Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 27 juni 2018

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 21, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB 2003, L 283, blz. 51).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Turbogás – Produtora Energética SA (hierna: „Turbogás”) en de Autoridade Tributária e Aduaneira (belasting- en douanedienst, Portugal) betreffende een naheffingsaanslag met betrekking tot de belasting van Turbogás’ verbruik van zelf geproduceerde elektriciteit.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

12 Turbogás is een producent van thermische elektriciteit. Zij exploiteert de centrale met gecombineerde cyclus Tapada do Outeiro (Portugal) (hierna: „centrale”). Deze thermo-elektrische centrale met een capaciteit van 990 MW produceert elektriciteit met behulp van aardgas en – in voorkomend geval – gasolie. De productie van de centrale is goed voor ongeveer 9 % van de nationale energieproductie.

13 Turbogás wordt binnen het nationale elektriciteitsstelsel aangemerkt als producent en valt voor de elektriciteitsproductiesector onder de normale regeling van het wettelijke stelsel voor de productie van elektriciteit.

14 Voor de interne werking van de centrale wordt een klein deel van de door de centrale geproduceerde elektriciteit tevens verbruikt. Dit verbruik verloopt parallel – en is inherent – aan het elektriciteitsproductieproces. Gedurende de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2013 (hierna: „relevante periode”) beschikte Turbogás niet over meters waarmee de hoeveelheid zelf verbruikte elektriciteit kon worden gemeten en was er tevens geen documentatie met betrekking tot deze elektriciteit, aangezien er geen transactie had plaatsgevonden.

15 Gedurende diezelfde periode was Turbogás niet in het bezit van een vrijstelling op grond van artikel 89 CIEC voor de in haar installaties gebruikte elektriciteit, was zij niet geregistreerd als marktdeelnemer in de elektriciteitssector en had zij evenmin de status van vrijgestelde afnemer van elektriciteit.

16 In de loop van 2014 werd Turbogás onderworpen aan een fiscale controle met betrekking tot de relevante periode. Volgens de Autoridade Tributária e Aduaneira had Turbogás nagelaten aangifte te doen van de in artikel 10 CIEC voorziene uitslag tot verbruik van de hoeveelheid zelf verbruikte elektriciteit. Om die hoeveelheid in het kader van deze controle vast te stellen werd de door Turbogás verstrekte informatie, bij gebreke van daartoe geïnstalleerde meters, vergeleken met de informatie aangeleverd door de Direção-Geral de Energia e Geologia (directoraat-generaal voor energie en geologie, Portugal).

17 Hierbij kwam men tot de bevinding dat Turbogás voor de hoeveelheid zelf verbruikte elektriciteit belasting op aardolie- en energieproducten verschuldigd was ten belope van een bedrag van 71 197,17 EUR, te vermeerderen met een bedrag van 4 986,52 EUR aan vertragingsrente. Turbogás ontving op 5 augustus 2014 een aanslag voor deze belasting en voldeed het aldus vastgestelde bedrag op 14 augustus 2014.

18 Tegen deze aanslag werd bezwaar gemaakt bij de belastingdienst. Dit bezwaar werd bij besluit van 7 januari 2016 afgewezen.

19 Op 20 april 2016 heeft Turbogás verzocht om instelling van een scheidsgerecht in belastingzaken teneinde de onrechtmatigheid vast te stellen van de bestreden aanslag alsmede de afwijzing van het tegen deze aanslag ingestelde bezwaar. Dit scheidsgerecht werd ingesteld op 1 juli 2016.

20 Volgens de verwijzende rechter hangt de beslechting van het hoofdgeding af van de uitlegging van artikel 21, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2003/96. De eerste zin van deze bepaling voorziet erin dat een entiteit die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, wordt beschouwd als distributeur. De Portugese taalversie bepaalt echter in de tweede zin van die bepaling dat „die kleine producenten” in aanmerking komen voor een vrijstelling. Dientengevolge dient te worden vastgesteld of enkel kleine elektriciteitsproducenten moeten worden beschouwd als distributeurs.

21 De verwijzende rechter is van oordeel dat de problemen bij de uitlegging van dit artikel een gevolg zijn van de verschillen tussen de Portugese taalversie en de andere taalversies van deze bepaling.

22 Tegen deze achtergrond heeft de Tribunal Arbitral Tributário (Centro de Arbitragem Administrativa) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:

• Dienen, ingevolge en voor de toepassing van artikel 21, lid 5, derde alinea, van richtlijn [2003/96], de entiteiten die voor eigen gebruik elektriciteit produceren, kleine elektriciteitsproducenten te zijn opdat zij worden beschouwd als distributeurs, die aldus onderworpen zijn aan de belasting op grond van dat artikel 21, lid 5, eerste alinea, van die richtlijn, zodat de andere entiteiten (die geen kleine elektriciteitsproducenten zijn) die voor eigen gebruik elektriciteit produceren, zijn uitgesloten van deze kwalificatie als distributeurs, of moeten alle entiteiten die voor eigen gebruik elektriciteit produceren (ongeacht hun omvang en ongeacht of zij dit doen als hoofd- of nevenactiviteit) en die niet zijn vrijgesteld als kleine elektriciteitsproducenten ingevolge artikel 21, lid 5, derde alinea, tweede zin, van die richtlijn, worden beschouwd als distributeurs, die aldus onderworpen zijn aan de belasting overeenkomstig artikel 21, lid 5, eerste alinea, van die richtlijn?

• Kan inzonderheid een entiteit als in het hoofdgeding, die een grote producent van elektriciteit is en voor de productie van ongeveer 9 % van de nationale energie zorgt met het oog op verkoop ervan aan het nationale net, worden beschouwd als een ‚entiteit die voor eigen gebruik elektriciteit produceert’ in de zin van artikel 21, lid 5, van richtlijn [2003/96], wanneer enkel een klein deel van de geproduceerde elektriciteit wordt gebruikt in de eigen productie van nieuwe elektriciteit, als integraal deel van haar productieproces?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

23 Met zijn vragen, die gezamenlijk dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 21, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2003/96 aldus moet worden uitgelegd dat iedere entiteit, met name die in het hoofdgeding, die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, ongeacht haar omvang en hoofdactiviteit moet worden beschouwd als distributeur waarvan de elektriciteit is onderworpen aan belasting overeenkomstig artikel 21, lid 5, eerste alinea, van deze richtlijn.

24 Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren (arrest van 21 december 2011, Evroetil, C‑503/10, EU:C:2011:872, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25 De omstandigheid dat een nationale rechterlijke instantie bij de formulering van een verzoek om een prejudiciële beslissing formeel heeft verwezen naar bepaalde voorschriften van het Unierecht, staat er niet aan in de weg dat het Hof deze rechterlijke instantie alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van het bij haar aanhangige geding, ongeacht of de uitgelegde bepalingen in haar vragen worden vermeld. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de aspecten van Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (arrest van 29 september 2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26 Zoals in dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing betwist Turbogás de rechtmatigheid van de belasting op aardolie- en energieproducten die is geheven over het deel van de geproduceerde elektriciteit waarvan het verbruik inherent is aan het elektriciteitsproductieproces. Zoals voorgesteld door de Europese Commissie in haar schriftelijke opmerkingen en uiteengezet door de advocaat-generaal in punten 13 en 27 van zijn conclusie, dient derhalve tevens te worden onderzocht of een dergelijk gebruik eventueel is vrijgesteld op grond van artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96, dat voorziet in de vrijstelling van energieproducten en elektriciteit die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit.

27 Bijgevolg dienen de gestelde vragen te worden geherformuleerd als ertoe strekkende te vernemen of artikel 21, lid 5, derde alinea, en artikel 14, lid 1, onder a), van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat een entiteit zoals die in het hoofdgeding, die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, ongeacht haar omvang en hoofdactiviteit moet worden beschouwd als een „distributeur” in de zin van eerstgenoemde bepaling, waarvan echter het verbruik van elektriciteit voor de productie van elektriciteit valt onder de verplichte vrijstelling van artikel 14, lid 1, onder a).

28 In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat artikel 21, lid 5, derde alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/96 bepaalt dat een entiteit die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, wordt aangemerkt als „distributeur”. Daarnaast bepaalt de Portugese taalversie van artikel 21, lid 5, derde alinea, tweede zin, van deze richtlijn dat lidstaten vrijstelling kunnen verlenen aan „estes pequenos produtores”, wat in het Nederlands kan worden vertaald als „die kleine producenten”. Andere taalversies van richtlijn 2003/96, zoals de Duitse, de Engelse of de Franse taalversie, spreken echter niet van „die kleine producenten”, maar van „kleine producenten”.

29 Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is het dientengevolge mogelijk om op grond van die Portugese taalversie een verband te leggen tussen de twee zinnen waaruit artikel 21, lid 5, derde alinea, van richtlijn 2003/96 bestaat, wat zou impliceren dat met de in artikel 21, lid 5, derde alinea, eerste zin, van deze richtlijn genoemde entiteiten die elektriciteit produceren voor eigen gebruik, enkel „kleine producenten” worden bedoeld. Bijgevolg kan een entiteit zoals die in het hoofdgeding niet worden beschouwd als distributeur van elektriciteit. Die uitlegging strookt echter niet met alle taalversies van deze richtlijn.

30 Het is in dit verband vaste rechtspraak dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Europese Unie. Wanneer er verschillen bestaan tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arrest van 20 december 2017, Gusa, C‑442/16, EU:C:2017:1004, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31 Wat de opzet van richtlijn 2003/96 betreft, bepaalt artikel 21, lid 5, eerste alinea, ervan dat de levering van elektriciteit door de distributeur het betrokken belastbaar feit oplevert.

32 Ingeval een entiteit elektriciteit produceert voor eigen gebruik is deze elektriciteit niet het voorwerp van distributie. Het is om die reden dat zulke elektriciteit, bij gebreke van specifieke bepalingen die deze onderwerpen aan de genoemde belasting, niet onder de bij richtlijn 2003/96 vastgestelde geharmoniseerde belastingregeling valt.

33 Door te vermelden dat een entiteit die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, ongeacht haar omvang en hoofdactiviteit, dient te worden beschouwd als distributeur, heeft artikel 21, lid 5, derde alinea van deze richtlijn juist tot doel deze lacune op te vullen.

34 Deze uitlegging wordt bevestigd door de doelstellingen die door richtlijn 2003/96 worden nagestreefd. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat deze richtlijn met de invoering van een geharmoniseerde regeling voor de belasting op energieproducten en op elektriciteit, blijkens de overwegingen 2 tot en met 5 en 24 ervan, beoogt de goede werking van de interne energiemarkt te bevorderen door met name concurrentieverstoringen te vermijden (arresten van 7 september 2017, Hüttenwerke Krupp Mannesmann, C‑465/15, EU:C:2017:640, punt 26 , en  7 maart 2018, Cristal Union, C‑31/17, EU:C:2018:168, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Te dien einde heeft de Uniewetgever, wat in het bijzonder de productie van elektriciteit betreft, ervoor gekozen, zoals met name blijkt uit bladzijde 5 van de toelichting bij het door de Raad ingediende voorstel van een richtlijn tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting op energieproducten (PB 1997, C 139, blz. 14), om de lidstaten overeenkomstig artikel 1 van richtlijn 2003/96 te verplichten belasting te heffen op gedistribueerde elektriciteit, met dien verstande dat de energieproducten die voor de productie van elektriciteit worden gebruikt, tegelijkertijd van de belasting moeten worden vrijgesteld om te vermijden dat elektriciteit dubbel wordt belast (arrest van 7 maart 2018, Cristal Union, C‑31/17, EU:C:2018:168, punt 30 ).

36 Bij wijze van uitzondering op dit beginsel van outputbelasting op elektriciteit biedt artikel 21, lid 5, derde alinea, tweede zin, van deze richtlijn aan lidstaten de mogelijkheid om de door kleine producenten voor eigen gebruik geproduceerde elektriciteit vrij te stellen, op voorwaarde dat zij wel de energieproducten belasten die voor de productie van deze elektriciteit worden gebruikt.

37 Gelet op de doelstellingen van richtlijn 2003/96 heeft deze bepaling betreffende kleine producenten echter alleen betrekking op de wijze waarop de elektriciteit wordt onderworpen aan de geharmoniseerde belastingregeling, teneinde met name, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 21 van zijn conclusie, de administratieve kosten te vermijden die in deze specifieke omstandigheid met de belasting zijn gemoeid, zonder evenwel afbreuk te doen aan de status van distributeur zoals toegekend krachtens artikel 21, lid 5, derde alinea, eerste zin, van deze richtlijn.

38 Hieruit volgt dat iedere entiteit – met name die in het hoofdgeding – die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, ongeacht haar omvang en hoofdactiviteit moet worden beschouwd als „distributeur” in de zin van artikel 21, lid 5, derde alinea, van deze richtlijn.

39 In de tweede plaats dient te worden gepreciseerd dat deze conclusie betreffende het betrokken belastbaar feit evenwel niet afdoet aan het feit dat de economische activiteiten van de entiteit die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, van belang zijn voor de toepassing van de vrijstellingen waarin voorgenoemde richtlijn voorziet.

40 Artikel 14, lid 1, onder a), eerste zin, van richtlijn 2003/96, krachtens welke energieproducten en elektriciteit die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit en elektriciteit die wordt gebruikt tot instandhouding van het vermogen elektriciteit te produceren zijn vrijgesteld van belasting, kan namelijk niet worden genegeerd bij het beoordelen van de belastingsituatie van een entiteit zoals die in het hoofdgeding.

41 In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat deze bepaling dwingend is voor lidstaten, behoudens de aan hen verleende mogelijkheid om krachtens artikel 14, lid 1, onder a), tweede zin, van richtlijn 2003/96 van deze vrijstellingsregeling af te wijken uit milieubeleidsoverwegingen (zie in die zin arrest van 7 maart 2018, Cristal Union, C‑31/17, EU:C:2018:168, punten 26-28 ). Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt echter niet dat de Portugese Republiek gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid.

42 Hieruit volgt dat het verbruik door een entiteit zoals die in het hoofdgeding van een deel van de door haar geproduceerde elektriciteit voor de productie van elektriciteit weliswaar een belastbaar feit oplevert krachtens artikel 21, lid 5, eerste en derde alinea, van deze richtlijn, maar moet worden vrijgesteld van belasting krachtens artikel 14, lid 1, onder a), van genoemde richtlijn. Elke andere uitlegging zou in strijd zijn met de doelstellingen van richtlijn 2003/96, zoals die in de punten 34 en 35 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht. Aldus geproduceerde elektriciteit zou namelijk noodzakelijkerwijs dubbel belast worden. Bovendien zou een situatie van ongelijke behandeling kunnen ontstaan tussen entiteiten zoals die in het hoofdgeding en andere elektriciteitsproducenten die voor hun eigen productie energieproducten en elektriciteit geleverd krijgen van derden, wat tot verstoring van de concurrentie zou kunnen leiden (zie in die zin arrest van 7 maart 2018, Cristal Union, C‑31/17, EU:C:2018:168, punt 33 ).

43 In dit verband dient te worden gepreciseerd dat richtlijn 2003/96 niet regelt op welke wijze moet worden bewezen dat de energieproducten zijn gebruikt voor doeleinden waarvoor vrijstelling wordt verleend. Integendeel, deze richtlijn laat het, zoals uit artikel 14, lid 1, ervan blijkt, aan de lidstaten over om de voorwaarden voor de in deze bepaling bedoelde vrijstelling vast te stellen met het doel een juiste en eenvoudige toepassing van deze vrijstelling te verzekeren en fraude, ontwijking of misbruik te voorkomen. Dit neemt echter niet weg dat de lidstaten, bij de uitoefening van de hun door artikel 14, lid 1, van die richtlijn verleende bevoegdheid om de voorwaarden voor de vrijstellingen vast te stellen, de algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie, waaronder met name het evenredigheidsbeginsel, in acht moeten nemen (arrest van 2 juni 2016, Polihim-SS, C‑355/14, EU:C:2016:403, punten 57 en 59 ).

44 Hoewel de lidstaten een geldboete kunnen opleggen voor de schending van vormvereisten (zie in die zin arrest van 2 juni 2016, ROZ-ŚWIT, C‑418/14, EU:C:2016:400, punt 40 ), doet een dergelijke schending geen afbreuk aan de verplichte vrijstelling waarin artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96 voorziet, indien is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing ervan (zie in die zin arrest van 13 juli 2017, Vakarų Baltijos laivų statykla, C‑151/16, EU:C:2017:537, punt 51 ).

45 Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 21, lid 5, derde alinea, en artikel 14, lid 1, onder a), van richtlijn 2003/96 aldus moeten worden uitgelegd dat een entiteit zoals die in het hoofdgeding, die voor eigen gebruik elektriciteit produceert, ongeacht haar omvang en hoofdactiviteit moet worden beschouwd als een „distributeur” in de zin van eerstgenoemde bepaling, waarvan het verbruik van elektriciteit voor de productie van elektriciteit echter valt onder de verplichte vrijstelling van artikel 14, lid 1, onder a).

Kosten

46 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.