Arrest van het Hof (Tiende kamer) van 23 januari 2019

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 45 VWEU.

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen K. M. Zyla en de Staatssecretaris van Financiën (Nederland) over de bepaling van het bedrag van de tijdsevenredige vermindering van de heffingskorting voor de door haar verschuldigde premie volksverzekeringen.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

13 Zyla, die de Poolse nationaliteit heeft, werkte van 1 januari tot en met 21 juni 2013 in Nederland en was gedurende dit tijdvak verzekerd en premieplichtig voor de volksverzekeringen. Zyla is vervolgens naar Polen vertrokken, waar zij haar woonplaats heeft gevestigd en in 2013 geen betaalde arbeid heeft verricht.

14 Voor de in het jaar 2013 in Nederland verrichte arbeid heeft Zyla 9 401 EUR aan inkomsten genoten. Hierop is een bedrag van 1 399 EUR aan loonheffing ingehouden. Van belanghebbende is ook 2 928 EUR geheven aan premie volksverzekeringen. Bij het vaststellen van haar aanslag voor dat jaar is overeenkomstig het nationale recht ten aanzien van Zyla, als ingezetene in Nederland, op het bedrag van de inkomstenbelasting en van de premie volksverzekeringen een algemene heffingskorting toegepast. Aldus is op de verschuldigde inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen 1 254 EUR aan algemene heffingskorting en een bedrag van 840 EUR aan arbeidskorting in mindering gebracht. De verwijzende rechter preciseert dat aangezien belanghebbende vanaf 22 juni 2013 niet langer premieplichtig was, de belastingdienst ingevolge artikel 2.6a van de Regeling Wfsv, het premiedeel van de algemene heffingskorting tijdsevenredig heeft verminderd naar rato van de periode waarin Zyla premieplichtig was in 2013.

15 Daar het beroep van Zyla tegen die aanslag bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant (Nederland), waarmee zij aanvoerde dat artikel 2.6a van de Regeling Wfsv tot een verschil in behandeling tussen ingezetenen en niet-ingezetenen leidt dat het in artikel 45 VWEU gewaarborgde vrije verkeer van werknemers belemmert, werd verworpen, heeft zij bij het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (Nederland) hoger beroep ingesteld tegen het vonnis. Ook deze appelrechter heeft de vorderingen van verzoekster in het hoofdgeding afgewezen omdat zij in Nederland slechts gedurende een bepaalde periode als werknemer arbeid in loondienst heeft verricht in de zin van artikel 45 VWEU, zodat zij geen recht had op het volledige bedrag van het premiedeel van de algemene heffingskorting. De appelrechter merkt tevens op dat de nationale wettelijke regeling, die voorziet in deze beperking van het bedrag van de algemene heffingskorting, geen ongelijke behandeling in het leven roept, aangezien het bedrag van de toegekende kortingen afhankelijk is van de vraag of de betrokkene verzekerde voor de Nederlandse volksverzekeringen is en van de duur van de periode van premieplicht.

16 Zyla heeft cassatieberoep ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden, die zich afvraagt of de ten aanzien van haar toegepaste gedeeltelijke heffingskorting in overeenstemming is met het Unierecht en in het bijzonder met de rechtspraak van het Hof.

17 De verwijzende rechter meent dat artikel 45 VWEU aldus zou kunnen worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de toepassing van een heffingskorting op de premie volksverzekeringen die evenredig is aan de periode van verzekering van de premieplichtige, maar vraagt zich niettemin af of een werknemer die zijn volledige jaarinkomen heeft verworven in een lidstaat waarin hij niet of niet meer woont, niet recht zou moeten hebben op het volledige premiedeel van de heffingskorting, hoewel die werknemer niet gedurende het volledige jaar verzekerd was voor de volksverzekeringen van die lidstaat.

18 Daarop heeft de Hoge Raad der Nederlanden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 45 VWEU aldus worden uitgelegd dat die bepaling in de weg staat aan een regeling van een lidstaat die meebrengt dat een werknemer die op grond van verordening [(EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, in de versie zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1),] dan wel verordening nr. 883/2004 gedurende een gedeelte van een kalenderjaar voor volksverzekeringen in de desbetreffende lidstaat is verzekerd, bij de heffing van premie voor die verzekeringen alleen aanspraak heeft op een gedeelte van het premiedeel van de algemene heffingskorting[, welk gedeelte] is bepaald in tijdsevenredigheid naar de periode van verzekering, indien die werknemer gedurende het resterende gedeelte van het kalenderjaar niet in die lidstaat is verzekerd voor de volksverzekeringen, en hij in dat resterende gedeelte van het kalenderjaar in een andere lidstaat woonachtig is en (nagenoeg) zijn gehele jaarinkomen heeft verworven in de eerstbedoelde lidstaat?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

19 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 45 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor de vaststelling van het bedrag van de door een werknemer verschuldigde premie volksverzekeringen bepaalt dat het premiedeel van de heffingskorting waarop een werknemer recht heeft voor een kalenderjaar, evenredig is aan de periode waarin deze werknemer in die lidstaat verzekerd is in het stelsel van volksverzekeringen, zodat van de jaarlijkse heffingskorting een gedeelte wordt uitgesloten dat evenredig is aan elke periode waarin deze werknemer niet was verzekerd in dat stelsel en in een andere lidstaat woonde zonder daar een beroepswerkzaamheid uit te oefenen.

20 Volgens vaste rechtspraak valt een burger van de Europese Unie die gebruikmaakt van het recht op vrij verkeer van werknemers en die in een andere lidstaat dan zijn staat van herkomst een beroepsactiviteit heeft uitgeoefend, ongeacht zijn verblijfplaats en zijn nationaliteit binnen de werkingssfeer van artikel 45 VWEU (arrest van 7 maart 2018, DW, C‑651/16, EU:C:2018:162, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21 Daaruit volgt dat de situatie van Zyla, Pools onderdaan, die zich naar Nederland heeft begeven om daar van 1 januari tot en met 21 juni 2013 een beroepsactiviteit uit te oefenen, binnen de werkingssfeer van artikel 45 VWEU valt.

22 Tevens volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen in hun geheel beogen het de Unieburgers gemakkelijker te maken op het grondgebied van de Unie elk willekeurig beroep uit te oefenen en in de weg staan aan maatregelen die deze burgers zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen verrichten (arrest van 7 maart 2018, DW, C‑651/16, EU:C:2018:162, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23 Zo leveren bepalingen die een onderdaan van een lidstaat beletten of ervan weerhouden zijn staat van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, belemmeringen van die vrijheid op, ook wanneer zij ongeacht de nationaliteit van de betrokken werknemers van toepassing zijn (arresten van 16 februari 2006, Rockler, C‑137/04, EU:C:2006:106, punt 18 , en  16 februari 2006, Öberg, C‑185/04, EU:C:2006:107, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24 Dienaangaande zij eraan herinnerd, in navolging van de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen, dat het in artikel 45 VWEU vervatte beginsel van gelijke behandeling niet enkel openlijke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie, die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Tenzij een bepaling van nationaal recht objectief gerechtvaardigd is en evenredig is aan het nagestreefde doel, moet zij, ook al geldt zij ongeacht de nationaliteit, als indirect discriminerend worden beschouwd wanneer zij naar de aard ervan migrerende werknemers meer treft dan nationale werknemers en dus meer in het bijzonder eerstgenoemden dreigt te benadelen (arrest van 5 december 2013, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, punten 25 en 26 ).

25 In casu raakt artikel 2.6a van de Regeling Wfsv alle personen die gedurende een gedeelte van het kalenderjaar niet premieplichtig waren voor de volksverzekeringen op dezelfde wijze, zonder onderscheid te maken op grond van hun nationaliteit. Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van zijn conclusie heeft geconstateerd, levert die bepaling dus geen directe discriminatie op grond van nationaliteit op.

26 Opdat een maatregel als indirect discriminerend kan worden beschouwd, is het echter niet noodzakelijk dat alle eigen onderdanen worden begunstigd of dat enkel onderdanen van andere lidstaten, met uitsluiting van eigen onderdanen, worden benadeeld (zie in die zin arrest van 18 december 2014, Larcher, C‑523/13, EU:C:2014:2458, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voorts vloeit uit de in de punten 22 en 23 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak voort dat zelfs belemmeringen van het vrije verkeer van werknemers die niet discriminerend van aard zijn, door artikel 45 VWEU in beginsel zijn verboden.

27 Om na te gaan of artikel 2.6a van de Regeling Wfsv een indirect discriminerende maatregel of een belemmering voor het vrije verkeer van werknemers vormt, moet in de eerste plaats worden bepaald of dit een bepaling van fiscale dan wel van sociale aard is, omdat de toepasselijke regels van het Unierecht verschillend zijn naargelang van het geval.

28 In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals in de punten 7 en 14 van dit arrest is vastgesteld, de heffingskorting voor de premie volksverzekeringen is vastgesteld in een wettelijke regeling betreffende de inkomstenbelasting die het stelsel van inning van de inkomstenbelasting van belastingplichtige natuurlijke personen combineert met het stelsel van inning van hun premies volksverzekeringen.

29 Ook al worden de belastingen en de premies volksverzekeringen gecombineerd geheven, de belastingopbrengsten komen evenwel ten goede aan de algemene middelen van de overheid, terwijl met de premieopbrengsten de fondsen worden gevoed voor de specifieke sociale verzekeringen ter zake waarvan de premies worden geheven. De verwijzende rechter preciseert dat in de systematiek van de heffingskorting het belastingdeel van die heffingskorting wordt onderscheiden van het premiedeel. Hij voegt daaraan toe dat ingevolge artikel 12, lid 1, Wfsv het recht op het premiedeel van de heffingskorting alleen bestaat indien de betrokkene premieplichtig is voor de volksverzekeringen.

30 Daaruit volgt dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, betrekking heeft op heffingen die specifiek en rechtstreeks ten goede komen aan de financiering van de sociale zekerheid. Deze regeling vertoont dus een rechtstreekse en voldoende relevante samenhang met de wetten die de in artikel 3 van verordening nr. 883/2004 genoemde takken van sociale zekerheid regelen en valt derhalve binnen de werkingssfeer van die verordening (zie in die zin arrest van 26 februari 2015, De Ruyter, C‑623/13, EU:C:2015:123, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het hoofdgeding heeft dus betrekking op een eventuele beperking van het vrije verkeer van werknemers die wordt veroorzaakt door een maatregel van sociale aard die volledig deel uitmaakt van het nationale socialezekerheidsstelsel.

31 Derhalve zijn de beginselen die zijn ontwikkeld in de rechtspraak over de voorwaarden voor onderwerping aan de belasting over salarisinkomsten, die met name voortvloeien uit de arresten van 14 februari 1995, Schumacker (C‑279/93, EU:C:1995:31 ), en  16 oktober 2008, Renneberg (C‑527/06, EU:C:2008:566 ), waarop Zyla zich in haar opmerkingen beroept, niet van toepassing in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding.

32 Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de omstandigheid – waarop door de verwijzende rechter is gewezen – dat middels een verrekeningsmechanisme een gedeelte van de heffingskorting voor de premie volksverzekeringen kan worden toegerekend aan de last van de inkomstenbelasting en deze laatste kan verminderen, wanneer het bedrag van de premie volksverzekeringen lager is dan de daarop toepasselijke heffingskorting.

33 Het Hof heeft immers reeds vastgesteld dat verzekerden voor het Nederlandse socialezekerheidsstelsel slechts bij uitzondering recht hebben op de heffingskortingen volksverzekeringen als belastingkortingen, aangezien een verzekerde dergelijke belastingkortingen enkel kan verkrijgen indien hij de heffingskortingen niet met de verschuldigde premies kan verrekenen (zie in die zin arrest van 8 september 2005, Blanckaert, C‑512/03, EU:C:2005:516, punt 47 ). Daaruit volgt dat het bestaan van het in punt 32 van dit arrest aangeduide verrekeningsmechanisme niet van invloed is op aard van de in het Nederlandse recht voorziene heffingskorting voor de premie volksverzekeringen, die, zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie heeft opgemerkt, er specifiek toe strekt de financiële inspanningen die voor de werknemer voortvloeien uit het betalen van premies, te verlichten.

34 Niettemin volgt uit vaste rechtspraak dat de lidstaten weliswaar in beginsel bevoegd blijven om hun stelsels van sociale zekerheid in te richten, maar bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht, en in het bijzonder de bepalingen van het VWEU betreffende het vrije verkeer van werknemers, moeten eerbiedigen (zie met name arrest van 13 juli 2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Aangezien de nationale bepaling die in het hoofdgeding aan de orde is, tot het Nederlandse socialezekerheidsstelsel behoort, moet in de tweede plaats worden bepaald of deze als zodanig een indirect discriminerende maatregel of een belemmering voor het vrije verkeer van werknemers vormt.

36 Zoals in punt 30 van dit arrest is uiteengezet, valt de situatie van Zyla binnen de werkingssfeer van de coördinatieregels op het gebied van de sociale zekerheid die voortvloeien uit verordening nr. 883/2004.

37 Op dit punt dient in herinnering te worden gebracht dat, teneinde het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen binnen de Unie te verzekeren met als beginsel hun gelijke behandeling ten aanzien van de verschillende nationale wetgevingen, verordening nr. 1408/71 en vervolgens verordening nr. 883/2004 een coördinatiestelsel hebben ingesteld dat onder meer betrekking heeft op de vaststelling van de wetgeving(en) die moet(en) worden toegepast op werknemers die, in uiteenlopende omstandigheden, gebruikmaken van hun recht van vrij verkeer (arrest van 26 februari 2015, De Ruyter, C‑623/13, EU:C:2015:123, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38 De volledigheid van dit stelsel van conflictregels heeft tot gevolg dat de wetgever van elke afzonderlijke lidstaat niet meer bevoegd is om de draagwijdte en de toepassingsvoorwaarden van zijn nationale wettelijke regeling naar eigen inzicht te bepalen met betrekking tot de personen die eraan onderworpen zijn en met betrekking tot het grondgebied waarbinnen de nationale bepalingen effect sorteren (arrest van 26 februari 2015, De Ruyter, C‑623/13, EU:C:2015:123, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39 Wat het hoofdgeding betreft, viel Zyla overeenkomstig artikel 11, lid 1 en lid 3, onder a), van verordening nr. 883/2004 gedurende de periode waarin zij arbeid in loondienst in Nederland verrichtte, onder de wettelijke regeling van deze lidstaat en was zij verzekerd in het Nederlandse socialezekerheidsstelsel. Vanwege het feit dat zij daarvoor verzekerd was, had Zyla voor die periode recht op het premiedeel van de heffingskorting. Aangezien Zyla na haar vertrek uit Nederland en haar terugkeer naar haar lidstaat van herkomst niet langer was verzekerd in het Nederlandse socialezekerheidsstelsel en bijgevolg niet langer premieplichtig was, had zij daarentegen ingevolge artikel 2.6a van de Regeling Wfsv geen recht op het volledige bedrag van het premiedeel van de heffingskorting.

40 Alleen met betrekking tot het tweede deel van 2013 heeft de betrokken regeling dus tot een verschil in behandeling geleid tussen Zyla en iemand die gedurende dat gehele jaar is verzekerd in het Nederlandse socialezekerheidsstelsel. Ook al heeft een dergelijke persoon, net als Zyla, geen inkomen meer gedurende dat tweede deel van het jaar, hij heeft immers wel recht op de volledige heffingskorting voor het premiedeel, die primair op zijn premie volksverzekeringen wordt toegepast en subsidiair op zijn belastingen. Dit impliceert dat bij een gelijkwaardig inkomen de volle toepassing van de heffingskorting voor de premie volksverzekeringen op een persoon die gedurende het gehele jaar is verzekerd in het Nederlandse socialezekerheidsstelsel, tot lagere sociale lasten, of zelfs lagere belasting, leidt dan die welke worden gedragen door een persoon die tijdens dat zelfde jaar ophoudt te zijn verzekerd in dit stelsel.

41 Rekening gehouden met de in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 883/2004 vervatte regel dat slechts één sociale wetgeving toepasselijk is, en met de in artikel 11, lid 3, onder e), vervatte regel dat voor een persoon die geen werkzaamheden – al dan niet in loondienst – verricht, alleen de sociale wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats geldt, kon een persoon in de situatie van Zyla niet langer onder het Nederlandse socialezekerheidsstelsel vallen na zijn beroepsactiviteit in deze lidstaat te hebben gestopt en er niet langer woonachtig te zijn.

42 Daaruit volgt, zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie terecht heeft opgemerkt, dat er, gelet op de aard van de betrokken regeling, een objectief verschil bestaat tussen de situatie van een persoon die, zoals Zyla, tijdens een gegeven jaar ophoudt te zijn verzekerd in het Nederlandse socialezekerheidsstelsel, en een werknemer die gedurende dat gehele jaar verzekerd blijft in dat socialezekerheidsstelsel.

43 Het Hof heeft overigens geoordeeld dat de systematiek van een nationaal stelsel van sociale zekerheid meebrengt dat de toekenning van de heffingskortingen voorbehouden blijft aan de premieplichtigen, te weten de verzekerden in dat stelsel (arrest van 8 september 2005, Blanckaert, C‑512/03, EU:C:2005:516, punt 49 ).

44 Zoals in punt 22 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, beogen bovendien de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen in hun geheel het de Unieburgers gemakkelijker te maken om op het grondgebied van de Unie om het even welke beroepsactiviteit uit te oefenen en staan zij in de weg aan regelingen die deze burgers zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst een activiteit willen uitoefenen. In dit verband beschikken de onderdanen van de lidstaten in het bijzonder over het rechtstreeks aan het VWEU ontleende recht om hun lidstaat van herkomst te verlaten teneinde zich naar het grondgebied van een andere lidstaat te begeven en aldaar te verblijven om er een activiteit uit te oefenen (arrest van 18 juli 2017, Erzberger, C‑566/15, EU:C:2017:562, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45 Het primaire Unierecht kan een werknemer evenwel niet waarborgen dat verplaatsing naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst op sociaal gebied neutraal is, aangezien een dergelijke verplaatsing, rekening houdend met de verschillen tussen de regelingen en wetgevingen van de lidstaten, naargelang van het geval, op dat gebied meer of minder voordelig kan zijn voor de betrokken persoon (arrest van 18 juli 2017, Erzberger, C‑566/15, EU:C:2017:562, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Unierecht waarborgt immers enkel dat voor werknemers die een activiteit uitoefenen op het grondgebied van een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst, dezelfde voorwaarden gelden als voor de werknemers van die andere lidstaat.

46 Gelet op het voorgaande kan artikel 2.6a van de Regeling Wfsv niet worden gezien als een indirect discriminerende bepaling noch als een belemmering voor het vrije verkeer van werknemers, welke verboden zijn door artikel 45 VWEU.

47 Ten slotte wordt aan deze beoordeling, anders dan de Europese Commissie betoogt, niet afgedaan door het arrest van 26 januari 1999, Terhoeve (C‑18/95, EU:C:1999:22 ), of door het arrest van 8 mei 1990, Biehl (C‑175/88, EU:C:1990:186 ).

48 Het eerste van deze twee arresten betrof immers de last van de sociale bijdragen die verschuldigd waren door een werknemer die louter was gedetacheerd uit zijn lidstaat van herkomst en die bijgevolg overeenkomstig de coördinatieregels van verordening nr. 1408/71, ondanks zijn detachering in een andere lidstaat, gedurende de gehele betrokken periode aangesloten bleef bij het socialezekerheidsstelsel van eerstbedoelde lidstaat. Een dergelijke situatie onderscheidt zich fundamenteel van die waarin, zoals in casu, een werknemer ophoudt aangesloten te zijn bij de sociale zekerheid van een lidstaat na zijn beroepsactiviteit te hebben gestaakt en zijn woonplaats naar een andere lidstaat te hebben verplaatst.

49 Wat het tweede arrest betreft, kan worden volstaan met vast te stellen dat het verschil in behandeling dat daarin aan de orde was, anders dan dat waarom het in de onderhavige zaak gaat, losstond van het nationale socialezekerheidsstelsel en bijgevolg niet viel onder het stelsel van coördinatie van de regels op het gebied van de sociale regelgeving dat is voorzien in verordening nr. 1408/71, waarvoor verordening nr. 883/2004 intussen in de plaats is gekomen.

50 In die omstandigheden moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 45 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling van een lidstaat die voor de vaststelling van het bedrag van de door een werknemer verschuldigde premie volksverzekeringen bepaalt dat het premiedeel van de heffingskorting waarop een werknemer recht heeft voor een kalenderjaar, evenredig is aan de periode waarin deze werknemer verzekerd is in het stelsel van volksverzekeringen van die lidstaat, en aldus van de jaarlijkse heffingskorting een gedeelte wordt uitgesloten dat evenredig is aan elke periode waarin deze werknemer niet was verzekerd in dat stelsel en in een andere lidstaat woonde zonder daar een beroepsactiviteit uit te oefenen.

Kosten

51 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.