Hof van Justitie EU 05-05-2011 ECLI:EU:C:2011:274

Argumenten van partijen

13 In haar verzoekschrift betoogt de Commissie dat de lidstaat die bij een beschikking wordt gelast, onrechtmatige steun terug te vorderen, overeenkomstig artikel 249 EG alle maatregelen moet nemen die noodzakelijk zijn om die beschikking ten uitvoer te leggen.

14 Volgens de Commissie vormt de verplichting tot terugvordering een echte resultaatsverplichting. Bovendien dient de terugvordering niet enkel daadwerkelijk, maar ook onverwijld te geschieden.

15 Betreffende de noodzaak om ter uitvoering van beschikking 2005/919 een wet en bijbehorende bestuurlijke maatregelen vast te stellen, heeft de Commissie er meermaals aan herinnerd dat de keuze voor een wettelijk instrument niet het meest geschikte middel is om de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van deze beschikking te waarborgen.

16 De Commissie merkt verder op dat het enige verweer dat de Italiaanse Republiek in de onderhavige zaak kan aanvoeren, de volstrekte onmogelijkheid is om beschikking 2005/919 correct uit te voeren. De Italiaanse autoriteiten hebben echter geenszins betoogd dat correcte uitvoering absoluut onmogelijk is.

17 Hoe dan ook is volgens de Commissie aan de voorwaarde van volstrekte onmogelijkheid van uitvoering niet voldaan wanneer de verwerende lidstaat, zoals in casu, haar louter in kennis stelt van de juridische, politieke of praktische moeilijkheden die de uitvoering van beschikking 2005/919 meebrengt.

18 Met betrekking tot de beslissingen van de nationale rechterlijke instanties waarbij schorsingsmaatregelen zijn gelast, onderstreept de Commissie dat het doeltreffendheidsbeginsel eveneens geldt voor de nationale rechterlijke instanties. In geval van een eventueel door de begunstigde ingediend verzoek om de uitvoering van de maatregel tot terugvordering te schorsen, dient de nationale rechter de voorwaarden in acht te nemen die door de rechtspraak van het Hof zijn ontwikkeld teneinde te vermijden dat de terugvorderingsbeschikking haar nuttig effect verliest. In casu voldoen de door de nationale rechterlijke instanties toegepaste schorsingsmaatregelen niet aan de uit deze rechtspraak voortvloeiende vereisten.

19 Ofschoon de nationale rechter, in geval van schorsing op grond van onrechtmatigheid van de terugvorderingsbeschikking, volgens het in punt 10 van het onderhavige arrest vermelde decreto legge nr. 59/2008 in beginsel onmiddellijk de voorlegging van een prejudiciële vraag aan het Hof dient te gelasten, heeft deze nationale wettelijke regeling volgens de Commissie geen significante impact op de procedurele praktijk van de nationale rechterlijke instanties gehad. Meer dan vier jaar na de vaststelling van beschikking 2005/919 hebben de Italiaanse autoriteiten immers slechts ongeveer 65 % van de steun waarvoor een betalingsbevel is gegeven, teruggevorderd.

20 Wat ten slotte de krachtens artikel 3 van beschikking 2005/919 en artikel 10 EG op de Italiaanse autoriteiten rustende informatieplicht betreft, merkt de Commissie op dat haar geen gegevens zijn overgelegd betreffende de terugvordering van de betrokken steun bij de 104 begunstigden die aanvankelijk geen toelating hadden verkregen om een beroep op de steunregeling te doen. Deze situatie levert schending op van voornoemde verplichting.

21 De Italiaanse Republiek voert aan dat het recht van de Unie geen specifieke procedure oplegt om staatssteun terug te vorderen, maar enkel verlangt dat beschikking 2005/919 op basis van de nationale procedures onverwijld en daadwerkelijk kan worden uitgevoerd.

22 Juist ter verzekering van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van beschikking 2005/919 hebben de Italiaanse autoriteiten het noodzakelijk geacht, legge nr. 29/2006 vast te stellen. In de Italiaanse rechtsorde vormt een normatieve maatregel immers het meest geschikte middel om te voldoen aan de uit het doeltreffendheidsbeginsel voortvloeiende vereisten.

23 De Italiaanse Republiek geeft ook aan dat in de omstandige correspondentie die tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten heeft plaatsgevonden, deze laatste met name gewezen hebben op de moeilijkheden die verband hielden met de noodzaak om de verschuldigde bedragen te berekenen en om de kleine en middelgrote ondernemingen waarvoor de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was verklaard, van de betrokken terugvordering uit te sluiten.

24 Wat het argument van de Commissie betreft aangaande de ondoeltreffendheid van de nationale gerechtelijke procedures legt de Italiaanse Republiek de nadruk op de door de wetgever en de nationale fiscale autoriteiten geleverde inspanningen. Deze lidstaat wijst er in dit verband ook op dat hem niet kan worden verweten, de betrokken steun niet te hebben teruggevorderd wanneer de terugvordering daarvan van een beslissing van de nationale rechter afhangt.

25 Wat ten slotte het middel van de Commissie betreft dat aan schending van de informatieplicht is ontleend, stelt de Italiaanse Republiek dat zij erop heeft gewezen dat de situatie van de potentiële begunstigden van de betrokken steun niet onder legge nr. 29/2006 maar veeleer onder de regeling inzake belastingontwijking valt. Bovendien heeft deze lidstaat in zijn verweerschrift een aanvullend overzicht van de ontvangen bedragen en van de ter zake hangende procedures overgelegd.

Beoordeling door het Hof

26 Volgens vaste rechtspraak is een lidstaat die bij beschikking wordt gelast onrechtmatige steun terug te vorderen, op grond van artikel 249 EG verplicht alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om die beschikking ten uitvoer te leggen (zie arrest van 5 oktober 2006, Commissie/Frankrijk, C-232/05, Jurispr. blz. I-10071, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 De lidstaat dient ervoor te zorgen dat de verschuldigde bedragen daadwerkelijk worden terugbetaald (zie arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 42, alsook arrest van 22 december 2010, Commissie/Italië, C-304/09, Jurispr. blz. I-13903, punt 32). Te late invordering, nadat de gestelde termijnen zijn verstreken, voldoet niet aan de vereisten van het Verdrag (arrest Commissie/ Italië, reeds aangehaald, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 De Italiaanse Republiek diende de betrokken steun volgens artikel 2, lid 1, tweede alinea, van beschikking 2005/919 zo snel mogelijk van de begunstigden terug te vorderen. Inzonderheid moest de Italiaanse Republiek krachtens lid 2 van dit artikel, voor zover de steun reeds was toegekend in de vorm van een verlaging van de in het lopende belastingjaar verschuldigde belastingen, het volledige verschuldigde bedrag invorderen samen met de laatste betaling die voor het belastingjaar 2004 was voorzien. In alle overige gevallen diende de verschuldigde belasting, vermeerderd met rente, te worden ingevorderd uiterlijk op het eind van het eerste belastingjaar volgend op de datum van kennisgeving van deze beschikking, te weten op 17 december 2004.

29 In casu wordt niet betwist dat meerdere jaren na de kennisgeving aan de Italiaanse Republiek van beschikking 2005/919 en na het verstrijken van alle daarin vastgestelde termijnen, een gedeelte van de onrechtmatige staatssteun door die lidstaat nog niet is geïnd. Een dergelijke situatie strookt duidelijk niet met de verplichting van de lidstaat om de verschuldigde bedragen daadwerkelijk in te vorderen en levert schending op van de verplichting om beschikking 2005/919 onverwijld en daadwerkelijk uit te voeren.

30 Deze vaststelling wordt niet op losse schroeven gezet door de omstandigheid dat uit het dossier blijkt dat op de datum van de terechtzitting in de onderhavige zaak ongeveer 90 % van het kapitaalbedrag van de onrechtmatige steun was teruggevorderd. Niet betwist wordt overigens dat de steun niet volledig was teruggevorderd op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld.

31 Bovendien blijkt niet uit het dossier dat de Italiaanse autoriteiten de bij artikel 2 van beschikking 2005/919 vastgestelde termijnen in acht hebben genomen om de onrechtmatige steun van de begunstigden terug te vorderen.

32 Wat de door de Italiaanse Republiek in het kader van haar verweer aangevoerde argumenten betreft, moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak het enige verweer dat een lidstaat kan aanvoeren tegen een door de Commissie krachtens artikel 88, lid 2, EG ingesteld beroep wegens niet-nakoming, de volstrekte onmogelijkheid is om de betrokken beschikking correct uit te voeren (zie onder meer arresten van 20 september 2007, Commissie/Spanje, C-177/06, Jurispr. blz. I-7689, punt 46, en 13 november 2008, Commissie/Frankrijk, C-214/07, Jurispr. blz. I-8357, punt 44, en arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 35).

33 Aan de voorwaarde van een volstrekte onmogelijkheid van uitvoering is niet voldaan wanneer de verwerende lidstaat zich ertoe beperkt, de Commissie in kennis te stellen van de juridische, politieke of praktische moeilijkheden die de uitvoering van de beschikking meebrengt, zonder tegen de betrokken ondernemingen tot werkelijke actie over te gaan om de steun terug te krijgen en zonder de Commissie alternatieven voor de uitvoering van de beschikking voor te stellen waardoor de moeilijkheden hadden kunnen worden overwonnen (zie onder meer arresten van 14 december 2006, Commissie/Spanje, C-485/03–C-490/03, Jurispr. blz. I-11887, punt 74, en 13 november 2008, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 46, en arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 36).

34 Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat een lidstaat die bij de uitvoering van een staatssteunbeschikking van de Commissie op onvoorziene en onvoorzienbare moeilijkheden stuit of zich bewust wordt van gevolgen die de Commissie niet voor ogen heeft gehad, die problemen aan laatstgenoemde moet voorleggen en daarbij passende wijzigingen van de betrokken beschikking dient voor te stellen. Op grond van de met name in artikel 10 EG tot uitdrukking gebrachte regel dat de lidstaten en de instellingen van de Unie over en weer tot loyale samenwerking verplicht zijn, moeten in een dergelijk geval de Commissie en de lidstaat te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende steunmaatregelen, de moeilijkheden te overwinnen (arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 In dit verband moet worden onderstreept dat de Italiaanse Republiek zich noch in haar contacten met de Commissie, noch in het kader van de procedure voor het Hof heeft beroepen op de volstrekte onmogelijkheid om beschikking 2005/919 uit te voeren. Bovendien blijkt uit het dossier dat deze lidstaat de Commissie nooit wijzigingen van beschikking 2005/919 heeft voorgesteld waardoor de met de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van deze beschikking gepaard gaande moeilijkheden hadden kunnen worden overwonnen.

36 De Italiaanse regering heeft er zich in casu evenwel toe beperkt, de Commissie in kennis te stellen van de juridische, politieke of praktische moeilijkheden die de uitvoering van die beschikking meebracht.

37 Inzonderheid kan niet worden aanvaard, het argument dat de Italiaanse Republiek ontleent aan de moeilijkheden die verband hielden met de noodzaak om de verschuldigde bedragen te berekenen en om de kleine en middelgrote ondernemingen waarvoor de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt moest worden aangemerkt, van de betrokken terugvordering uit te sluiten. Het feit dat het volgens de betrokken lidstaat noodzakelijk is om bij de terugvordering van de onwettige steun de individuele situatie van elke onderneming te verifiëren, teneinde via een voorafgaand onderzoek de begunstigden van de in de beschikking van de Commissie aangeduide voordelen te kunnen identificeren, rechtvaardigt niet dat deze beschikking niet wordt uitgevoerd (zie arresten van 1 april 2004, Commissie/Italië, C-99/02, Jurispr. blz. I-3353, punt 23, en 1 juni 2006, Commissie/Italië, C-207/05, punten 46 en 50).

38 Het is juist dat de Italiaanse wetgever in de loop van de terugvorderingsprocedure een reële inspanning heeft geleverd om de terugvordering doeltreffend te laten verlopen, door eerst legge nr. 29/2006 en nadien decreto legge nr. 59/2008 vast te stellen. Uit de stukken blijkt inzonderheid dat voormelde legge in de schorsing van de betrokken steunregeling voorzag, alsook in nadere bepalingen ter identificatie, vaststelling en terugvordering van de onrechtmatig ontvangen steun. Om de afdoening van de reeds aanhangige gedingen te bespoedigen, strekte voornoemd decreto legge ertoe, het procedureprobleem als gevolg van de door de nationale rechterlijke instanties uitgesproken schorsing van de bevelen tot terugvordering van de steun op te lossen.

39 De vaststelling van de in het vorige punt genoemde maatregelen heeft de vertraging bij de terugvordering van de in beschikking 2005/919 bedoelde steun echter niet kunnen verhelpen. Deze maatregelen zijn immers pas van kracht geworden nadat de bij deze beschikking gestelde termijnen waren verstreken en hun toepassing is ondoeltreffend gebleken, aangezien meerdere jaren na de kennisgeving van beschikking 2005/919 en tot op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld — nadat alle bij deze beschikking gestelde termijnen waren verstreken — een gedeelte van de onrechtmatige steun door de Italiaanse Republiek nog niet is teruggevorderd.

40 Wetgevende maatregelen die ertoe strekken te waarborgen dat de nationale rechterlijke instanties uitvoering geven aan een beschikking van de Commissie waarbij een lidstaat wordt gelast, onrechtmatige steun terug te vorderen, voldoen niet aan de vereisten die uit de in de punten 26 en 27 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak voortvloeien wanneer zij te laat worden genomen of ondoeltreffend blijken te zijn (arrest van 22 december 2010, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 42).

41 Verder betoogt de Italiaanse Republiek dat de situatie van een aantal begunstigden van de betrokken steun niet onder legge nr. 29/2006 maar veeleer onder de regeling inzake belastingontwijking valt en dat de verplichting om de onrechtmatige steun terug te vorderen, in dat geval niet geldt.

42 In dit verband moet worden geconstateerd dat de verwijzing door de Italiaanse Republiek naar de werkingssfeer van legge nr. 29/2006 in casu irrelevant is. Zoals uit artikel 1 van beschikking 2005/919 en uit punt 1 van de considerans van deze beschikking blijkt, is de betrokken steunregeling daadwerkelijk ten uitvoer gelegd overeenkomstig artikel 1, lid 1, sub b, van decreto-legge nr. 269/2003, nadien in wet omgezet bij legge nr. 326/2003 van 24 november 2003. Krachtens artikel 2, lid 1, van beschikking 2005/919 is de Italiaanse Republiek evenwel verplicht om de op grond van legge nr. 269/2003 toegekende steun terug te vorderen. In die omstandigheden laat de vraag of de aan de belanghebbende ondernemingen toegekende steun conform de nationale wetgeving was, dan wel integendeel belastingontwijking of -fraude opleverde, de verplichting van de betrokken lidstaat om de steun binnen de gestelde termijnen terug te vorderen, onverlet. Zoals uit de punten 33 en 37 van het onderhavige arrest blijkt, rechtvaardigen eventuele moeilijkheden die verband houden met de noodzaak om de belastingaangiften in het kader van passende nationale procedures te controleren, op zich niet dat beschikking 2005/919 niet is uitgevoerd binnen de gestelde termijnen.

43 Wat voorts het argument van de Commissie betreft inzake de mogelijkheid waarover de nationale rechterlijke instanties beschikken om in de loop van de procedure tot terugvordering van de steun schorsingsmaatregelen vast te stellen, dient eraan te worden herinnerd dat dergelijke maatregelen slechts mogen worden getroffen indien bepaalde in de rechtspraak geformuleerde voorwaarden zijn vervuld (zie onder meer arresten van 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest, C-143/88 en C-92/89, Jurispr. blz. I-415, en 9 november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), C-465/93, Jurispr. blz. I-3761).

44 Door een nationale rechterlijke instantie kunnen met name voorlopige schorsingsmaatregelen worden gelast indien deze instantie ernstige twijfel omtrent de geldigheid van de handeling van de Unie koestert en indien zij, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de betwiste handeling nog niet aan het Hof is voorgelegd, deze vraag zelf verwijst. In de onderhavige zaak is echter geen vraag betreffende de rechtmatigheid van beschikking 2005/919 aan de rechterlijke instanties van de Unie voorgelegd. Hoe dan ook heeft de Italiaanse Republiek in de procedure voor het Hof niet aangetoond dat de andere voorwaarden die in de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak worden gesteld, zijn vervuld.

45 Zoals de Italiaanse Republiek ter terechtzitting heeft erkend, is in de enige nationale beslissingen die door partijen in onderhavige zaak bij het dossier zijn gevoegd en die de bij beschikking 2005/919 gelaste terugvordering betreffen, te weten de beslissing van de Commissione tributaria provinciale di Treviso van 2 juli 2007 en de beslissing van de Commissione tributaria regionale di Venezia-Mestre van 15 december 2008, in feite toetsing aan de orde van de rechtmatigheid van een nationale handeling strekkende tot terugvordering van de onrechtmatig aan een begunstigde onderneming toegekende steun, en is de rechtmatigheid van beschikking 2005/919 in deze beslissingen niet ter discussie gesteld. Bijgevolg zijn de voornoemde arresten Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest, alsook het reeds aangehaalde arrest Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (I), niet van toepassing met betrekking tot deze nationale beslissingen.

46 In dit verband zij eraan herinnerd dat, hoewel ervan moet worden uitgegaan dat de toetsing door de nationale rechter van de formele rechtmatigheid van een nationale handeling strekkende tot terugvordering van onrechtmatige staatssteun louter toepassing vormt van het algemene Unierechtelijke beginsel van een effectieve rechtelijke bescherming, niettemin moet worden onderstreept dat de nationale rechterlijke instanties krachtens artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 verplicht zijn om de volle werking van de beschikking tot terugvordering van de onrechtmatige steun te waarborgen en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met het doel dat met die beschikking wordt nagestreefd (zie arrest van 20 mei 2010, Scott en Kimberly Clark, C-210/09, Jurispr. blz. I-4613, punten 25 en 29).

47 Wanneer de nietigverklaring van een nationale handeling tot uitvoering van een beschikking van de Commissie waarbij terugvordering van onrechtmatige steun wordt gelast, in de weg staat aan de onmiddellijke en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van deze beschikking, is die nietigverklaring immers onverenigbaar met de vereisten van artikel 14, lid 3, van verordening nr. 659/1999 (zie in die zin arrest Scott en Kimberly Clark, reeds aangehaald, punt 30).

48 Wat de in punt 45 van het onderhavige arrest vermelde nationale beslissingen betreft, moet worden geconstateerd dat de onderneming die de onrechtmatige steun had ontvangen en deze steun diende terug te betalen krachtens een nationaal betalingsbevel waartegen zij in rechte is opgekomen, die terugbetaling blijkens het dossier pas heeft verricht nadat het verzoek om nietigverklaring in hoger beroep is verworpen bij een beslissing van 15 december 2008. Uit de voorgaande overwegingen blijkt dus dat de nietigverklaring van het nationale betalingsbevel in eerste aanleg de terugvordering van de onrechtmatige steun aanzienlijk heeft vertraagd. In een dergelijke situatie is de onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van beschikking 2005/919 niet gewaarborgd.

49 Uit een en ander volgt dat het onderhavige beroep gegrond is voor zover de Commissie de Italiaanse Republiek verwijt, niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn voor de terugvordering bij de begunstigden van alle steun die ter beschikking is gesteld uit hoofde van de steunregeling die bij beschikking 2005/919 onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard.

50 Gelet op de conclusie in het voorgaande punt hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de conclusies van de Commissie die ertoe strekken, de Italiaanse Republiek te doen veroordelen op grond dat zij de Commissie niet in kennis heeft gesteld van de in dat punt genoemde maatregelen, nu deze lidstaat beschikking 2005/919 immers niet binnen de gestelde termijn heeft uitgevoerd (arrest van 22 december 2010, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51 Vastgesteld moet dus worden dat de Italiaanse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn alle maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn voor de terugvordering bij de begunstigden van alle steun die ter beschikking is gesteld uit hoofde van de steunregeling die bij beschikking 2005/919 onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard, de krachtens artikel 2 van deze beschikking op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.