Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 3 maart 2016

Verordening nr. 1408/71

2 Artikel 1, onder j), van verordening nr. 1408/71, met als opschrift „Definities”, bepaalt:

„Voor de toepassing van deze verordening:

[...]

• worden ten aanzien van elke lidstaat onder ‚wetgeving’ of ‚wettelijke regeling’ verstaan de bestaande of toekomstige wetten, regelingen, statutaire bepalingen en alle andere uitvoeringsmaatregelen, welke betrekking hebben op de in artikel 4[, lid 1,] bedoelde takken en stelsels van sociale zekerheid.

[...]”

3 Artikel 4, lid 1, onder c), van deze verordening, met als opschrift „Materiële werkingssfeer”, luidt:

„Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

[...]

1. uitkeringen bij ouderdom;

[...]”

4 Artikel 5 van deze verordening voorziet in de verplichting voor de lidstaten om verklaringen te doen betreffende de werkingssfeer ervan. Het luidt als volgt:

„De lidstaten vermelden de in artikel 4, [lid 1,] bedoelde wettelijke regelingen en stelsels in de verklaringen waarvan overeenkomstig artikel 97 kennisgeving en bekendmaking plaatsvindt.”

5 Artikel 46 ter van dezelfde verordening, met als opschrift „Bijzondere bepalingen van toepassing in geval van samenloop van uitkeringen van dezelfde aard, verschuldigd krachtens de wetgeving van twee of meer lidstaten”, bepaalt:

„1.

De bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de wetgeving van een lidstaat voorziet, zijn niet van toepassing op uitkeringen berekend overeenkomstig artikel 46, lid 2.

2.

De bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de wetgeving van een lidstaat voorziet, zijn alleen op een overeenkomstig artikel 46, lid 1, onder a), i), berekende uitkering van toepassing, indien het een uitkering betreft:

1. als bedoeld in bijlage IV, deel D, waarvan het bedrag onafhankelijk is van de duur van de vervulde tijdvakken van verzekering of van wonen,

   of

2. waarvan het bedrag wordt bepaald op basis van een fictief tijdvak dat geacht wordt te zijn vervuld tussen de datum waarop de verzekerde gebeurtenis is ingetreden en een latere datum. In laatstbedoeld geval zijn bedoelde bepalingen van toepassing bij samenloop van een dergelijke uitkering:

   1. ofwel met een uitkering van hetzelfde type, behoudens indien tussen twee of meer lidstaten een overeenkomst is gesloten teneinde te voorkomen dat hetzelfde fictieve tijdvak meermaals in aanmerking wordt genomen;

   2. ofwel met een uitkering van het onder a) bedoelde type.

      De onder a) en b) bedoelde uitkeringen en de onder b) bedoelde overeenkomsten zijn vermeld in bijlage IV, deel D.”

6 Artikel 97 van verordening nr. 1408/71, met als opschrift „Kennisgevingen betreffende sommige bepalingen”, luidt:

„1.

De in [...] artikel 5 [...] bedoelde kennisgevingen worden aan de voorzitter van de Raad [van de Europese Unie] gericht. In deze kennisgevingen wordt de datum van inwerkingtreding van de desbetreffende wetten en stelsels vermeld [...].

2.

De overeenkomstig lid 1 ontvangen kennisgevingen worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.”

Verordening nr. 883/2004

7 Voor verordening nr. 1408/71 is verordening nr. 883/2004 in de plaats gekomen, die overeenkomstig artikel 91 van laatstgenoemde verordening en artikel 97 van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 (PB L 284, blz. 1), in werking is getreden op 1 mei 2010, datum waarop verordening nr. 1408/71 is ingetrokken.

8 In artikel 1 van verordening nr. 883/2004 wordt „wetgeving” omschreven als volgt:

„Voor de toepassing van deze verordening:

[...]

1. wordt ten aanzien van elke lidstaat onder ‚wetgeving’ verstaan de wetten, regelingen, statutaire bepalingen en alle andere uitvoeringsmaatregelen die betrekking hebben op de in artikel 3, lid 1, bedoelde takken van sociale zekerheid.

[...]”

9 Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Materiële werkingssfeer”, bepaalt in lid 1, onder d), ervan het volgende:

„Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

[...]

1. uitkeringen bij ouderdom;

[...]”

10 Artikel 9 van deze verordening, met als opschrift „Verklaringen van de lidstaten over de werkingssfeer van deze verordening”, luidt als volgt:

„1.

De lidstaten stellen de [...] Commissie schriftelijk in kennis van [...] wetgevingen en regelingen als bedoeld in artikel 3 [...]. Dergelijke kennisgevingen zullen de datum waarop deze verordening van toepassing zal zijn op de in de verklaringen van de lidstaten genoemde regelingen, vermelden.

2.

Deze kennisgevingen worden jaarlijks aan de [...] Commissie verstrekt en er zal de nodige publiciteit aan worden gegeven.”

11 Artikel 54 van dezelfde verordening, met als opschrift „Bijzondere bepalingen inzake samenloop van prestaties van dezelfde aard”, bepaalt:

„1.

In geval van samenloop van uitkeringen van dezelfde aard die verschuldigd zijn krachtens de wetgeving van twee of meer lidstaten, worden de anticumulatievoorschriften waarin de wetgeving van een lidstaat voorziet, niet toegepast op een pro-rata-uitkering.

2.

De anticumulatievoorschriften zijn alleen op een onafhankelijke prestatie van toepassing indien het een uitkering betreft:

1. waarvan het bedrag onafhankelijk is van de duur van de tijdvakken van verzekering of wonen,

   of

2. waarvan het bedrag wordt bepaald op basis van een fictief tijdvak dat geacht wordt te zijn vervuld tussen de datum waarop de verzekerde gebeurtenis is ingetreden en een latere datum, voor zover die samenvalt:

   1. met een uitkering van hetzelfde type, tenzij twee of meer lidstaten een overeenkomst hebben gesloten om te voorkomen dat hetzelfde fictieve tijdvak meer dan één keer wordt meegerekend,

   of

   1. met een uitkering als bedoeld onder a).

      De onder a) en b) bedoelde uitkeringen en overeenkomsten zijn vermeld in bijlage IX.”

Richtlijn 98/49

12 Artikel 1 van richtlijn 98/49/EG van de Raad van 29 juni 1998 betreffende de bescherming van de rechten op aanvullend pensioen van werknemers en zelfstandigen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 209, blz. 46), luidt als volgt:

„Deze richtlijn heeft tot doel de rechten te beschermen van de deelnemers aan aanvullende pensioenregelingen die zich van een lidstaat naar een andere verplaatsen, en zo bij te dragen aan de verwijdering van hinderpalen voor het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen in de Gemeenschap. Deze bescherming betreft de pensioenrechten uit hoofde van zowel vrijwillige als verplichte aanvullende regelingen, met uitzondering van regelingen die door verordening [...] nr. 1408/71 worden bestreken.”

Maltees recht

13 Artikel 56 van de Social Security Act (sociale zekerheidswet) bepaalt:

„Wanneer een persoon recht heeft op een ouderdomspensioen dat niet bestaat in een ouderdomspensioen dat op enig moment volledig is afgekocht, wordt elk overeenkomstig de artikelen 53 tot en met 55 van dit deel verworven pensioen in mindering gebracht op dit ouderdomspensioen.”

Recht van het Verenigd Koninkrijk

14 De drie pensioenregelingen die van kracht zijn in het Verenigd Koninkrijk en toepasselijk zijn in de onderhavige zaak, zijn de National Health Service Pension Scheme (pensioenregeling voor de nationale gezondheidsdienst), de Principal Civil Service Pension Scheme (hoofdpensioenregeling voor ambtenaren), en de Armed Forces Pension Scheme 1975 (pensioenregeling voor de strijdkrachten van 1975), voor zover deze laatste betrekking heeft op de personeelsleden van de Royal Air Force die vóór 6 april 2005 in dienst zijn getreden (hierna samen: „betrokken pensioenregelingen”). De Principal Civil Service Pension Scheme en de National Health Service Pension Scheme zijn goedgekeurd op basis van de Superannuation Act 1972 (wet betreffende de ouderdomspensioenen van 1972). De in de Armed Forces Pension Scheme 1975 opgenomen bepalingen betreffende de pensioenregeling die toepasselijk is op leden van de Royal Air Force, werden goedgekeurd op basis van de bevoegdheden verleend door de Air Force (Constitution) Act 1917 [wet inzake (de oprichting van) de luchtmacht van 1917].

Argumenten van partijen

20 De Republiek Malta stelt dat het onderhavige beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is omdat het beroep niet tegen haar maar tegen het Verenigd Koninkrijk had moeten worden gericht.

21 De Republiek Malta betoogt dat de betrokken pensioenregelingen niet werden opgenomen in de verklaringen opgesteld door het Verenigd Koninkrijk in toepassing van artikel 5 van verordening nr. 1408/71 en van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 883/2004, op grond dat volgens het Verenigd Koninkrijk deze regelingen niet binnen de materiële werkingssfeer van deze verordeningen vallen. De Republiek Malta is van mening dat de Commissie, indien zij het niet eens is met een verklaring van een lidstaat over de uitkeringen die binnen de werkingssfeer van een verordening betreffende de sociale zekerheid vallen, deze kwestie rechtstreeks met de betrokken lidstaat moet bespreken. In casu is het Verenigd Koninkrijk de enige lidstaat die argumenten en bewijsmateriaal kan aandragen. Een beroep tegen de Republiek Malta schendt bijgevolg het recht op een eerlijk proces.

22 Het Verenigd Koninkrijk, dat de Republiek Malta ondersteunt, betoogt dat de Commissie misbruik maakt van haar bevoegdheid door gebruik te maken van de procedure van artikel 258 VWEU om maatregelen van een andere lidstaat ter discussie te stellen. De lidstaat die aldus wordt aangesproken, is volgens het Verenigd Koninkrijk verstoken van de bescherming die de inbreukprocedure biedt, en zelfs wanneer hij wordt toegelaten tot interventie, beschikt hij in dit verband slechts over beperktere procedurele rechten.

23 De Commissie concludeert tot verwerping van de door de Republiek Malta en het Verenigd Koninkrijk opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.

Beoordeling door het Hof

24 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de Commissie, indien zij van mening is dat een lidstaat aan zijn verplichtingen niet heeft voldaan, beoordelen of het opportuun is tegen deze lidstaat op te treden, vaststellen welke bepalingen zijn geschonden, en bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid. De overwegingen die haar daarbij leiden zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van het beroep (arrest Commissie/Polen, C‑311/09, EU:C:2010:257, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25 Rekening houdende met deze beoordelingsmarge is het feit dat tegen een lidstaat geen beroep wegens niet-nakoming is ingesteld, irrelevant bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van een tegen een andere lidstaat ingesteld beroep wegens niet-nakoming. Aan de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep wordt dus niet afgedaan door de omstandigheid dat de Commissie geen beroep wegens niet-nakoming heeft ingesteld tegen het Verenigd Koninkrijk.

26 Aangaande het middel inzake een beweerdelijk misbruik van bevoegdheid dient eraan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de Commissie geen procesbelang behoeft aan te tonen en niet behoeft aan te geven waarom zij een beroep wegens niet-nakoming heeft ingesteld. Aangezien in casu echter het voorwerp van het beroep zoals beschreven in het gedinginleidend verzoekschrift, overeenstemt met het voorwerp van het geding zoals dat in de aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies is omschreven, kan niet op goede gronden worden aangevoerd dat de Commissie misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt (zie in deze zin arrest Commissie/Spanje, C‑562/07, EU:C:2009:614, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 Zoals de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan de ontvankelijkheid van een beroep wegens niet-nakoming tegen een lidstaat evenmin in twijfel worden getrokken op grond van de omstandigheid dat er voor het Hof, in het kader van dit beroep, aanleiding bestaat de kwalificatie van een regeling van een andere lidstaat vanuit Unierechtelijk oogpunt te verduidelijken. Ook een dergelijke verduidelijking leidt niet tot een schending van de procedurele rechten van deze laatste lidstaat, die interveniërende partij is in de procedure.

28 Uit het voorgaande volgt dat het onderhavige beroep ontvankelijk is.

Argumenten van partijen

29 In haar verzoekschrift betoogt de Commissie in de eerste plaats dat de betrokken pensioenregelingen binnen de werkingssfeer van de verordeningen nr. 1408/71 en nr. 883/2004 vallen.

30 Volgens deze instelling voorzien de ambtenarenpensioenregelingen van het Verenigd Koninkrijk enerzijds in uitkeringen bij ouderdom, in de zin van artikel 4, lid 1, onder c), van verordening nr. 1408/71 en van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004, en zijn zij anderzijds gebaseerd op de „wetgeving” in de zin van artikel 1, onder j), eerste alinea, en artikel 1, onder l), eerste alinea, van de genoemde verordeningen.

31 In de tweede plaats voert de Commissie aan dat artikel 46 ter van verordening nr. 1408/71 en artikel 54 van verordening nr. 883/2004 zich verzetten tegen een bepaling van nationaal recht zoals artikel 56 van de Social Security Act, voor zover deze bepaling voorziet in de vermindering van het bedrag van het ouderdomspensioen dat wordt uitgekeerd op grond van de Maltese wetgeving, met het bedrag van het ambtenarenpensioen van het Verenigd Koninkrijk.

32 In haar memorie van antwoord betoogt de Republiek Malta, hierin ondersteund door de Republiek Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk, in het bijzonder dat zij is gebonden door het feit dat de Britse regelingen nooit werden vermeld in de verklaringen die door het Verenigd Koninkrijk werden opgesteld overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 1408/71 en artikel 9 van verordening nr. 883/2004. Van de lidstaten kan niet worden verwacht dat zij eigener beweging de aard van de door andere lidstaten verleende uitkeringen evalueren en aldus voorbijgaan aan de door de andere lidstaten overeenkomstig deze bepalingen opgestelde verklaringen. Een dergelijke zienswijze zou afbreuk doen aan de juridische waarde en de status van deze verklaringen van de betrokken lidstaat, het volledige door deze verordeningen ingevoerde coördinatiestelsel voor sociale zekerheid in het gedrang brengen, en praktische en administratieve problemen veroorzaken.

33 De Republiek Malta, hierin ondersteund door het Verenigd Koninkrijk, voert tevens aan dat de ambtenarenpensioenregelingen van het Verenigd Koninkrijk kunnen worden beschouwd als aanvullende pensioenregelingen die vallen binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/49. Wanneer een lidstaat geen verklaring heeft opgesteld overeenkomstig verordening nr. 1408/71 of verordening nr. 883/2004, en wanneer deze lidstaat van mening lijkt te zijn dat de pensioenregelingen binnen de werkingssfeer van richtlijn 98/49 vallen, dan moeten deze pensioenen worden geacht uitgesloten te zijn van de werkingssfeer van de verordeningen nr. 1408/71 en nr. 883/2004.

34 De Commissie, die stelt dat richtlijn 98/49 in casu geen toepassing vindt, voert aan dat het ontbreken van de vermelding van de betrokken pensioenregelingen in de door het Verenigd Koninkrijk opgestelde verklaringen, door de Republiek Malta niet mag worden beschouwd als een bewijs van het feit dat deze regelingen niet onder de betrokken bepalingen vallen. Volgens de Commissie volgt uit de vaste rechtspraak van het Hof dat de Republiek Malta de toepasselijkheid van de verordeningen nr. 1408/71 en nr. 883/2004 op de Britse pensioenregelingen niet had moeten beoordelen op basis van het feit of een uitkering door de nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsuitkering wordt aangemerkt, maar wel op basis van de kenmerkende eigenschappen van de betrokken uitkering.

Beoordeling door het Hof

35 De door de Commissie geformuleerde grieven strekken ertoe te doen vaststellen, om te beginnen, dat de lidstaten een verplichting hebben om de wetgeving van een andere lidstaat te onderzoeken om zich ervan te vergewissen of deze wetgeving, ongeacht het feit dat zij niet het voorwerp heeft uitgemaakt van een verklaring door deze andere lidstaat overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 1408/71 of artikel 9, lid 1, van verordening nr. 883/2004, binnen de materiële werkingssfeer van deze verordeningen valt, vervolgens dat een dergelijk onderzoek, wanneer het door de Republiek Malta was uitgevoerd, tot de conclusie had moeten leiden dat de betrokken pensioenregelingen voorzien in ouderdomspensioenen en gebaseerd zijn op wettelijke regelingen die vallen binnen de werkingssfeer van de verordeningen nr. 1408/71 en nr. 883/2004, en, ten slotte dat de toepassing van artikel 56 van de Social Security Act, waar deze de cumulatie verbiedt van uitkeringen die voortvloeien uit de betrokken pensioenregelingen met het ouderdomspensioen dat is verschuldigd volgens de Maltese wetgeving, dus onverenigbaar is met artikel 46 ter van verordening nr. 1408/71 en met artikel 54 van verordening nr. 883/2004.

36 Artikel 5 van verordening nr. 1408/71 en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 883/2004 leggen aan de lidstaten een verplichting op om de wetgevingen en regelingen betreffende de socialezekerheidsuitkeringen te melden die vallen binnen de materiële werkingssfeer van deze verordeningen en waaraan deze lidstaten zich dienen te houden, met inachtneming van de vereisten die voortvloeien uit artikel 4, lid 3, VEU.

37 Uit het beginsel van loyale samenwerking, uitgedrukt in artikel 4, lid 3, VEU, vloeit immers voort dat iedere lidstaat, met het oog op de verklaringen bedoeld in artikel 5 van verordening nr. 1408/71 en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 883/2004, zijn eigen sociale zekerheidsregelingen zorgvuldig dient te onderzoeken en deze zo nodig, na het einde van dit onderzoek, dient aan te geven als vallend binnen de werkingssfeer van deze verordeningen (zie naar analogie arresten FTS, C‑202/97, EU:C:2000:75, punt 51 , en Herbosch Kiere, C‑2/05, EU:C:2006:69, punt 22 ). Uit dit beginsel vloeit eveneens voort dat de andere lidstaten mogen verwachten dat de betrokken lidstaat deze verplichtingen heeft nageleefd.

38 Deze verklaringen roepen aldus een vermoeden in het leven dat de nationale wetgevingen die zijn aangegeven overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 1408/71 of artikel 9 van verordening nr. 883/2004 binnen de materiële werkingssfeer van deze verordeningen vallen en in beginsel de andere lidstaten binden. Heeft een lidstaat daarentegen nagelaten een nationale wetgeving aan te geven uit hoofde van deze verordeningen, dan kunnen de andere lidstaten hier in principe uit afleiden dat deze wetgeving niet valt binnen de materiële werkingssfeer van de genoemde verordeningen.

39 Bovendien moeten de andere lidstaten rekening houden met de verklaringen van een lidstaat zolang deze niet zijn aangepast of ingetrokken. De lidstaat die de verklaring heeft opgesteld, dient de gegrondheid hiervan te heroverwegen en, in voorkomend geval, deze aan te passen wanneer een andere lidstaat twijfels uit betreffende de juistheid van deze verklaringen (zie in die zin arrest Banks e.a., C‑178/97, EU:C:2000:169, punt 43 ).

40 Deze conclusie impliceert evenwel niet dat een lidstaat iedere reactiemogelijkheid wordt ontnomen wanneer hij kennis krijgt van informatie die twijfel doet rijzen betreffende de juistheid van de door een andere lidstaat opgestelde verklaringen.

41 In de eerste plaats kunnen zij, wanneer de verklaring vragen oproept en de lidstaten er niet in slagen het eens te worden wat betreft met name de kwalificatie van de wetgevingen of de regelingen in het kader van de werkingssfeer van verordeningen nr. 1408/71 en nr. 883/2004, zich wenden tot de Administratieve Commissie, bedoeld in de artikelen 80 en 81 van verordening nr. 1408/71 en de artikelen 71 en 72 van verordening nr. 883/2004. In de tweede plaats, wanneer de Administratieve Commissie er niet in slaagt de standpunten van de lidstaten over de in het betrokken geval toepasselijke wetgeving met elkaar te verzoenen, dan kan in voorkomend geval de lidstaat die twijfelt aan de juistheid van een verklaring van een andere lidstaat, zich tot de Commissie wenden, of, in laatste instantie, een procedure op basis van artikel 259 VWEU inleiden en aldus het Hof de mogelijkheid bieden in het kader van een dergelijk beroep de vraag betreffende de toepasselijke wetgeving te onderzoeken (zie in die zin arrest Banks e.a., C‑178/97, EU:C:2000:169, punt 44 ).

42 Gelet op de argumenten van de Commissie, dient hieraan te worden toegevoegd dat de vaststelling dat een lidstaat rekening moet houden met de door een andere lidstaat opgestelde verklaring, evenmin strijdig is met de rechtspraak van het Hof (zie met name arresten Beerens, 35/77, EU:C:1977:194, punt 9 , en Hliddal en Bornand, C‑216/12 en C‑217/12, EU:C:2013:568, punt 46 ), volgens welke de omstandigheid dat een lidstaat een wet of nationale regeling heeft vermeld in zijn verklaring overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 1408/71 of artikel 9 van verordening nr. 883/2004, geldt als vaststelling dat de op grond van deze wet toegekende uitkeringen socialezekerheidsuitkeringen in de zin van deze verordeningen zijn, terwijl het feit dat een wet of regeling niet het voorwerp heeft uitgemaakt van een dergelijke verklaring, op zichzelf niet bewijst dat deze wet of regeling niet binnen de werkingssfeer van de genoemde verordeningen valt.

43 Zelfs wanneer de lidstaten niet algemeen verplicht zijn om na te gaan of de wetgeving van andere lidstaten binnen de materiële werkingssfeer van de verordeningen nr. 1408/71 en nr. 883/2004 valt, kan een nationale rechter bij wie een geschil betreffende een dergelijke wet of regeling aanhangig wordt gemaakt, immers steeds ertoe worden genoopt zich te buigen over de kwalificatie van de betrokken regeling in de zaak die hem wordt voorgelegd, en in voorkomend geval het Hof een prejudiciële vraag dienaangaande stellen.

44 Uit geen van de twee betrokken artikelen volgt daarentegen dat de andere lidstaten dan die welke de genoemde wet of regeling heeft vastgesteld maar niet heeft medegedeeld, verplicht zijn om eigener beweging te bepalen of deze wet of regeling niettemin moet worden geacht binnen de materiële werkingssfeer van de betrokken verordeningen te vallen.

45 Hieruit volgt dat de Commissie het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ten onrechte heeft gebaseerd op het bestaan van een algemene verplichting voor de lidstaten om na te gaan of de wettelijke regeling van andere lidstaten, hoewel zij niet het voorwerp heeft uitgemaakt van een verklaring overeenkomstig artikel 5 van verordening nr. 1408/71 of artikel 9, lid 1, van verordening nr. 883/2004, niettemin toch binnen de materiële werkingssfeer van de genoemde verordeningen valt.

46 Het beroep moet bijgevolg worden verworpen in zijn geheel.