Arrest van het Hof (Derde kamer) van 10 november 2016

Unierecht

4 Artikel 3, punt 1, van richtlijn 94/62 bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. ‚verpakking’: alle producten, vervaardigd van materiaal van welke aard ook, die kunnen worden gebruikt voor het insluiten, beschermen, verladen, afleveren en aanbieden van goederen, van grondstoffen tot afgewerkte producten, over het gehele traject van producent tot gebruiker of consument. Ook wegwerpartikelen die voor dit doel worden gebruikt, worden als verpakkingsmateriaal beschouwd.

   Verpakking omvat uitsluitend:

   1. verkoop- of primaire verpakking, dat wil zeggen verpakking die zo is ontworpen dat zij voor de eindgebruiker of consument op het verkooppunt een verkoopeenheid vormt;

   2. verzamel- of secundaire verpakking, dat wil zeggen verpakking die zo is ontworpen dat zij op het verkooppunt een verzameling van een aantal verkoopeenheden vormt, ongeacht of deze als dusdanig aan de eindgebruiker of consument wordt verkocht, dan wel alleen dient om de rekken op het verkooppunt bij te vullen; deze verpakking kan van het product worden verwijderd zonder dat dit de kenmerken ervan beïnvloedt;

   3. verzend- of tertiaire verpakking, dat wil zeggen verpakking die zo is ontworpen dat het verladen en het vervoer van een aantal verkoopeenheden of verzamelverpakkingen wordt vergemakkelijkt om fysieke schade door verlading of transport te voorkomen. Weg-, spoor‑, scheeps- of vliegtuigcontainers worden niet als verzendverpakking beschouwd.

   De definitie van ‚verpakking’ is verder gebaseerd op de onderstaande criteria. De artikelen in bijlage I zijn voorbeelden ter illustratie van de toepassing van deze criteria:

   1. Artikelen worden als verpakking beschouwd indien zij aan de bovenstaande definitie voldoen, ongeacht andere functies die de verpakking ook kan vervullen, tenzij het artikel integraal deel uitmaakt van een product en het nodig is om dat product tijdens zijn levensduur te bevatten, te ondersteunen of te bewaren en alle elementen bedoeld zijn om samen gebruikt, verbruikt of verwijderd te worden.

   2. Artikelen die ontworpen en bedoeld zijn om op het verkooppunt te worden gevuld alsmede wegwerpartikelen die in gevulde toestand worden verkocht of die ontworpen en bedoeld zijn om op het verkooppunt te worden gevuld, worden als verpakking beschouwd, mits zij een verpakkingsfunctie hebben.

   3. De componenten van een verpakking en de bijbehorende in de verpakking verwerkte elementen worden beschouwd als deel van de verpakking waarin ze verwerkt zijn. De bijbehorende elementen die aan een product hangen of bevestigd zijn en die een verpakkingsfunctie hebben, worden als verpakking beschouwd, tenzij zij integraal deel uitmaken van dit product en alle elementen bedoeld zijn om samen verbruikt of verwijderd te worden.

   De Commissie bestudeert indien passend, de voorbeelden ter illustratie van de definitie van verpakking in bijlage I en herziet deze waar nodig. De volgende artikelen worden prioritair behandeld: cd- en videodoosjes, bloempotten, buizen en rollen die met buigbaar materiaal omwikkeld zijn, papier waarop zelfklevende etiketten zitten, en inpakpapier. […]”

5 In de overwegingen 2 en 4 van richtlijn 2013/2 wordt gepreciseerd:

„(2) Met het oog op de rechtszekerheid en de harmonisering van de interpretatie van de definitie van ‚verpakking’ moet de lijst van de ter illustratie gegeven voorbeelden worden herzien en gewijzigd om gevallen te verduidelijken waarin de grens tussen wat verpakking is en wat niet, onduidelijk blijft. Met deze herziening wordt tegemoetgekomen aan het verzoek van de lidstaten en de marktdeelnemers om de tenuitvoerlegging van de richtlijn te verbeteren en op de interne markt gelijke voorwaarden te creëren.

[…]

(4) Het bij artikel 21 van richtlijn [94/62] ingestelde comité heeft geen advies uitgebracht over de in deze richtlijn vervatte maatregelen; de Commissie heeft bijgevolg een voorstel betreffende deze maatregelen ingediend bij de Raad en toegezonden aan het Europees Parlement. De Raad heeft geen besluit genomen binnen de periode van twee maanden als bepaald in artikel 5 bis van besluit 1999/468/EG van de Raad van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden [(PB 1999, L 184, blz. 23)], en de Commissie heeft het voorstel dan ook onverwijld voorgelegd aan het Europees Parlement. Het Europees Parlement heeft binnen vier maanden na bovenvermelde indiening geen bezwaar gemaakt tegen de maatregel.”

6 In bijlage I bij richtlijn 94/62, met als opschrift „Voorbeelden ter illustratie van de in artikel 3, [punt] 1, bedoelde criteria”, zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/2, wordt bepaald:

„Voorbeelden ter illustratie van criterium i)

Verpakking

[…]

Rollen, kokers en cilinders waaromheen flexibel materiaal is gewikkeld (bijv. kunststoffolie, aluminium, papier), met uitzondering van rollen, kokers en cilinders die zijn bedoeld als onderdelen van productieapparaten en niet worden gebruikt om een product als verkoopeenheid te presenteren

[…]”

Frans recht

7 Artikel L. 541‑10‑II van de code de l’environnement (milieuwetboek; hierna „milieuwetboek”) bepaalt:

„Op grond van het beginsel van de verruimde verantwoordelijkheid van de producent kan aan producenten, importeurs en distributeurs van [de producten die afval voortbrengen], of van de artikelen en materialen die bij de vervaardiging van deze producten worden gebruikt, de verplichting worden opgelegd om zorg te dragen voor of bij te dragen aan de preventie en het beheer van het afval dat door die producten ontstaat.

De producenten, importeurs en distributeurs op wie bovengenoemde verplichting krachtens de bepalingen van deze afdeling en binnen de daardoor getrokken grenzen rust, komen deze verplichting na door het opzetten van individuele systemen voor de verzameling en de verwerking van het afval dat afkomstig is van hun producten, of door het gezamenlijk oprichten van afvalbeheersorganisaties, waaraan zij een financiële bijdrage betalen en hun verplichting overdragen, en voor het bestuur waarvan zij zorg dragen. Wanneer een producent, importeur of distributeur die een – goedgekeurd – individueel systeem voor de verzameling en verwerking van afval heeft opgezet of die een – erkende – afvalbeheersorganisatie heeft opgericht, op grond van punt II van het onderhavige artikel zorg draagt voor het beheer van afval, is hij de houder van dit afval in de zin van het onderhavige hoofdstuk.

[…]

Afvalbeheersorganisaties worden door de staat voor een verlengbare periode van ten hoogste zes jaar erkend indien zij aantonen te beschikken over de technische en financiële capaciteiten om te voldoen aan de vereisten van een bij interministerieel besluit vastgesteld bestek. Voordat erkenning wordt verleend, wordt het advies ingewonnen van het representatieve orgaan van degenen die betrokken zijn bij de keten.

[…]”

8 Artikel L. 543‑56 van het milieuwetboek luidt:

„Iedere producent of importeur van wie de producten in de handel worden gebracht in verpakkingen als die welke worden genoemd in artikel R. 543‑55, of – indien de producent of importeur niet kan worden geïdentificeerd – de persoon die verantwoordelijk is voor het voor het eerst op de markt brengen van deze producten, is gehouden bij te dragen aan of zorg te dragen voor het beheer van al zijn verpakkingsafval, met inachtneming van de artikelen L. 2224‑13 tot en met L. 2224‑16 van het algemeen wetboek betreffende de lokale en regionale overheden.”

9 In artikel R. 543‑43 van het milieuwetboek is bepaald:

• Voor de toepassing van deze onderafdeling wordt onder ‚verpakking’ verstaan: elk voorwerp, ongeacht de aard van het materiaal waarvan het is vervaardigd, dat kan worden gebruikt voor het insluiten, beschermen, verladen, afleveren en aanbieden van goederen over het gehele traject van producent tot gebruiker of consument. Ook wegwerpartikelen die voor dit doel worden gebruikt, worden als verpakkingsmateriaal beschouwd.

De definitie van ‚verpakking’ is voorts gebaseerd op de volgende criteria.

• Artikelen worden als verpakking beschouwd indien zij aan de bovenstaande definitie voldoen, ongeacht andere functies die de verpakking ook kan vervullen, tenzij het artikel integraal deel uitmaakt van een product en het nodig is om dat product tijdens zijn levensduur te bevatten, te ondersteunen of te bewaren en alle elementen bedoeld zijn om samen gebruikt, verbruikt of verwijderd te worden;

[…]

Voorbeelden ter illustratie van de toepassing van deze criteria zullen worden opgenomen in een besluit van de minister die bevoegd is voor het milieu.”

10 Het besluit van 6 augustus 2013 – waarbij artikel 1 van de arrêté du 7 février 2012 relatif aux exemples d’application des critères précisant la notion d’„emballage” définis à l’article R. 543‑43 du code de l’environnement (besluit van 7 februari 2012 inzake voorbeelden van de toepassing van de criteria voor het begrip „verpakkingen” als gedefinieerd in artikel R. 543–43 van het milieuwetboek) is gewijzigd – bepaalt:

„Op grond van criterium i) van punt I van artikel R. 543‑43 van het milieuwetboek vormen de volgende voorbeelden

• een verpakking:

  […]

  • rollen, kokers en cilinders waaromheen flexibel materiaal is gewikkeld (bijv. kunststoffolie, aluminium, papier), met uitzondering van rollen, kokers en cilinders die zijn bedoeld als onderdelen van productieapparaten en niet worden gebruikt om een product als verkoopeenheid te presenteren.”

Zaak C‑313/15

11 De vennootschap Eco-emballages is een door de staat erkende afvalbeheersorganisatie. Zij is gemachtigd om met ondernemingen die verpakkingen op de Franse markt brengen, overeenkomsten te sluiten waarbij zij de op hen rustende verplichting om bij te dragen aan de verwijdering van huishoudelijk verpakkingsafval, overneemt tegen betaling van een bijdrage die wordt berekend op basis van het aantal verkochte verpakkingen en van het gewicht van het materiaal waaruit deze worden vervaardigd.

12 In januari 2013 heeft Eco-emballages verweersters in het hoofdgeding gedagvaard teneinde van hen op grond van artikel R. 543‑43 van het milieuwetboek, waarbij richtlijn 94/62 in de Franse rechtsorde is omgezet, betaling te verkrijgen van de bijdragen voor de door hen sinds 1 januari 2007 in de handel gebrachte rolkernen in de vorm van rollen, kokers of cilinders waaromheen een aantal – aan consumenten verkochte – flexibele producten zijn gewikkeld, zoals kunststoffolie, aluminiumfolie, toiletpapier of keukenpapier.

13 Verweersters in het hoofdgeding hebben evenwel aangevoerd dat die rolkernen niet beantwoorden aan de definitie van het begrip „verpakking” in de zin van artikel 3 van richtlijn 94/62. Met name hebben zij – ten eerste – beklemtoond dat het woord „verpakking” zelf noodzakelijkerwijs verwijst, zo niet naar iets wat het product omhult, dan toch op zijn minst naar iets wat zich buiten het product bevindt, en – ten tweede – dat een dergelijke rolkern het product insluit noch beschermt, aangezien zij geen omhulsel maar een intern bestanddeel van dit product vormt. Ten derde hebben zij onderstreept dat tot nog toe nooit het standpunt is ingenomen dat rolkernen een verpakking kunnen vormen, juist omdat zij het product niet verpakken, zoals onder meer blijkt uit de parlementaire debatten over de vaststelling van richtlijn 2004/12. Richtlijn 2013/2 – die, zoals de overwegingen ervan in herinnering brengen, niet is goedgekeurd door het Europees Parlement of door de Raad van de Europese Unie – is hoe dan ook slechts een illustratieve leidraad, die is vastgesteld door de Europese Commissie alleen.

14 Sommige verweersters in het hoofdgeding zijn tot de slotsom gekomen dat er over de kwalificatie van dergelijke rolkernen als verpakkingsmateriaal allerminst overeenstemming bestaat, en hebben daarom de verwijzende rechter – te weten de tribunal de commerce de Paris (handelsrechter Parijs, Frankrijk) – verzocht om aan het Hof een prejudiciële vraag voor te leggen met het oog op de vaststelling of artikel 3 van richtlijn 94/62 aldus moet worden uitgelegd deze bepaling zich ook uitstrekt tot die rolkernen.

15 Na de bewoordingen van artikel 3 van richtlijn 94/62 in herinnering te hebben gebracht en vervolgens te hebben geconstateerd dat richtlijn 2013/2, die slechts bijlage I bij richtlijn 94/62 had gewijzigd, alleen door de Commissie was goedgekeurd – aangezien het bij artikel 21 van richtlijn 94/62 ingestelde comité geen advies had uitgebracht en de Raad geen besluit had genomen over het door de Commissie ingediende voorstel – heeft de verwijzende rechter geoordeeld dat richtlijn 2013/2 louter illustratief was, niet de definitieve aard van de artikelen van een richtlijn had, en bijgevolg de algemene definitie van verpakking niet had gewijzigd.

16 Daarop heeft de tribunal de commerce de Paris de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Omvat het begrip ‚verpakking’, zoals gedefinieerd in artikel 3 van richtlijn [94/62], rolkernen (rollen, kokers en cilinders) waaromheen flexibele producten zijn gewikkeld, zoals papier, kunststoffolie, die aan de consument worden verkocht?”

Zaak C‑530/15

17 Bij op 28 oktober 2013 ingeschreven verzoekschrift hebben verzoeksters in het hoofdgeding bij de verwijzende rechter, de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk), een beroep wegens bevoegdheidsoverschrijding ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van het besluit van 6 augustus 2013.

18 De verwijzende rechter preciseert dat het besluit van 6 augustus 2013 richtlijn 2013/2 omzet in Frans recht door in de lijst van voorbeelden van verpakkingen rolkernen op te nemen zoals die daarin worden omschreven, dat de vennootschap Eco-Emballages in januari 2013 verschillende ondernemingen, waaronder verzoeksters in het hoofdgeding, heeft gedagvaard voor de tribunal de commerce de Paris teneinde te doen vaststellen dat schuldvorderingen waren ontstaan uit hoofde van de bijdragen die verschuldigd zijn voor bepaalde door deze ondernemingen in de handel gebrachte producten die rolkernen bevatten van dezelfde soort als die welke in zaak C‑313/15 aan de orde waren, en dat laatstgenoemde rechter bij vonnis van 19 juni 2015 het Hof heeft verzocht om een prejudiciële beslissing over de in punt 16 van het onderhavige arrest weergegeven vraag betreffende de uitlegging van artikel 3 van richtlijn 94/62.

19 Voorts merkt de verwijzende rechter op dat verzoeksters, voor het geval dat het Hof de vraag van de tribunal de commerce de Paris in zaak C‑313/15 ontkennend zou beantwoorden, de geldigheid van richtlijn 2013/2 ter discussie stellen met het argument dat deze richtlijn is gebaseerd op een onjuiste opvatting van het begrip „verpakking” in de zin van artikel 3 van richtlijn 94/62 – doordat zij dergelijke rolkernen vermeldt onder de voorbeelden van verpakkingen – en dat bij de vaststelling van richtlijn 2013/2 de grenzen van de aan de Commissie uit hoofde van haar uitvoerende taken toegekende bevoegdheid zijn overschreden.

20 Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Is het begrip ‚verpakking’, zoals gedefinieerd in artikel 3 van richtlijn [94/62], in richtlijn [2013/2] verkeerd opgevat, doordat daarin ‚rolkernen’ (rollen, kokers en cilinders) waaromheen flexibele producten zijn gewikkeld, zoals papier, kunststoffolie etc., die aan de consument worden verkocht, zijn vermeld onder de voorbeelden van verpakking, en heeft de Commissie aldus de grenzen van de haar uit hoofde van haar uitvoerende taken toegekende bevoegdheid overschreden?”

Procedure bij het Hof

21 Bij beslissing van de president van het Hof van 28 oktober 2015 zijn de zaken C‑313/15 en C‑530/15 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsook voor het arrest.