Arrest van het Hof (Grote kamer) van 24 juni 2008.

Richtlijn 75/442

9 Volgens de derde overweging van de considerans van richtlijn 75/442 moet de voornaamste doelstelling van iedere regeling op het gebied van de verwijdering van afvalstoffen zijn, de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen.

10 Artikel 1 van richtlijn 75/442 bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. afvalstof: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

   De Commissie stelt […] een lijst op van de afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren. […]

2. producent: elke persoon wiens activiteit afvalstoffen heeft voortgebracht (‚eerste producent’) en/of elke persoon die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen;

3. houder: de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft;

   […]

4. verwijdering: alle in bijlage II A bedoelde handelingen;

5. nuttige toepassing: alle in bijlage II B bedoelde handelingen;

6. inzameling: het ophalen, sorteren en/of vermengen van afvalstoffen teneinde deze te vervoeren.”

11 Artikel 8 van richtlijn 75/442 bepaalt:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen:

• deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bedoelde handelingen verricht,

of

• zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn.”

12 Artikel 15 van richtlijn 75/442 luidt:

„Overeenkomstig het beginsel ‚de vervuiler betaalt’ komen de kosten van de verwijdering van afvalstoffen voor rekening van

• de houder die afvalstoffen afgeeft aan een ophaler of onderneming als bedoeld in artikel 9,

en/of

• de voorgaande houders of de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.”

13 De categorieën Q4, Q11, Q13 en Q16 van bijlage I bij richtlijn 75/442, getiteld „Categorieën afvalstoffen”, luiden:

„Q4
Stoffen die per ongeluk zijn geloosd, weggelekt en dergelijke. Hieronder vallen ook stoffen en materialen die als gevolg van dergelijke incidenten zijn verontreinigd […]
Q11
Bij winning en bewerking van grondstoffen overgebleven residuen (bijvoorbeeld residuen van mijnbouw of oliewinning enz.) […]
Q13
Alle materialen, stoffen of producten waarvan het gebruik van rechtswege is verboden […]
Q16
Alle stoffen, materialen of producten die niet onder de hierboven vermelde categorieën vallen.”

14 In bijlage II A bij deze richtlijn, „Verwijderingshandelingen”, wordt een overzicht gegeven van verwijderingshandelingen zoals die in de praktijk plaatsvinden, terwijl bijlage II B bij die richtlijn, „Nuttige toepassing”, op dezelfde wijze een overzicht geeft van handelingen voor de nuttige toepassing.

15 Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (PB L 114, blz. 9), waarbij ter wille van de duidelijkheid en een rationele ordening wordt overgegaan tot codificatie van richtlijn 75/442, neemt in de artikelen 1 en 15, alsmede in de bijlagen I, II A en II B, de hiervóór genoemde bepalingen over. Richtlijn 2006/12 is echter pas na de feiten van het hoofdgeding aangenomen en kan dus niet worden toegepast op het onderhavige geval.

Richtlijn 68/414/EEG

16 In artikel 2 van richtlijn 68/414/EEG van de Raad van 20 december 1968 houdende verplichting voor de lidstaten van de EEG om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PB L 308, blz. 14), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/93/EG van de Raad van 14 december 1998 (PB L 358, blz. 100), die een dergelijke verplichting met name bevat om het hoofd te bieden aan eventuele schaarste of crises in de voorziening, wordt stookolie gelijkgesteld aan een categorie aardolieproducten.

Richtlijn 2004/35/EG

17 Punt 10 van de considerans van richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (PB L 143, blz. 56) luidt:

„Er dient uitdrukkelijk rekening te worden gehouden met het Euratom-Verdrag en met relevante internationale verdragen en gemeenschapswetgeving die ten aanzien van de uitoefening van binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallende activiteiten in uitvoerigere en strengere regelgeving voorzien. […]”

18 Artikel 4, lid 2, van richtlijn 2004/35 bepaalt:

„Deze richtlijn is niet van toepassing op milieuschade of een onmiddellijke dreiging dat dergelijke schade ontstaat ten gevolge van een incident waarvoor de aansprakelijkheid of schadevergoeding binnen de werkingssfeer valt van een van de internationale overeenkomsten, genoemd in bijlage IV, met inbegrip van toekomstige wijzigingen van die overeenkomsten, die in de betrokken lidstaat van kracht zijn.”

19 Bijlage IV bij richtlijn 2004/35 luidt als volgt:

„Internationale overeenkomsten, bedoeld in artikel 4, lid 2

1. het internationaal verdrag van 27 november 1992 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie;

2. het internationaal verdrag van 27 november 1992 tot oprichting van een internationaal fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie;

[…]”

Beschikking 2004/246/EG

20 De Raad heeft op 2 maart 2004 beschikking 2004/246/EG vastgesteld, houdende machtiging van de lidstaten om in het belang van de Europese Gemeenschap het protocol van 2003 bij het internationaal verdrag betreffende de instelling van een internationaal fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie van 1992 te ondertekenen, te bekrachtigen of ertoe toe te treden en houdende machtiging van Oostenrijk en Luxemburg om in het belang van de Europese Gemeenschap toe te treden tot de basisakten (PB L 78, blz. 22).

21 Punt 4 van de considerans van beschikking 2004/246 luidt:

„Krachtens het protocol inzake het aanvullend fonds kunnen slechts soevereine staten partij bij dit protocol worden; de Gemeenschap kan derhalve het protocol niet bekrachtigen of ertoe toetreden en naar verwachting zal dat evenmin in de nabije toekomst mogelijk worden.”

22 Artikel 1, lid 1, en artikel 4 van beschikking 2004/246 luiden:

„ Artikel 1

1.

De lidstaten worden gemachtigd om in het belang van de Europese Gemeenschap onder de in de volgende artikelen vastgestelde voorwaarden het protocol van 2003 bij het internationaal verdrag betreffende de instelling van een internationaal fonds voor vergoeding van schade door verontreiniging door olie van 1992 (hierna ‚het protocol inzake het aanvullend fonds’ genoemd) te ondertekenen, te bekrachtigen of ertoe toe te treden.

[…]

Artikel 4

De lidstaten zorgen er zo spoedig mogelijk voor dat het protocol inzake het aanvullend fonds en de basisakten worden gewijzigd, zodat de Gemeenschap daarbij partij kan worden.”

Bij het Hof ingediende opmerkingen

50 De Commune de Mesquer, in hoofdlijnen gesteund door de Franse en de Italiaanse regering en de Commissie, is van mening dat deze olie, zodra zij in zee is weggelekt en a fortiori indien zij is vermengd met water en sedimenten, moet worden aangemerkt als afvalstof in de zin van richtlijn 75/442.

51 De Total-vennootschappen zijn van mening dat het mengsel bestaande uit olie, water en kustsedimenten alleen dan een afvalstof is, indien er een verplichting bestaat om de weggelekte olie als zodanig te verwijderen of nuttig toe te passen en indien de olie onlosmakelijk met het water en de sedimenten verbonden is.

52 De Belgische regering stelt dat de aldus in zee weggelekte producten niet als afvalstoffen in de zin van richtlijn 75/442 moeten worden aangemerkt maar als zware olie in de zin van het aansprakelijkheids- en het fondsverdrag. De regering van het Verenigd Koninkrijk meent dat de olie weliswaar kan worden aangemerkt als afvalstof in de zin van deze richtlijn, maar acht het wenselijk dat het weglekken van olie in zee uitsluitend door het aansprakelijkheids- en het fondsverdrag wordt beheerst en dat richtlijn 75/442 in dergelijke omstandigheden dus niet van toepassing is.

Antwoord van het Hof

53 Om te beginnen moet erop worden gewezen dat bijlage I bij richtlijn 75/442 lijsten bevat van stoffen en voorwerpen die als afvalstoffen kunnen worden gekwalificeerd. Deze bijlage is echter louter indicatief, daar de kwalificatie als afvalstof vooral afhangt van het gedrag van de houder en van de betekenis van de woorden „zich ontdoen van” (zie arrest van 7 september 2004, Van de Walle e.a., C-1/03, Jurispr. blz. I-7613, punt 42).

54 Dat bijlage I bij richtlijn 75/442, „Categorieën afvalstoffen”, in categorie Q4 „stoffen die per ongeluk zijn geloosd, weggelekt, en dergelijke, daaronder begrepen stoffen en materialen die als gevolg van dergelijke incidenten zijn verontreinigd” vermeldt, is dus slechts een aanwijzing dat zulke stoffen onder het begrip afvalstof vallen. Het is dus niet mogelijk om, alleen op grond van deze vermelding, in zee weggelekte olie die de territoriale wateren en vervolgens de kust van een lidstaat verontreinigt als afvalstof te kwalificeren (zie in die zin arrest Van de Walle e.a., reeds aangehaald, punt 43).

55 Derhalve moet worden onderzocht of het weglekken van olie een handeling is waardoor de houder zich ontdoet van deze stof in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 (zie in die zin arrest Van de Walle e.a., reeds aangehaald, punt 44).

56 Wanneer de stof of het voorwerp een productieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig voor later gebruik was beoogd en dat de houder niet zonder voorafgaande bewerking in economisch voordelige omstandigheden kan hergebruiken, is er sprake van een last waarvan de houder „zich ontdoet” (zie arresten Palin Granit, punten 32-37, en Van de Walle e.a., reeds aangehaald, punt 46).

57 Ten aanzien van weggelekte koolwaterstof die de grond en het grondwater verontreinigde, heeft het Hof reeds geconstateerd dat dit geen zonder bewerking herbruikbaar product was (zie arrest Van de Walle e.a., reeds aangehaald, punt 47).

58 Hetzelfde moet worden geconstateerd met betrekking tot in zee weggelekte olie die de territoriale wateren en vervolgens de kust van een lidstaat verontreinigt.

59 Vaststaat immers dat de exploitatie of verhandeling van dergelijke olie, verspreid in of vermengd met water of aangekoekt met sedimenten, hoogst onzeker of zelfs hypothetisch is. Eveneens staat vast dat, al zou exploitatie of verhandeling technisch mogelijk zijn, daarvoor toch in elk geval voorafgaande bewerkingen nodig zijn die zeker niet economisch voordelig zijn voor de houder van de stof en in werkelijkheid een aanzienlijke financiële belasting zouden zijn. Bijgevolg moet zulke in zee weggelekte olie worden beschouwd als een stof die de houder niet had bedoeld te produceren en waarvan hij „zich ontdoet”, al is het onopzettelijk, tijdens het vervoer, zodat zij moet worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van richtlijn 75/442 (zie in die zin arrest Van de Walle e.a., reeds aangehaald, punten 47 en 50).

60 Overigens doet aan de toepasselijkheid van deze richtlijn niet af dat het weglekken van olie zich niet heeft voorgedaan op het landterritorium, maar in de exclusieve economische zone van een lidstaat.

61 Zonder dat behoeft te worden ingegaan op de toepasselijkheid van deze richtlijn op de locatie van de schipbreuk, volstaat immers de opmerking dat de aldus weggelekte olie langs de kust is afgedreven en daar is aangespoeld, en aldus is terechtgekomen op het landterritorium van deze lidstaat.

62 Hieruit volgt dat in de omstandigheden als die in het hoofdgeding waarin een olietanker vergaat, richtlijn 75/442 ratione loci toepasselijk is.

63 Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat olie die in zee is weggelekt na een schipbreuk en die, vermengd met water en sedimenten, is afgedreven langs en aangespoeld op de kust van een lidstaat, een afvalstof is in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442, wanneer die olie niet meer kan worden geëxploiteerd of verhandeld zonder voorafgaande bewerking.

Bij het Hof ingediende opmerkingen

65 De Commune de Mesquer is van mening dat in de onderhavige zaak voor de toepassing van artikel 15 van richtlijn 75/442 de producent van de zware stookolie alsook de verkoper van die olie en bevrachter van het schip dat deze stof vervoerde, in de zin van artikel 1, sub b en c, van deze richtlijn moeten worden beschouwd als producent en houder van de afvalstoffen die het gevolg waren van het in zee weglekken van deze stof.

66 Volgens de Total-vennootschappen is artikel 15 van richtlijn 75/442 in omstandigheden als die van het hoofdgeding niet van toepassing op de producent van de zware stookolie, noch op de verkoper van die olie en bevrachter van het schip dat deze stof vervoerde, aangezien deze stof ten tijde van het ongeval waardoor deze in een afvalstof veranderde, werd vervoerd door een derde. Voorts is deze bepaling evenmin op de producent van de zware stookolie van toepassing om de enkele reden dat hij de producent is van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.

67 De Franse regering, voor een deel bijgevallen door de Italiaanse regering en de Commissie, is van mening dat de producent van de zware stookolie en/of de verkoper van die olie en bevrachter van het schip dat deze stof vervoerde, alleen dan kunnen worden beschouwd als producent en/of houder van de afvalstoffen die het gevolg zijn van het weglekken in zee van die stof, indien de schipbreuk, waardoor de lading van zware stookolie is veranderd in afvalstoffen, zou zijn toe te schrijven aan diverse handelingen die tot hun aansprakelijkheid konden leiden. De Commissie merkt evenwel tevens op dat de producent van een product als zware stookolie niet enkel op basis van deze activiteit kan worden beschouwd als „producent” en/of „houder” in de zin van artikel 1, sub b en c, van richtlijn 75/442, van de afvalstoffen die door dit product zijn ontstaan bij een ongeval tijdens het transport. Niettemin is hij wel ingevolge artikel 15, tweede streepje, van deze richtlijn verplicht, de kosten te dragen voor de verwijdering van de afvalstoffen als „producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid”.

68 Volgens de Belgische regering is toepassing van richtlijn 75/442 uitgesloten, omdat het aansprakelijkheidsverdrag van toepassing is. Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat het Hof deze vraag niet dient te beantwoorden, aangezien de onderhavige zaak betrekking heeft op aansprakelijkheid voor het weglekken van zware stookolie in zee.

Antwoord van het Hof

69 In omstandigheden als die van het hoofdgeding, gelet op de doelstelling van richtlijn 75/442 zoals uiteengezet in de derde overweging van de considerans daarvan, bepaalt artikel 15, tweede streepje, van de richtlijn dat overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de kosten van de verwijdering van afvalstoffen moeten worden gedragen door de voorgaande houders of de producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid.

70 Ingevolge artikel 8 van richtlijn 75/442 dient iedere „houder van afvalstoffen” hetzij deze af te geven aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bij deze richtlijn bedoelde handelingen verricht, hetzij zelf zorg te dragen voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn (arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland, C-494/01, Jurispr. blz. I-3331, punt 179).

71 Uit bovengenoemde bepalingen volgt dat richtlijn 75/442 onderscheid maakt tussen enerzijds de concrete uitvoering van de handelingen voor de nuttige toepassing of verwijdering, die ten laste komt van iedere „houder van afvalstoffen”, of hij nu de producent is of de bezitter, en anderzijds de financiering van deze handelingen, die, overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, ten laste komt van de personen van wie de afvalstoffen afkomstig zijn, ongeacht of zij houder of voormalig houder van de afvalstoffen zijn of zelfs producent van het product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid (arrest Van de Walle e.a., reeds aangehaald, punt 58).

72 De toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt, in de zin van artikel 174, lid 2, eerste alinea, tweede zin, EG en artikel 15 van richtlijn 75/442, zou op niets uitlopen wanneer dergelijke bij het ontstaan van afvalstoffen betrokken personen aan hun financiële verplichtingen als bedoeld in deze richtlijn zouden ontkomen, terwijl de herkomst van de olie die, zij het niet opzettelijk, in zee is weggelekt en die heeft geleid tot verontreiniging van de kustzone van een lidstaat, duidelijk is komen vast te staan.