Arrest van het Hof (Derde kamer) van 10 december 2009.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

10 In mei 2005 heeft HEKO de Bundesfinanzdirektion verzocht om bindende oorsprongsinlichtingen (hierna: „BOI”) voor verschillende soorten onder tariefpost 7312 van de GN vallende staalkabels die in Noord-Korea waren vervaardigd met strengen uit China, die eveneens onder tariefpost 7312 van de GN vallen.

11 Uit het dossier blijkt dat de kabels worden vervaardigd door uit meerdere draden samengestelde strengen te draaien op kabeldraaimachines in een hiertoe ingerichte onderneming in Noord-Korea. Afhankelijk van hun toekomstige bestemming, worden de staalkabels bovendien in stukken gezaagd, gesplitst, geperst, geïmpregneerd, eindeloos gemaakt, samengebonden en/of van beslag voorzien.

12 Op 11 januari 2006 heeft de Bundesfinanzdirektion vijf BOI’s afgegeven waarin China als land van oorsprong van de staalkabels werd aangewezen, op de grond dat het draaien van strengen ter vervaardiging van de staalkabels in Noord-Korea bij gebreke van verandering van tariefpost geen ingrijpende verwerking of bewerking is in de zin van artikel 24 van het douanewetboek.

13 Ter staving van haar standpunt baseerde de Bundesfinanzdirektion zich op de zogenoemde „lijstregels”, die door de Commissie van de Europese Gemeenschappen zijn opgesteld teneinde de in artikel 24 van het douanewetboek vermelde en op internet beschikbare begrippen te verduidelijken. Uit deze regels blijkt dat de goederen van positie 7312 van de GN alleen worden geacht hun laatste ingrijpende verwerking of bewerking te hebben ondergaan indien hun tariefpost wordt veranderd.

14 HEKO heeft tegen de besluiten van de Bundesfinanzdirektion beroep tot nietigverklaring ingesteld bij het Finanzgericht Düsseldorf. Bij een in mei 2007 gewezen vonnis heeft deze rechterlijke instantie de litigieuze BOI’s nietig verklaard en de Bundesfinanzdirektion gelast, BOI’s af te geven waarin de Democratische Volksrepubliek Korea werd vermeld als land van oorsprong van de staalkabels. De lijstregels zijn volgens deze rechter namelijk niet in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof en vormen geen bindende handeling van de Gemeenschap.

15 De Bundesfinanzdirektion heeft bij de verwijzende rechter beroep in „Revision” tegen dit vonnis ingesteld met het betoog dat de lijstregels weliswaar geen rechtstreekse werking hebben, maar wel in bepaalde mate een uitlegging geven van artikel 24 van het douanewetboek.

16 Daarop heeft het Bundesfinanzhof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

„Zijn ingrijpende be- of verwerkingen van goederen van tariefpost 7312 van de [GN] die de niet-preferentiële oorsprong van deze goederen bepalen, enkel be- of verwerkingen die tot gevolg hebben dat het product dat door de be- of verwerking wordt verkregen in een andere tariefpost van de gecombineerde nomenclatuur moet worden ingedeeld?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

17 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het begrip „ingrijpende […] verwerking of bewerking” in artikel 24 van het douanewetboek aldus moet worden uitgelegd dat voor de goederen die zijn ingedeeld in tariefpost 7312 van de GN onder dit begrip alleen vallen de be- of verwerkingen die tot gevolg hebben dat het product dat hieruit is ontstaan onder een andere tariefpost van de GN komt te vallen.

18 Om te beginnen is HEKO van mening dat wat de toepasselijkheid van de lijstregels in het algemeen betreft, deze regels niet in het Publicatieblad van de Europese Unie bekend worden gemaakt, zodat zij niet dwingend zijn en de rechterlijke instanties van de lidstaten niet kunnen binden.

19 De Commissie kent evenmin bindende gevolgen toe aan deze lijstregels, die volgens haar zijn overeengekomen met de vertegenwoordigers van de lidstaten in het Comité Douanewetboek. Volgens de Commissie moet met deze regels echter rekening worden gehouden teneinde te verzekeren dat de communautaire douanebepalingen worden uitgevoerd in overeenstemming met de verplichtingen die door de Europese Gemeenschap zijn aangegaan in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). De lijstregels leggen namelijk concrete criteria vast om te voldoen aan het uit artikel 2 van de overeenkomst betreffende de oorsprongsregels voortvloeiende vereiste op grond waarvan bij de vaststelling van bestuursrechtelijke besluiten van algemene gelding, de eisen waaraan moet worden voldaan duidelijk moeten zijn omschreven.

20 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat hoewel de door de Commissie vastgestelde lijstregels ertoe bijdragen de niet-preferentiële oorsprong van goederen te bepalen, zij rechtens niet bindend zijn.

21 De inhoud van deze regels moet derhalve in overeenstemming zijn met de oorsprongsregels, zoals die neergelegd in artikel 24 van het douanewetboek, en mag de draagwijdte daarvan niet wijzigen (zie naar analogie, inzake de GN-toelichtingen, arresten van 12 januari 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C-311/04, Jurispr. blz. I-609, punt 28, en , Kamino International Logistics, C-376/07, Jurispr. I-1167, punt 48).

22 Daaraan moet worden toegevoegd dat, hoewel de relevante handelingen van afgeleid recht moeten worden uitgelegd in het licht van de WTO-akkoorden (zie in die zin arresten van 14 december 2000, Dior e.a., C-300/98 en C-392/98, Jurispr. blz. I-11307, punt 47, en , Anheuser-Busch, C-245/02, Jurispr. blz. I-10989, punt 55), de overeenkomst betreffende de oorsprongsregels thans alleen voorziet in een harmoniseringswerkprogramma gedurende een overgangsperiode. Daar deze overeenkomst geen volledige harmonisatie tot stand brengt, beschikken de WTO-leden over een beoordelingsmarge inzake de aanpassing van hun oorsprongsregels. Dienaangaande blijkt uit het verslag van het WTO-panel van (Verenigde Staten) — Oorsprongsregels voor textiel en kleding (DS243), punten 6.23 en 6.24, dat de WTO-leden vrij zijn om de oorsprongsbepalende criteria vast te stellen, deze criteria in verloop van tijd te wijzigen of verschillende criteria toe te passen op verschillende producten.

23 Uit deze overwegingen blijkt dat de rechterlijke instanties van de lidstaten de uit deze lijstregels voortvloeiende criteria kunnen toepassen bij de uitlegging van artikel 24 van het douanewetboek, voor zover dat niet leidt tot wijziging van dat artikel.

24 Aangaande inzonderheid de uitlegging van het in artikel 24 van het douanewetboek vermelde begrip „ingrijpende verwerking of bewerking”, betoogt HEKO met betrekking tot onder tariefpost 7312 van de GN vallende goederen dat het uit de lijstregels voortvloeiende criterium van verandering van tariefpost niet in overeenstemming is met dit artikel, aangezien het niet berust op een objectief en daadwerkelijk onderscheid tussen het basisproduct en het verwerkte product dat voornamelijk verband houdt met de specifieke materiële eigenschappen van elk van deze producten.

25 De Griekse regering en de Commissie zijn daarentegen van mening dat voor goederen vallend onder tariefpost 7312 van een laatste ingrijpende be- of verwerking die oorsprongverlenend is slechts sprake is in geval van een verandering van tariefpost. Met het op verandering van tariefpost gebaseerde criterium kan ten eerste aan artikel 24 van het douanewetboek eenvormig uitvoering worden gegeven in het douanegebied van de Gemeenschap en ten tweede rekening worden gehouden met de technische stadia van de be- of verwerking bij de vervaardiging van de kabels. De Commissie voegt hier aan toe dat de verwerking van strengen tot staalkabels niet leidt tot een duidelijk uitkomende kwalitatieve wijziging van het basisproduct en slechts een assemblageverrichting vormt die de waren geen oorsprong verleent. De vervaardiging van kabels uit staaldraad daarentegen leidt tot wijziging van de tariefpost en verleent de waren derhalve een nieuwe oorsprong.

26 Dit betoog kan niet slagen.

27 Uit de bewoordingen van artikel 24 van het douanewetboek blijkt namelijk dat indien twee of meer landen betrokken zijn geweest bij de vervaardiging van goederen, deze hun oorsprong hebben in het land waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt.

28 Dienaangaande volgt uit de rechtspraak van het Hof houdende uitlegging van artikel 5 van verordening (EEG) nr. 802/68 van de Raad van 27 juni 1968 betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip „oorsprong van goederen” (PB L 148, blz. 1), de bepaling die vooraf is gegaan aan artikel 24 van het douanewetboek, maar in identieke bewoordingen is opgesteld, dat de laatste verwerking of bewerking slechts ingrijpend is in de zin van deze bepaling, wanneer het aldus voorgebrachte product eigenschappen heeft en een specifieke samenstelling vertoont die het vóór die verwerking of bewerking niet bezat. Verrichtingen die de uiterlijke verschijningsvorm van het product beïnvloeden met het oog op het gebruik ervan, zonder evenwel tot een aanzienlijke kwalitatieve wijziging van de eigenschappen ervan te leiden, kunnen de oorsprong van het product niet bepalen (arresten van , Gesellschaft für Überseehandel, 49/76, Jurispr. blz. 41, punt 6, en , Zentrag, 93/83, Jurispr. blz. 1095, punt 13).

29 Uit deze rechtspraak volgt tevens dat er niet mee kan worden volstaan de criteria ter bepaling van de oorsprong van de goederen te zoeken in de tariefindeling van de verwerkte producten, aangezien het gemeenschappelijk douanetarief een geheel eigen functie heeft, die geen verband houdt met de bepaling van de oorsprong van producten. De oorsprong van goederen moet veeleer worden bepaald op basis van een objectief en reëel onderscheid tussen basisproduct en verwerkt product, dat voornamelijk verband houdt met de specifieke materiële eigenschappen van beide producten (zie arrest Gesellschaft für Überseehandel, reeds aangehaald, punt 5, en arrest van 23 maart 1983, Cousin e.a., 162/82, Jurispr. blz. 1101, punt 16).

30 Daarenboven heeft het Hof, wat de vraag betreft of een verrichting bestaande in de assemblage van verschillende elementen een ingrijpende verwerking of bewerking vormt, reeds geoordeeld dat het kan voorkomen dat de oorsprong van een product niet aan de hand van technische criteria kan worden bepaald en dat in die gevallen subsidiair andere criteria in aanmerking moeten worden genomen (zie in die zin arresten van 13 december 2007, Brother International, C-26/88, Jurispr. blz. 4253, punt 20; , Thomson en Vestel France, C-447/05 en C-448/05, Jurispr. blz. I-2049, punt 27, een , Asda Stores, C-372/06, Jurispr. blz. I-11223, punt 37).

31 Zo kan volgens het Hof gebruik worden gemaakt van een duidelijk en objectief criterium, zoals dat van de toegevoegde waarde, aan de hand waarvan voor goederen met een complexe samenstelling kan worden uitgedrukt waarin de ingrijpende verwerking bestaat die er de oorsprong aan verleent (zie onder meer, arrest Thomson en Vestel France, reeds aangehaald, punt 39).

32 In casu moet worden nagegaan of de toepassing van een enkel criterium ter bepaling van de oorsprong van goederen van tariefpost 7312 van de GN, namelijk de verandering van tariefpost, in overeenstemming is met de in de punten 28 en 29 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak en hoe dan ook kan worden gebruikt om vast te stellen of de vervaardiging van staalkabels op basis van strengen een ingrijpende be- of verwerking vormt in de zin van artikel 24 van het douanewetboek.

33 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het criterium van verandering van tariefpost niet berust op een objectief en reëel onderscheid tussen het basisproduct — de stalen strengen — en het verwerkte product — de staalkabels — en evenmin op de specifieke materiële eigenschappen van elk van deze producten en geen rekening houdt met de specifieke be- of verwerkingen die hebben geleid tot de vervaardiging van het verwerkte product.

34 Het Hof heeft stellig reeds geoordeeld dat het met het oog op de verduidelijking van de abstracte begrippen specifieke verwerking en bewerking niet onverenigbaar was met artikel 5 van verordening nr. 802/68 dat de Commissie gebruik maakte van een systeem waarin de verandering van tariefpost van een product werd genomen als basisregel, die vervolgens werd aangevuld en gecorrigeerd door middel van aanvullende lijsten teneinde rekening te houden met de bijzonderheden van specifieke verwerkingen of bewerkingen (zie arrest Cousin e.a., reeds aangehaald, punt 17).

35 Evenwel kan, hoewel de verandering van de tariefpost van een product naar aanleiding van de verwerking ervan een aanwijzing vormt dat de be- of verwerking ingrijpend is geweest, ook zonder een dergelijke verandering van tariefpost sprake zijn van een ingrijpende be- of verwerking. Zoals de Commissie zelf toegeeft, kan het in de lijstregels vastgelegde criterium van verandering van tariefpost worden toegepast op het merendeel, maar niet op alle situaties waarin de verwerking of bewerking van de goederen ingrijpend is. Derhalve moeten andere criteria in overweging worden genomen om te bepalen of de in artikel 24 van het douanewetboek neergelegde voorwaarden vervuld zijn.

36 Hieruit volgt dat het uitsluitende gebruik van het criterium van verandering van tariefpost bij de uitlegging van het in artikel 24 van het douanewetboek vervatte begrip „ingrijpende […] verwerking of bewerking” voor waren van post 7312 van de GN, zonder enige aanwijzing inzake de specifieke verwerkingen of bewerkingen die deze goederen hebben ondergaan, de draagwijdte van dit voorschrift kan beperken.

37 Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat voor in post 7312 van de GN ingedeelde goederen de ingrijpende verwerkingen of bewerkingen in de zin van artikel 24 van het douanewetboek niet alleen de be- of verwerkingen kunnen omvatten die ertoe leiden dat het be- of verwerkte product in een andere post van de GN wordt ingedeeld, maar ook de be- of verwerkingen die zonder verandering van de tariefpost ertoe leiden dat het voortgebrachte product eigenschappen heeft en een specifieke samenstelling vertoont die het vóór genoemde verrichting niet bezat.

Kosten

38 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.