/36 valt wanneer de waarde van de producten hoger is dan die van de diensten.

39 Om de rechterlijke instantie die een prejudiciële vraag heeft voorgelegd, een bruikbaar antwoord te geven, kan het Hof bepalingen van het gemeenschapsrecht in aanmerking nemen, waarvan de nationale rechter in de formulering van zijn vraag geen melding heeft gemaakt (arresten van 20 maart 1986, Tissier, 35/85, Jurispr. blz. 1207, punt 9, en 27 maart 1990, Bagli Pennacchiotti, C-315/88, Jurispr. blz. I-1323, punt 10).

40 Teneinde de nationale rechter een bruikbare uitlegging van het gemeenschapsrecht te verschaffen, moeten derhalve de bepalingen van richtlijn 93/36 en niet artikel 6 van richtlijn 92/50 worden uitgelegd.

41 Om uit te maken of een territoriaal lichaam, wanneer het de levering van producten opdraagt aan een samenwerkingsverband waarvan het deel uitmaakt, de door richtlijn 93/36 voorgeschreven aanbestedingsprocedure moet volgen, moet worden nagegaan, of die opdracht een overheidsopdracht voor leveringen is.

42 Is dit het geval en bedraagt de geschatte waarde exclusief BTW minstens 200 000 ECU, dan is richtlijn 93/36 toepasselijk. Dienaangaande is niet bepalend, of de leverancier een aanbestedende dienst is.

43 De enige uitzonderingen die op de toepassing van richtlijn 93/36 zijn toegestaan, zijn daarin immers limitatief en uitdrukkelijk genoemd (zie, met betrekking tot richtlijn 77/62, arrest van 17 november 1993, Commissie/Spanje, C-71/92, Jurispr. blz. I-5923, punt 10).

44 Richtlijn 93/36 bevat evenwel geen bepaling die vergelijkbaar is met artikel 6 van richtlijn 92/50, dat overheidsopdrachten die onder bepaalde voorwaarden aan aanbestedende diensten zijn gegund, van zijn toepassingsgebied uitsluit.

45 Verder dient te worden opgemerkt, dat die vaststelling niet afdoet aan de verplichting van die aanbestedende diensten om op hun beurt de door richtlijn 93/36 voorgeschreven aanbestedingsprocedures te volgen.

46 De gemeente Viano is als territoriaal lichaam een aanbestedende dienst in de zin van artikel 1, sub b, van richtlijn 93/36. De nationale rechter dient dus na te gaan, of de betrekking tussen die gemeente en de AGAC ook aan de andere door richtlijn 93/36 gestelde voorwaarden voldoet om van een overheidsopdracht voor leveringen te kunnen spreken.

47 Volgens artikel 1, sub a, van richtlijn 93/36 is dit het geval wanneer het gaat om een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die met name betrekking heeft op de aankoop van producten.

48 Vaststaat in casu, dat de AGAC tegen betaling producten, namelijk brandstoffen, levert aan de gemeente Viano.

49 Wat het bestaan van een overeenkomst betreft, moet de nationale rechter nagaan, of er een overeenkomst is gesloten tussen twee afzonderlijke personen.

50 Volgens artikel 1, sub a, van richtlijn 93/36 volstaat daartoe in beginsel, dat de overeenkomst is gesloten tussen een territoriaal lichaam en een persoon die daar rechtens van onderscheiden is. Dit zou slechts anders zijn wanneer het territoriale lichaam op de betrokken persoon toezicht uitoefent zoals op zijn eigen diensten en deze persoon tegelijkertijd het merendeel van zijn werkzaamheden verricht ten behoeve van het lichaam of de lichamen die hem beheersen.

51 Mitsdien moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat richtlijn 93/36 van toepassing is wanneer een aanbestedende dienst, zoals een territoriaal lichaam, een schriftelijke overeenkomst ten bezwarende titel over de levering van goederen wenst te sluiten met een lichaam dat formeel van haar onderscheiden is en zelfstandig beslissingen kan nemen, ongeacht of dat lichaam zelf een aanbestedende dienst is.

Kosten

52 De kosten door de Italiaanse, de Belgische, de Franse en de Oostenrijkse regering en door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.