Arrest van het Hof (Derde kamer) van 4 februari 2015

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

8 Blijkens de verwijzingsbeslissing had Melchior, die de Belgische nationaliteit heeft, in België verschillende betrekkingen als werknemer vervuld, alvorens zij van 1 maart 2005 tot en met 29 februari 2008 werkzaam was bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen in Brussel als arbeidscontractant.

9 Bij besluit van 5 maart 2008, heeft de RVA geweigerd om aan haar de werkloosheidsuitkeringen toe te kennen waarom zij op 1 maart 2008 had verzocht, op grond dat zij in de loop van de 36 maanden voorafgaand aan haar verzoek geen 624 arbeidsdagen had vervuld. Bij dit besluit heeft de RVA het tijdvak waarin de betrokkene werkzaam was bij de Commissie niet in aanmerking genomen.

10 Nadat zij vanaf 1 maart 2008 gedurende een periode van 12 maanden de in de RAP voorziene werkloosheidsuitkering had ontvangen en tussen 20 augustus 2008 en 13 juli 2009 in België verschillende betrekkingen had vervuld, diende Melchior opnieuw een verzoek om werkloosheidsuitkeringen in, welk verzoek op 26 augustus 2009 bij een besluit van de RVA werd afgewezen, wederom op de grond dat zij niet had aangetoond dat zij in de loop van de 36 maanden voorafgaand aan dat verzoek – te weten in het tijdvak van 14 juli 2006 tot en met 14 juli 2009 – 624 arbeidsdagen had vervuld.

11 Om het aantal vervulde arbeidsdagen te bepalen, heeft de RVA enkel de tijdvakken van de bovengenoemde dienstbetrekkingen in aanmerking genomen. De RVA heeft geweigerd, enerzijds, om het tijdvak van arbeid in dienst van de Europese Commissie in aanmerking te nemen als tijdvak van arbeid in het buitenland, in de zin van artikel 37, § 2, van het Koninklijk besluit, en, anderzijds, om het tijdvak van werkloosheid waarvoor krachtens de RAP een uitkering was toegekend gelijk te stellen, op basis van artikel 38, § 1, 1°, onder a), van dat besluit, aan een tijdvak van arbeid.

12 Melchior heeft het besluit van de RVA van 26 augustus 2009 betwist voor het Tribunal du travail de Bruxelles, die voornoemd besluit bij uitspraak van 14 februari 2012 heeft nietig verklaard, heeft verklaard dat Melchior vanaf 14 juli 2009 recht had op werkloosheidsuitkeringen, en de RVA heeft veroordeeld tot betaling van de vervallen uitkeringen vanaf die datum.

13 De RVA is van deze uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Cour du travail de Bruxelles, met het verzoek om die uitspraak te herzien en het besluit van 26 augustus 2009 te herstellen.

14 In de verwijzingsbeslissing zet de Cour du travail de Bruxelles uiteen dat de in artikel 37, § 1, van het Koninklijk besluit bedoelde inhoudingen die zijn, welke in de Belgische wettelijke regeling zijn voorzien en dat, behoudens de eventuele invloed van het Europees recht, het Koninklijk besluit niet voorschrijft dat rekening moet worden gehouden met inhoudingen die eventueel in België hebben plaatsgevonden op grond van een andere werkloosheidsregeling dan die welke bij dit Koninklijk besluit is ingevoerd. De Cour du travail merkt bijgevolg op dat de rechter in eerste aanleg, het Europees recht buiten beschouwing gelaten, niet kon oordelen dat eventuele inhoudingen die hadden plaatsgevonden krachtens de RAP, inhoudingen waren in de zin van artikel 37, § 1, van het Koninklijk besluit.

15 Bij het onderzoek van de vereisten die uit het Unierecht kunnen voortvloeien met betrekking tot de inaanmerkingneming van tijdvakken van arbeid die zijn vervuld in dienst van een in België gevestigde Europese instelling, stelt de Cour du travail de Bruxelles, onder verwijzing naar de arresten Ferlini (C‑411/98, EU:C:2000:530 , punt 41) en My (C‑293/03, EU:C:2004:821 , punt 35), alsmede de beschikking Ricci en Pisaneschi (C‑286/09 en C‑287/09, EU:C:2010:420 , punt 26), vast dat Melchior niet kan worden aangemerkt als „werknemer” in de zin van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 149, blz. 2), of verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166, blz. 1). De Cour du travail stelt voorts vast dat een werknemer die, zoals Melchior, voor een in België gevestigde Europese instelling werkte en die vooraf nergens anders dan in die lidstaat heeft gewerkt, zich niet kan beroepen op de bepalingen van het VWEU die het vrij verkeer van werknemers waarborgen, aangezien die bepalingen niet kunnen worden toegepast op louter interne situaties.

16 De Cour du travail de Bruxelles merkt evenwel op dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat de Belgische regeling op het gebied van pensioenen niet in voldoende mate de overdraagbaarheid garandeerde van de rechten van de werknemer die zowel in dienst van een Belgische werkgever als in dienst van een Europese instelling is geweest. Hij citeert in dit verband de arresten Commissie/België (137/80, EU:C:1981:237 , punt 19) en My ( EU:C:2004:821 ). De RVA betoogt dat de in laatstgenoemd arrest gevolgde benadering is gebaseerd op het bestaan van een specifieke bepaling op pensioengebied, en daardoor niet kan worden getransponeerd naar het stelsel van de werkloosheidsverzekering, doch de Cour du travail de Bruxelles heeft twijfels omtrent dit argument en wijst erop dat de door het Hof in dat arrest gekozen oplossing samen lijkt te hangen met het beginsel van loyale samenwerking. Hij merkt voorts op dat die oplossing niet uitsluitend is toegepast op pensioenen, maar ook op ouderschapstoelagen, op gezinstoelagen en op een fiscaal voordeel.

17 De Cour du travail de Bruxelles is van oordeel dat uit die rechtspraak kan worden afgeleid dat het beginsel van loyale samenwerking, als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU, zich verzet tegen de toepassing van de artikelen 37 en 38, § 1, 1°, onder a), van het Koninklijk besluit zoals deze zijn uitgelegd door de RVA. Bovendien lijkt het volgens de Cour du travail niet uitgesloten dat er sprake is van tegenstrijdigheid met artikel 34, lid 1, van het Handvest, waarvan de eerste alinea volgens de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17) met name berust op artikel 12 van het op 18 oktober 1961 te Turijn ondertekende en op 3 mei 1996 te Straatsburg herziene Europees Sociaal Handvest.

18 Onder deze omstandigheden heeft de Cour du travail de Bruxelles de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Verzetten het beginsel van loyale samenwerking en artikel 4, lid 3, VEU enerzijds en artikel 34, lid 1, van het Handvest [...] van de grondrechten anderzijds zich ertegen dat een lidstaat voor het recht op werkloosheidsuitkeringen weigert om:

• rekening te houden met tijdvakken van arbeid als arbeidscontractant in dienst van een in die lidstaat gevestigde instelling van de Europese Unie, met name wanneer zowel vóór als na de periode van tewerkstelling als arbeidscontractant arbeid is verricht als werknemer op grond van de regeling van die lidstaat;

• dagen gedurende welke werkloosheidsuitkeringen zijn verstrekt in het kader van de ‚Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen’ gelijk te stellen met arbeidsdagen, terwijl dagen gedurende welke werkloosheidsuitkeringen worden verstrekt volgens de regeling van die lidstaat wel worden gelijkgesteld?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

19 Om te beginnen zij opgemerkt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit van de RVA werd vastgesteld op 26 augustus 2009, dat wil zeggen vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.

20 Derhalve moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen wenst te vernemen, of de artikel 10 EG en artikel 34, lid 1, van het Handvest zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, welke aldus wordt uitgelegd dat voor het recht op werkloosheidsuitkeringen de tijdvakken van arbeid die zijn vervuld als arbeidscontractant bij een in die lidstaat gevestigde instelling van de Unie, niet in aanmerking worden genomen, en de werkloosheidsdagen waarvoor krachtens de RAP een werkloosheidsuitkering is toegekend, niet worden gelijkgesteld met arbeidsdagen, terwijl op de werkloosheidsdagen waarvoor krachtens de regeling van die lidstaat een uitkering is toegekend, wel een dergelijke gelijkstelling wordt toegepast.

21 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Unierecht de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten, onverlet laat, en dat het bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie elke lidstaat vrijstaat in zijn wetgeving de voorwaarden vast te stellen voor de toekenning van verstrekkingen op het gebied van de sociale zekerheid. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid dienen de lidstaten evenwel het Unierecht te eerbiedigen (zie met name in die zin arresten Kristiansen, C‑92/02, EU:C:2003:652 , punt 31, en Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581 , punt 40).

22 Wat de RAP betreft, zij er eveneens aan herinnerd dat deze, net als het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: „Statuut”), is vastgesteld bij een verordening van de Raad, te weten verordening nr. 259/68, die, krachtens artikel 249, tweede alinea, EG, een algemene strekking heeft, verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Daaruit volgt dat de RAP, naast de werking die zij binnen de administratie van de Unie heeft, de lidstaten verbindt in al die opzichten waarin hun medewerking noodzakelijk is voor de toepassing ervan (arresten Commissie/België, EU:C:1981:237 , punten 7 en 8; Commissie/België, 186/85, EU:C:1987:208 , punt 21, en Kristiansen, EU:C:2003:652 , punt 32).

23 De Belgische regering zet uiteen dat het stelsel van de werkloosheidsverzekering in België is gebaseerd op een beginsel van solidariteit, hetgeen impliceert dat vooraf bijdragen worden betaald. Volgens deze regering schenden de in dit stelsel vastgelegde voorwaarden voor de toekenning van werkloosheidsuitkeringen, geen enkele regel van Unierecht en, inzonderheid, geen enkele specifieke bepaling van de RAP. Derhalve is zij van mening dat de in het arrest My ( EU:C:2004:821 ) ontwikkelde oplossing niet kan worden getransponeerd naar het hoofdgeding.

24 Artikel 96, lid 1, van de RAP, dat voorziet in de betaling, onder bepaalde voorwaarden, van een werkloosheidsuitkering aan de gewezen arbeidscontractant die na beëindiging van zijn dienst bij een instelling van de Unie werkloos is, leidt op zichzelf niet tot een andere beperking van de bevoegdheid van de lidstaten met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning van de door hun nationale stelsels voorziene prestaties, dan de uit dat artikel voortvloeiende beperking, welke bestaat in het eerbiedigen van het aanvullend karakter van de in voornoemd artikel voorziene werkloosheidsuitkering ten opzichte van de werkloosheidsuitkering waarop de gewezen arbeidscontractant eventueel krachtens dat nationale stelsel aanspraak kan maken.

25 Niettemin heeft het Hof in het arrest My ( EU:C:2004:821 ) geoordeeld dat artikel 10 EG, in samenhang met het Statuut, aldus dient te worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het niet is toegestaan dat voor het ontstaan van een recht op een vervroegd ouderdomspensioen krachtens het nationale stelsel rekening wordt gehouden met de door een burger van de Unie in dienst van een Unie-instelling vervulde arbeidsjaren. In de beschikking Ricci en Pisaneschi ( EU:C:2010:420 ) heeft het Hof gepreciseerd dat dit ook geldt voor het ontstaan van een recht op een gewoon ouderdomspensioen.

26 Om tot die uitspraak te komen heeft het Hof zich niet gebaseerd op een specifieke bepaling van het Statuut, maar heeft het, onder verwijzing naar het arrest Commissie/België ( EU:C:1981:237 ), vastgesteld – in de punten 45 tot en met 48 van het arrest My ( EU:C:2004:821 ) – dat een dergelijke regeling, net als de weigering om de nodige maatregelen te nemen voor de in artikel 11, lid 2, van bijlage VIII bij het Statuut voorziene overdracht van de actuariële tegenwaarde van of de afkoopsom voor de onder de nationale pensioenregeling verworven pensioenrechten naar de communautaire pensioenregeling, de aanwerving door de instellingen van de Unie van nationale ambtenaren die al een bepaalde dienstanciënniteit bezitten, zou kunnen bemoeilijken. Het Hof heeft opgemerkt dat deze regeling immers de uitoefening van een beroepsactiviteit bij een dergelijke instelling kan ontmoedigen, aangezien een werknemer die tevoren bij een nationale pensioenregeling was aangesloten, door zijn indiensttreding bij een van de instellingen het risico loopt dat hij geen aanspraak meer kan maken op een ouderdomsuitkering uit hoofde van die regeling waarop hij recht zou hebben gehad indien hij deze betrekking niet had aanvaard. Dergelijke gevolgen zijn volgens het Hof onaanvaardbaar in het licht van de plicht tot loyale samenwerking en bijstand die op de lidstaten tegenover de Unie rust en die tot uitdrukking komt in de verplichting van artikel 10 EG om de vervulling van haar taak te vergemakkelijken.

27 Ook de regeling van een lidstaat waarbij wordt geweigerd om voor het recht op werkloosheidsuitkeringen tijdvakken van arbeid in aanmerking te nemen die zijn vervuld als arbeidscontractant in dienst van een in die lidstaat gevestigde instelling van de Unie, kan de aanwerving van arbeidscontractanten door die instellingen bemoeilijken. Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 51 tot en met 53 van zijn conclusie, kan een dergelijke regeling de in die lidstaat wonende werknemers ontmoedigen om bij een instelling van de Unie een dienstbetrekking te vervullen waarvan de reglementair beperkte duur inhoudt dat zij in een positie komen te verkeren waarin zich zij vroeg of laat (opnieuw) op de nationale arbeidsmarkt dienen te begeven, aangezien zij vanwege die dienstbetrekking het gevaar lopen niet het aantal arbeidsdagen te bereiken dat door die regeling wordt vereist om bij werkloosheid uitkeringen te kunnen ontvangen.

28 Een dergelijke regeling kan leiden tot hetzelfde ontmoedigende effect wat betreft de niet-gelijkstelling – voor het ontstaan van een recht op werkloosheidsuitkeringen in die lidstaat – van werkloosheidsdagen waarvoor een werkloosheidsuitkering is toegekend krachtens de RAP, met arbeidsdagen, aangezien de werkloosheidsdagen waarvoor een uitkering is toegekend krachtens de regeling van die lidstaat, wel worden gelijkgesteld.

29 Mitsdien moet, zonder dat de gestelde vraag in het licht van artikel 34, lid 1, van het Handvest behoeft te worden onderzocht, op deze vraag worden geantwoord, dat artikel 10 EG, in samenhang met de RAP, zich verzet tegen een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, welke aldus wordt uitgelegd dat, voor het recht op werkloosheidsuitkeringen, de tijdvakken van arbeid die zijn vervuld als arbeidscontractant bij een in die lidstaat gevestigde instelling van de Unie, niet in aanmerking worden genomen, en de werkloosheidsdagen waarvoor krachtens de RAP een werkloosheidsuitkering is toegekend, niet worden gelijkgesteld met arbeidsdagen, terwijl op de werkloosheidsdagen waarvoor krachtens de regeling van die lidstaat een uitkering is toegekend, wél een dergelijke gelijkstelling wordt toegepast.

Kosten

30 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.