Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 22 januari 2015

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

12 De echtgenoten Balazs zijn Griekse onderdanen die de status hebben van „naar Griekenland gerepatrieerde politieke vluchtelingen”. Zij verblijven te Thessaloniki (Griekenland).

13 In 1948 zijn A. en V. Balazs, op de leeftijd van respectievelijk zeven en negen jaar, naar Roemenië verhuisd waar hun de status van politiek vluchteling is verleend. Zij hebben gedurende respectievelijk 34 jaar, 7 maanden en 6 dagen en 28 jaar bijdragen betaald aan het socialezekerheidsstelsel van deze lidstaat. Zij zijn op 18 augustus 1990 teruggekeerd naar Griekenland.

14 In 1998 hebben de echtgenoten Balazs de Griekse autoriteiten verzocht om erkenning van de tijdvakken van arbeid die zij in Roemenië hadden vervuld. Bij beschikkingen van 21 september 1998 hebben deze autoriteiten vastgesteld dat A. en V. Balazs in Roemenië werkzaam waren geweest gedurende een tijdvak van respectievelijk 9 382 en 8 351 dagen. Van die tijdvakken hebben de Griekse autoriteiten slechts een tijdvak van 4 500 dagen als verzekerde werkdagen erkend voor de berekening van de pensioenen.

15 Op basis daarvan is vervolgens door de Griekse autoriteiten aan de echtgenoten Balazs ouderdomspensioen toegekend.

16 Voor V. Balazs is het haar toegekende pensioen berekend op basis van een totaal tijdvak van verzekering van 6 993 dagen, waarvan 4 500 dagen zijn erkend voor haar in Roemenië verrichte werkzaamheden en 2 493 dagen voor haar in Griekenland verrichte werkzaamheden. Op basis daarvan is haar een pensioen van 136 910 Griekse drachme (GRD) per maand (ongeveer 390 EUR) toegekend.

17 Voor A. Balazs is het hem toegekende pensioen berekend op basis van een totaal tijdvak van verzekering van 7 733 dagen, waarvan 4 500 dagen zijn erkend voor zijn in Roemenië verrichte werkzaamheden en 3 233 dagen voor zijn in Griekenland verrichte werkzaamheden. Het daaruit resulterende pensioen bedroeg 596,99 EUR per maand.

18 Op 11 oktober en 27 november 2007 hebben A. en V. Balazs ieder bij de Casa Judeţeană de Pensii een verzoek om toekenning van ouderdomspensioen volgens de bepalingen van verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 574/72 ingediend.

19 Bij beschikkingen van 5 oktober 2011 zijn deze verzoeken afgewezen. In deze beschikkingen heeft de Casa Judeţeană de Pensii aangegeven dat de Roemeense autoriteiten krachtens artikel 5 van de bilaterale overeenkomst geen verplichting hadden om de echtgenoten Balazs ouderdomspensioen toe te kennen, aangezien zij door de Griekse autoriteiten als gerepatrieerde Griekse vluchtelingen waren beschouwd.

20 A. en V. Balazs hebben beiden beroep tegen deze beschikkingen ingesteld bij het Tribunalul Cluj.

21 Bij vonnissen van 26 september 2012 heeft het Tribunal Cluj die beschikkingen nietig verklaard en de Casa Judeţeană de Pensii bevolen ten gunste van de echtgenoten Balazs nieuwe pensioenbeschikkingen overeenkomstig verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 574/72 vast te stellen, met inaanmerkingneming van alle door hen in Roemenië vervulde tijdvakken waarin bijdragen waren betaald. Het Tribunalul Cluj heeft gepreciseerd dat deze verordeningen op de echtgenoten Balazs van toepassing waren, aangezien de bilaterale overeenkomst niet onder de in artikel 7, lid 2, onder c), van verordening nr. 1408/71 vastgestelde uitzondering viel, nu de werkingssfeer ervan onbeperkt in de tijd was, de bilaterale overeenkomst niet in bijlage III bij deze verordening werd vermeld en de bepalingen ervan duidelijk niet konden worden geacht gunstiger voor de uitkeringsgerechtigden te zijn, daar deze laatsten hadden verzocht om krachtens die verordening aanspraak te kunnen maken op een pensioen.

22 Ter uitvoering van deze vonnissen heeft de Casa Judeţeană de Pensii op 20 en 27 februari 2013 twee nieuwe beschikkingen vastgesteld, waarin overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 1408/71 aan A. en V. Balazs een ouderdomspensioen is toegekend van respectievelijk 405 en 500 Roemeense leu (RON) per maand (ongeveer 110 en 90 EUR).

23 Tegen de vonnissen van het Tribunalul Cluj is hoger beroep ingesteld bij de Curtea de Apel Cluj, zowel door de echtgenoten Balazs als door de Casa Judeţeană de Pensii.

24 De Casa Judeţeană de Pensii stelt hoofdzakelijk dat de bepalingen van verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 574/72 in casu niet van toepassing zijn, gelet op het bestaan van de bilaterale overeenkomst. Krachtens deze overeenkomst zou iedere verplichting van Roemenië jegens Griekse gerepatrieerde vluchtelingen teniet zijn gegaan, aangezien Roemenië had voldaan aan zijn verplichting om 15 miljoen USD aan de Helleense Republiek te betalen.

25 De echtgenoten Balazs betwisten de motivering van de vonnissen van het Tribunalul Cluj en verzoeken op grond van de bepalingen van voornoemde verordeningen om erkenning van hun recht op ouderdomspensioen voor de tijdvakken waarin zij in Roemenië bijdragen hebben betaald. Zij betogen in wezen dat Roemenië wegens zijn lidmaatschap van de Europese Unie gehouden is verordening nr. 1408/71 en verordening nr. 574/72 toe te passen. De bilaterale overeenkomst, die minder gunstig is en niet in bijlage III bij verordening nr. 1408/71 is opgenomen, zou namelijk niet onder artikel 7, lid 2, onder c), van deze verordening vallen.

26 In die omstandigheden heeft de Curtea de Appel Cluj de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de hierna volgende vraag, die in de verwijzingsbeslissingen betreffende de zaken C‑401/13 en C‑432/13 op dezelfde wijze is geformuleerd:

„Moeten de bepalingen van artikel 7, lid 2, onder c), van verordening nr. 1408/71 aldus worden uitgelegd dat een bilaterale overeenkomst die twee lidstaten hebben gesloten vóór de datum van inwerkingtreding van de verordening, op grond waarvan de verplichting inzake socialezekerheidsuitkeringen van een staat jegens de burgers van de andere staat die de status van politieke vluchtelingen hadden op het grondgebied van de eerste staat en zijn teruggekeerd op het grondgebied van de tweede staat, vervalt in ruil voor betaling door de eerste staat van een forfaitair bedrag voor de betaling van de pensioenen en de dekking van het tijdvak waarin in de eerste lidstaat socialezekerheidsbijdragen zijn gestort, binnen de werkingssfeer ervan valt?”

27 Bij beschikking van de president van het Hof van 4 september 2013 zijn de zaken C‑401/13 en C‑432/13 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

28 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, lid 2, onder c), van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat een bilaterale overeenkomst betreffende de socialezekerheidsuitkeringen van de onderdanen van een van de ondertekenende staten die de status van politiek vluchteling op het grondgebied van de andere verdragsluitende staat heeft gehad, welke overeenkomst is gesloten op een tijdstip waarop een van de ondertekenende staten nog niet tot de Unie was toegetreden en die niet in bijlage III bij deze verordening is opgenomen, van toepassing blijft wanneer de politieke vluchtelingen in hun staat van herkomst zijn gerepatrieerd voordat de bilaterale overeenkomst is gesloten en die verordening in werking is getreden.

29 Vooraf dient erop te worden gewezen dat verordening nr. 1408/71 volgens de Casa Judeţeană de Pensii niet van toepassing is op het hoofdgeding, gelet op de bilaterale overeenkomst en inzonderheid artikel 5 daarvan, dat bepaalt dat iedere verplichting van Roemenië jegens Griekse politieke vluchtelingen is vervallen, aangezien Roemenië zijn verplichting is nagekomen om 15 miljoen USD aan de Helleense Republiek te betalen. Nagegaan moet dus worden of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 valt.

30 In dit verband moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak volgens welke een nieuwe wettelijke regeling in beginsel weliswaar alleen voor de toekomst geldt, maar volgens een algemeen erkend beginsel en behoudens andersluidende bepalingen ook van toepassing kan zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die zijn ontstaan onder de oude wet (zie arrest Duchon, C‑290/00, EU:C:2002:234 , punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31 Om de toepassing van verordening nr. 1408/71 mogelijk te maken op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude wet zijn ontstaan, bepaalt artikel 94 van deze verordening met name in lid 2 ervan dat voor de vaststelling van het recht op uitkering rekening wordt gehouden met elk tijdvak van verzekering, arbeid of wonen dat krachtens de wetgeving van een lidstaat is vervuld vóór 1 oktober 1972 of vóór de datum van de toepassing van de verordening op het grondgebied van deze lidstaat (zie arrest Duchon, EU:C:2002:234 , punt 23).

32 Aangezien verordening nr. 1408/71 voor Roemenië in werking is getreden op de datum van zijn toetreding tot de Unie, te weten op 1 januari 2007, is deze verordening ratione temporis van toepassing op een situatie zoals die van de echtgenoten Balazs, die zich dus vanaf deze datum konden beroepen op die verordening.

33 Anders dan de Casa Judeţeană de Pensii betoogt, is het feit dat volgens de bilaterale overeenkomst na de betaling van het bedrag van 15 miljoen USD door Roemenië elke verplichting voor deze staat in verband met de socialezekerheidsrechten van gerepatrieerde Griekse politieke vluchtelingen is beëindigd, dienaangaande irrelevant.

34 Uit artikel 6 van verordening nr. 1408/71 volgt immers dat deze verordening, onder een aantal voorbehouden, wat de personele en materiële werkingssfeer ervan betreft in de plaats treedt van elk socialezekerheidsverdrag dat voor twee of meer lidstaten verbindend is en dwingend en zonder uitzondering, behoudens de in de verordening uitdrukkelijk vermelde gevallen, in de plaats treedt van de bepalingen van socialezekerheidsovereenkomsten tussen lidstaten (zie naar analogie arresten Walder, 82/72, EU:C:1973:62 , punten 6 en 7; Thévenon, C‑475/93, EU:C:1995:371 , punt 15, en Rönfeldt, C‑227/89, EU:C:1991:52 , punt 22).

35 Tot de uitzonderingen waarin verordening nr. 1408/71 voorziet, behoort deze van artikel 7, lid 2, onder c), waarin is bepaald dat de in bijlage III bij deze verordening vermelde bepalingen van verdragen inzake sociale zekerheid van toepassing blijven ongeacht het bepaalde in artikel 6 van de verordening (arresten Habelt e.a., C‑396/05, EU:C:2007:810 , punt 87, en Wencel, C‑589/10, EU:C:2013:303 , punt 35), op voorwaarde dat deze overeenkomsten gunstiger zijn voor de rechthebbenden dan wel voortvloeien uit specifieke historische omstandigheden en een in de tijd beperkt effect hebben.

36 In casu staat vast dat de bilaterale overeenkomst niet is vermeld in bijlage III bij verordening nr. 1408/71. Hieruit volgt dat verordening nr. 1408/71, overeenkomstig artikel 6, onder a), ervan, in een situatie zoals die in het hoofdgeding in de plaats treedt van deze overeenkomst.

37 De verwijzende rechter en de Roemeense regering beroepen zich evenwel op het arrest Rönfeldt ( EU:C:1991:52 ) ter onderbouwing van hun stelling dat de bilaterale overeenkomst – in weerwil van de bewoordingen van de artikelen 6 en 7, lid 2, onder c), van verordening nr. 1408/71 – van toepassing blijft.

38 In dat arrest heeft het Hof op grond van de artikelen 45 VWEU en 48 VWEU geoordeeld dat de bilaterale sociale-zekerheidsovereenkomsten na de inwerkingtreding van verordening nr. 1408/71 moeten blijven gelden voor migrerende werknemers, ongeacht of deze overeenkomsten al dan niet in bijlage III bij deze verordening zijn opgenomen, wanneer de toepassing ervan gunstiger is voor de werknemer.

39 Derhalve moet worden bepaald of de in het arrest Rönfeldt ( EU:C:1991:52 ) ontwikkelde beginselen van toepassing zijn in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding.

40 Dienaangaande dient in de eerste plaats te worden onderstreept dat het in artikel 6 van verordening nr. 1408/71 vastgestelde substitutiebeginsel, zoals in punt 33 van het onderhavige arrest is uiteengezet, een dwingend karakter heeft en in principe geen uitzonderingen gedoogt.

41 In de tweede plaats moet eraan worden herinnerd dat de uit het arrest Rönfeldt ( EU:C:1991:52 ) voortvloeiende beginselen berusten op de gedachte dat de begunstigde er rechtmatig op kon vertrouwen dat hij aanspraak kon maken op toepassing van de bepalingen van een bilaterale overeenkomst die op het tijdstip waarop hij heeft besloten om zich naar een andere lidstaat te verplaatsen, de enige op hem toepasselijke regeling was (zie in die zin arrest Kaske, C‑277/99, EU:C:2002:74 , punt 27).

42 In omstandigheden zoals die in het hoofdgeding, waarin de belanghebbenden van Roemenië terug naar Griekenland zijn gegaan in 1990, te weten zes jaar voordat de bilaterale overeenkomst is gesloten, konden deze belanghebbenden er niet rechtmatig op vertrouwen dat zij in aanmerking kwamen voor toepassing van de bepalingen van de bilaterale overeenkomst, aangezien deze op het tijdstip van hun repatriëring naar Griekenland nog niet was gesloten.

43 Hoe dan ook moet worden benadrukt dat de echtgenoten Balazs in het hoofdgeding geen aanspraak maken op toepassing van de bilaterale overeenkomst. Zij vragen daarentegen dat verordening nr. 1408/71 op hen wordt toegepast. In die omstandigheden kan de Roemeense regering zich niet op het arrest Rönfeldt ( EU:C:1991:52 ) beroepen als bewijs dat deze overeenkomst van toepassing blijft op hun situatie.

44 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden geconstateerd dat de in het arrest Rönfeldt ( EU:C:1991:52 ) vastgestelde beginselen, op basis waarvan de toepassing van de bepalingen van verordening nr. 1408/71 kan worden uitgesloten teneinde de toepassing te handhaven van een bilaterale overeenkomst waarvan deze verordening normalerwijze in de plaats is getreden, niet gelden in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding.

45 Bijgevolg moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 2, onder c), van verordening nr. 1408/71 aldus moet worden uitgelegd dat een bilaterale overeenkomst betreffende de socialezekerheidsuitkeringen van de onderdanen van een van de ondertekenende staten die de status van politiek vluchteling op het grondgebied van de andere verdragsluitende staat hebben gehad, welke overeenkomst is gesloten op een tijdstip waarop een van de ondertekenende staten nog niet tot de Unie was toegetreden en die niet in bijlage III bij deze verordening is opgenomen, niet van toepassing blijft wanneer de politieke vluchtelingen in hun staat van herkomst zijn gerepatrieerd vóórdat de bilaterale overeenkomst is gesloten en die verordening in werking is getreden.

Beperking van de werking in de tijd van het arrest

46 De Roemeense regering verzoekt het Hof, voor het geval het zou oordelen dat de bilaterale overeenkomst niet onder de in artikel 7, lid 2, onder c), van verordening nr. 1408/71 vastgestelde uitzondering valt, de werking in de tijd van het arrest te beperken.

47 Ter staving van haar verzoek voert deze regering in de eerste plaats aan dat de Roemeense autoriteiten te goeder trouw hebben gehandeld. Om te beginnen hebben deze zich immers op vaste rechtspraak van het Hof gebaseerd, met name op het arrest Rönfeldt ( EU:C:1991:52 ). Voorts heeft de Commissie weliswaar een inbreukprocedure tegen Roemenië ingeleid teneinde te doen vaststellen dat deze lidstaat de krachtens verordening nr. 1408/71 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, maar deze lidstaat heeft in het kader van deze procedure vastgehouden aan zijn standpunt en de Commissie heeft niet gereageerd op het verzoek van deze lidstaat om technische besprekingen te houden en overleg te voeren met de Griekse autoriteiten. Bovendien wordt aan de goede trouw van de Roemeense autoriteiten niet afgedaan door het feit dat de andere lidstaten, waar deze met soortgelijke problemen zijn geconfronteerd, hebben aanvaard om verordening nr. 1408/71 toe te passen, aangezien de overeenkomsten die de Helleense Republiek met deze andere staten heeft gesloten, verschillen van die welke zij met Roemenië heeft gesloten. Ten slotte hebben de Roemeense autoriteiten de Griekse autoriteiten geraadpleegd om tot een oplossing te komen.

48 In de tweede plaats vestigt de Roemeense regering de aandacht van het Hof op de zware financiële gevolgen die de retroactieve toepassing van het arrest van het Hof zou hebben. Volgens schattingen van de Casa Națională de Pensii Publice (nationale fonds voor overheidspensioenen) zou een extra bedrag van 38 560 683 RON (ongeveer 8 680 537 EUR) moeten worden betaald. De Roemeense regering beklemtoont ook dat thans reeds nagenoeg 800 verzoekschriften zoals dit van de echtgenoten Balazs zijn ingediend.

49 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel 267 VWEU verleende bevoegdheid geeft aan een voorschrift van Unierecht, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert de datum van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast, verklaart en preciseert. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht (zie arrest Santander Asset Management SGIIC e.a., C‑338/11–C‑347/11, EU:C:2012:286 , punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50 Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan het Hof uit hoofde van een aan de rechtsorde van de Unie inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid besluiten om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende om met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling of uitgelegd beginsel te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw in geding te brengen. Tot een dergelijke beperking kan slechts worden besloten indien is voldaan aan twee essentiële criteria, te weten de goede trouw van de belanghebbende kringen en het gevaar voor ernstige verstoringen (zie arrest Santander Asset Management SGIIC e.a., EU:C:2012:286 , punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51 Meer bepaald heeft het Hof slechts in zeer specifieke omstandigheden van deze mogelijkheid gebruikgemaakt, namelijk wanneer er gevaar bestond voor ernstige economische gevolgen, inzonderheid gezien het grote aantal op basis van de geldig geachte wettelijke regeling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen, en wanneer bleek dat particulieren en de nationale autoriteiten tot met het Unierecht strijdig gedrag waren gebracht op grond van een objectieve, grote onzekerheid over de strekking van bepalingen of beginselen van Unierecht, aan welke onzekerheid het gedrag zelf van andere lidstaten of van de Europese Commissie eventueel had bijgedragen (zie arrest Santander Asset Management SGIIC e.a., EU:C:2012:286 , punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52 Zoals de advocaat-generaal in de punten 98 en 99 van zijn conclusie heeft aangegeven, heeft de Roemeense regering niet aangetoond dat gevaar bestaat voor ernstige verstoringen. De Roemeense regering verwijst weliswaar naar 800 soortgelijke verzoeken als dat van de echtgenoten Balazs, maar zij vermeldt niet het totale aantal personen dat zich in een vergelijkbare situatie als deze echtgenoten bevindt. Bovendien heeft Roemeense regering niet gepreciseerd of het bedrag van 38 560 683 RON ook betrekking heeft op de 800 soortgelijke verzoeken die thans hangend zijn. Een beperking van de werking in de tijd van het arrest zou op die dossiers hoe dan ook geen invloed hebben (zie in die zin arrest Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463 , punt 144).

53 Aangezien niet is voldaan aan het tweede criterium bedoeld in punt 50 van het onderhavige arrest, hoeft niet te worden onderzocht of is voldaan aan het criterium inzake de goede trouw van de belanghebbende kringen.

54 Uit een en ander volgt dat de werking van het onderhavige arrest niet in de tijd hoeft te worden beperkt.

Kosten

55 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.