Arrest van het Hof (Zevende kamer) van 23 april 2020

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 23, lid 1, van verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB 2008, L 293, blz. 3).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding enerzijds tussen Ryanair Ltd en de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust (mededingingsautoriteit, Italië; hierna: „AGCM”) en anderzijds tussen de AGCM en Ryanair Ltd en Ryanair DAC over oneerlijke handelspraktijken waarvan de luchtvaartmaatschappij Ryanair (hierna: „Ryanair”) werd beschuldigd.

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

8 Bij beslissing van 15 juni 2011 heeft de AGCM Ryanair schuldig bevonden aan verschillende oneerlijke handelspraktijken in de zin van het wetboek consumentenrecht en deze luchtvaartmaatschappij meerdere geldboeten opgelegd. Meer specifiek heeft de AGCM de voorstelling van de toegepaste prijzen in het onlineboekingssysteem van Ryanair (http://ryanair.com/it) ten tijde van de feiten in het hoofdgeding aangemerkt als een oneerlijke handelspraktijk in de zin van artikel 20, lid 2, en artikel 21, lid 1, onder d), van het wetboek consumentenrecht.

9 Volgens de AGCM omvatten de op deze website bekendgemaakte prijzen bepaalde elementen niet die Ryanair als facultatieve kosten beschouwde, te weten de kosten voor het online inchecken van passagiers, de belasting over de toegevoegde waarde (btw) over de tarieven en de facultatieve toeslagen voor nationale vluchten, en de administratiekosten voor aankopen met een andere dan de door Ryanair toegelaten kredietkaart (Mastercard prepaid), terwijl deze elementen volgens de AGCM in werkelijkheid verplicht waren en in de loop van het onlineboekingsproces ten laste van de consumenten werden gebracht, hetgeen leidde tot een verhoging van het oorspronkelijk voorgestelde tarief.

10 Ryanair heeft beroep tot nietigverklaring van deze beslissing ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië).

11 Aangaande de handelspraktijk betreffende de voorstelling van de prijs heeft deze rechter bij vonnis van 12 april 2012 de beslissing van de AGCM van 15 juni 2011 bevestigd door te oordelen dat de kosten voor het online inchecken van passagiers alsmede de btw over de tarieven en de facultatieve toeslagen voor nationale vluchten niet als facultatieve kosten moesten worden aangemerkt, maar – net zoals de administratiekosten voor aankopen met een andere dan de door Ryanair toegelaten kredietkaart – als „onvermijdbare kosten” in de zin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008, zijnde kosten waarvan niet-bekendmaking aan het begin van het boekingsproces het niet mogelijk maakt de consument op een correcte wijze te informeren over de daadwerkelijke prijs van de door Ryanair aangeboden dienst.

12 Aangaande in het bijzonder de administratiekosten voor aankopen met een andere dan de door Ryanair toegelaten kredietkaart heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio geoordeeld dat de onvermijdbaarheid van deze kosten gerechtvaardigd werd door het feit dat een gewone koper die op de website van Ryanair online een vlucht wenst te boeken, in concreto geen enkele redelijke mogelijkheid heeft om de verhoging van de prijs met deze kosten te vermijden indien hij geen door Ryanair toegelaten kredietkaart heeft. Dienaangaande heeft deze rechter opgemerkt dat de doelstelling van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 erin bestaat om volledige transparantie te waarborgen betreffende de prijs van vliegtickets vanaf het tijdstip waarop de betrokkene heeft beslist om het boekingsproces aan te vangen, en niet om het publiek aan te sporen om zich eerst te voorzien van het meest voordelige betalingsmiddel.

13 Ryanair heeft bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) hoger beroep ingesteld tegen de onderdelen van het vonnis van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio waarbij haar beroep werd verworpen en de beslissing van de AGCM werd bevestigd.

14 De verwijzende rechter merkt op dat het Hof zich in zijn rechtspraak nog niet specifiek heeft uitgesproken over de litigieuze prijselementen en dat hij met het oog op beslechting van het geding moet bepalen of deze prijselementen behoren tot de categorie van de onvermijdbare en voorzienbare prijstoeslagen in de zin van de tweede volzin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 dan wel tot de categorie van de facultatieve prijstoeslagen in de zin van de vierde volzin van deze bepaling. In dit laatste geval vraagt de verwijzende rechter zich af of het facultatieve karakter van de toeslag erop kan wijzen dat het gaat om kosten die voor de meerderheid van de consumenten vermijdbaar zijn.

15 In deze context heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Moet artikel 23, lid 1, tweede volzin, van [verordening nr. 1008/2008] aldus worden uitgelegd dat de kosten voor het online inchecken en de ‚administratiekosten’ voor aankopen met een creditcard, die bovenop de prijs van de tickets komen, alsook de btw die over de tarieven en de facultatieve toeslagen voor nationale vluchten wordt geheven, vallen onder de categorie onvermijdbare, voorzienbare dan wel facultatieve prijstoeslagen?

• Moet artikel 23, lid 1, vierde volzin, van verordening nr. 1008/2008 aldus worden uitgelegd dat met de term ‚facultatief’ wordt bedoeld dat deze kosten door de meeste consumenten kunnen worden vermeden?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

16 Met zijn twee vragen, die samen moeten worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 aldus moet worden uitgelegd dat de kosten voor het online inchecken van passagiers, de btw over de tarieven en de facultatieve toeslagen voor nationale vluchten, en de administratiekosten voor aankopen met een andere dan de door de luchtvaartmaatschappij toegelaten kredietkaart vallen onder de categorie onvermijdbare en voorzienbare prijstoeslagen in de zin van de tweede volzin van deze bepaling dan wel onder de categorie van de facultatieve prijstoeslagen in de zin van de vierde volzin van deze bepaling.

17 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 23, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 1008/2008 de definitieve prijs voor het luchtvervoer van een passagier steeds moet worden bekendgemaakt en met name het passagierstarief zoals omschreven in artikel 2, punt 18, van deze verordening moet omvatten, alsmede alle toepasselijke belastingen, heffingen, toeslagen en vergoedingen die op het tijdstip van publicatie van het aanbod onvermijdbaar en voorzienbaar zijn. Artikel 23, lid 1, derde volzin, van deze verordening bepaalt dat het aanbod ten minste de luchthavengelden en de heffingen, toeslagen of vergoedingen, zoals voor beveiliging of brandstof, moet specificeren wanneer deze elementen aan het passagierstarief zijn toegevoegd.

18 Het Hof heeft in dit verband verduidelijkt dat de belastingen, heffingen, toeslagen en vergoedingen bedoeld in artikel 23, lid 1, tweede en derde volzin, van verordening nr. 1008/2008 niet mogen worden verwerkt in het passagierstarief maar apart moeten worden gespecificeerd (arrest van 6 juli 2017, Air Berlin, C‑290/16, EU:C:2017:523, punt 36 ). Uit punt 35 van het arrest van 15 januari 2015, Air Berlin (C‑573/13, EU:C:2015:11 ), blijkt tevens dat de verschillende elementen van de definitieve prijs in de zin van artikel 23, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 1008/2008 reeds bij de eerste bekendmaking van de prijs van de luchtdiensten moeten worden gepreciseerd.

19 Bovendien bepaalt artikel 23, lid 1, vierde volzin, van verordening nr. 1008/2008 dat facultatieve prijstoeslagen op duidelijke, transparante en ondubbelzinnige wijze aan het begin van elk boekingsproces moeten worden medegedeeld en door de passagier op een „opt-in”-basis moeten worden aanvaard.

20 Dienaangaande volgt uit punt 14 van het arrest van 19 juli 2012, ebookers.com Deutschland (C‑112/11, EU:C:2012:487 ), dat het begrip „facultatieve prijstoeslagen” prijstoeslagen omvat die niet onvermijdbaar zijn, in tegenstelling tot de elementen van de definitieve prijs die bedoeld worden in artikel 23, lid 1, tweede en derde volzin, van verordening nr. 1008/2008, en die dus voortvloeien uit diensten die een aanvulling vormen op de luchtdienst zelf maar voor het vervoer van passagiers niet verplicht of noodzakelijk zijn, zodat de klant de keuze heeft om ze te aanvaarden of te weigeren. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat prijstoeslagen voor een vluchtannuleringsverzekering of voor het vervoer van ingecheckte bagage moeten worden aangemerkt als facultatief in de zin van artikel 23, lid 1, vierde volzin, van verordening nr. 1008/2008 (arresten van 19 juli 2012, ebookers.com Deutschland, C‑112/11, EU:C:2012:487, punt 20 , en  18 september 2014, Vueling Airlines, C‑487/12, EU:C:2014:2232, punt 39 ).

21 Uit artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 en de hierboven aangehaalde rechtspraak volgt derhalve dat een luchtvaartmaatschappij als Ryanair de verplichting heeft om in haar onlineaanbiedingen voor het vervoer van passagiers vanaf de eerste bekendmaking van de prijs melding te maken van het passagierstarief en – apart – van de onvermijdbare en voorzienbare belastingen, heffingen, toeslagen en vergoedingen, terwijl zij de facultatieve prijstoeslagen op duidelijke, transparante en ondubbelzinnige wijze aan het begin van elk boekingsproces moet mededelen.

22 Op basis van deze overwegingen moet thans worden onderzocht hoe de verschillende in het hoofdgeding aan de orde zijnde prijselementen moeten worden gekwalificeerd in het licht van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008.

23 Wat in de eerste plaats de kosten voor het online inchecken van passagiers betreft, dient te worden geoordeeld dat, anders dan de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie in hun schriftelijke opmerkingen stellen, uit het noodzakelijke en verplichte karakter van het inchecken niet automatisch kan worden afgeleid dat deze kosten onvermijdbaar zijn in de zin van artikel 23, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 1008/2008. Luchtvaartmaatschappijen moeten immers de mogelijkheid hebben om aan passagiers de keuze te bieden tussen verschillende manieren van inchecken, tegen betaling dan wel gratis, zoals online inchecken of op de luchthaven fysiek inchecken.

24 Wanneer de consument uit ten minste twee manieren van inchecken een keuze moet maken, moet alsdan worden vastgesteld, zoals de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen aanvoert, dat de manier van inchecken die hem tijdens het boekingsproces wordt voorgesteld, niet noodzakelijk een verplichte of een voor zijn vervoer noodzakelijke dienst is. Wanneer een luchtvaartmaatschappij een online-incheckdienst tegen betaling aanbiedt naast alternatieven waarmee passagiers gratis kunnen inchecken, kunnen de kosten voor het online inchecken immers niet worden beschouwd als een onvermijdbaar element van de definitieve prijs in de zin van de tweede volzin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008, maar moeten die kosten worden gezien als facultatieve prijstoeslagen in de zin van de vierde volzin van deze bepaling, die de consument kan aanvaarden of weigeren.

25 Dergelijke kosten kunnen slechts als onvermijdbaar worden beschouwd wanneer alle door de luchtvaartmaatschappij aangeboden manieren van inchecken tegen betaling zijn of wanneer, zoals de Italiaanse regering in haar schriftelijke opmerkingen aanvoert, de consument geen keuzemogelijkheid tussen verschillende manieren van inchecken wordt geboden. In het eerste geval zal de consument immers hoe dan ook incheckkosten moeten betalen, waardoor de schijnbaar aan hem geboden keuzevrijheid illusoir is, en in het tweede geval heeft de consument geen andere keuze dan online inchecken.

26 Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of Ryanair de passagiers een gratis incheckmogelijkheid aanbood. Als zij enkel online inchecken tegen betaling aanbood, zoals de Italiaanse regering in haar opmerkingen stelt, of als zij als alternatief voor het online inchecken tegen betaling enkel manieren van inchecken tegen betaling aanbood, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aanvoert, moet de conclusie luiden dat de klant de betaling van de incheckkosten niet kon vermijden en dat deze kosten, die voorzienbaar zijn op basis van het tariefbeleid van de luchtvaartmaatschappij, behoren tot de onvermijdbare en voorzienbare elementen van de prijs in de zin van artikel 23, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 1008/2008.

27 Als Ryanair als alternatief een of meerdere gratis incheckmogelijkheden aanbood, zullen de kosten voor het online inchecken tegen betaling echter moeten worden beschouwd als facultatieve prijstoeslagen in de zin van artikel 23, lid 1, vierde volzin, van verordening nr. 1008/2008.

28 Wat in de tweede plaats de btw over de tarieven voor nationale vluchten betreft, dient te worden vastgesteld dat het gaat om een belasting in de zin van de tweede en derde volzin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 en dat deze belasting, die betrekking heeft op het passagierstarief, onvermijdbaar en voorzienbaar is in de zin van de derde zin van deze bepaling aangezien zij door de nationale regelgeving is vastgesteld en automatisch van toepassing is bij elke boeking van een nationale vlucht.

29 Wat in de derde plaats de btw over de facultatieve toeslagen bij nationale vluchten betreft, moet worden vastgesteld, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen opmerkt, dat het gaat om een facultatieve prijstoeslag in de zin van artikel 23, lid 1, vierde volzin, van verordening nr. 1008/2008. De btw die wordt toegepast op de facultatieve prijstoeslagen bij nationale vluchten, kan immers weliswaar als onvermijdbaar worden aangemerkt doordat het gaat om een verplichte belasting, maar kan niet als voorzienbaar worden beschouwd omdat zij intrinsiek verbonden is met de facultatieve toeslagen waarvoor uitsluitend de consument zelf kiest. De luchtvaartmaatschappij kan niet van meet af aan weten voor welke facultatieve prijstoeslagen de consument zal kiezen, zodat het bedrag van de btw over deze toeslagen niet kan worden begrepen in de voorzienbare definitieve prijs die bij de bekendmaking van het aanbod moet worden bekendgemaakt.

30 In deze omstandigheden moet worden opgemerkt dat de vermelding van een specifieke belasting altijd moet volgen op het prijselement waarmee deze belasting verband houdt, zoals overigens blijkt uit het laatste zinsdeel van de derde volzin van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008, volgens welke de belastingen die „aan het [passagierstarief] zijn toegevoegd” moeten worden vermeld in de definitieve prijs. Als een belasting verband houdt met het passagierstarief, moet zij dus van bij de eerste bekendmaking van de definitieve prijs apart worden gespecificeerd samen met dit tarief, maar als zij verband houdt met een facultatieve prijstoeslag, moet en kan zij pas bij bekendmaking van de prijstoeslag worden opgegeven in de definitieve prijs.

31 In dit laatste geval moet, in lijn met de schriftelijke opmerkingen van de Commissie, worden opgemerkt dat het bedrag van de belasting duidelijk moet blijken in de prijs van de facultatieve diensten van bij bekendmaking ervan. Het vereiste van duidelijkheid en transparantie dat de luchtvaartmaatschappij krachtens artikel 23, lid 1, vierde volzin, van verordening nr. 1008/2008 moet naleven bij de mededeling van facultatieve prijstoeslagen, brengt immers met zich mee dat het aandeel van de btw in het bedrag van de toeslag moet worden medegedeeld aan de passagier zodra hij voor een facultatieve dienst heeft gekozen. De mededeling van dit aandeel beantwoordt eveneens aan de doelstelling van daadwerkelijke vergelijkbaarheid van de prijzen van luchtdiensten waarnaar verordening nr. 1008/2008 blijkens overweging 16 ervan streeft, waarbij de consument in staat moet zijn om de door de luchtvaartmaatschappijen voor de betrokken nationale vlucht voorgestelde toeslagen exclusief btw te vergelijken.

32 Wat in de vierde en laatste plaats de administratiekosten voor aankopen met een andere dan de door de luchtvaartmaatschappij toegelaten kredietkaart betreft, moet worden vastgesteld dat er geen twijfel over bestaat dat deze kosten voorzienbaar zijn aangezien de toepassing ervan voortvloeit uit het beleid zelf van de luchtvaartmaatschappij inzake de betaalmethode.

33 Met betrekking tot de vraag of ze onvermijdbaar zijn in de zin van artikel 23, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 1008/2008, moet worden opgemerkt dat op het eerste gezicht de klant de betaling ervan kan vermijden door de definitieve prijs te betalen met de door de luchtvaartmaatschappij toegelaten kredietkaart. Een prijstoeslag kan echter niet geacht worden vermijdbaar en bijgevolg facultatief te zijn wanneer de luchtvaartmaatschappij een voorwaarde koppelt aan de keuzemogelijkheid voor de consument door de kosteloosheid van de betrokken dienst voor te behouden aan een beperkte kring van bevoorrechte consumenten en door consumenten die niet tot die kring behoren de facto ertoe te dwingen om ofwel af te zien van de kosteloosheid van deze dienst ofwel hun aankoop op dat moment af te blazen en mogelijk dure stappen te ondernemen om aan de voorwaarde te voldoen, met als risico dat wanneer zij die stappen hebben ondernomen, zij niet meer of althans niet tegen de oorspronkelijk vermelde prijs in aanmerking komen voor het aanbod.

34 Hieruit volgt dat dergelijke kosten niet alleen als voorzienbaar maar ook als onvermijdbaar moeten worden aangemerkt en bijgevolg niet kunnen vallen onder het begrip „facultatieve prijstoeslag” in de zin van artikel 23, lid 1, vierde volzin, van verordening nr. 1008/2008.

35 Bovendien moet erop gewezen worden dat het voor de kwalificatie van dergelijke kosten weinig verschil uitmaakt of het merendeel van de consumenten over de door de luchtvaartmaatschappij toegelaten kredietkaart beschikt en dus in staat is om betaling van deze kosten te vermijden. Aangezien verordening nr. 1008/2008 de bescherming van de individuele consument beoogt (zie in die zin arrest van 15 januari 2015, Air Berlin, C‑573/13, EU:C:2015:11, punt 33 ), kan immers niet aan de hand van een criterium waaraan enkel voor de meerderheid van de consumenten is voldaan, worden bepaald of een prijstoeslag vermijdbaar is.

36 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 23, lid 1, van verordening nr. 1008/2008 aldus moet worden uitgelegd dat de kosten voor het inchecken van passagiers waarvan de betaling niet kan worden vermeden omdat er geen alternatieve gratis incheckmogelijkheid bestaat, de btw over de tarieven voor nationale vluchten alsmede de administratiekosten voor aankopen met een andere dan de door de luchtvaartmaatschappij toegelaten kredietkaart onvermijdbare en voorzienbare prijselementen vormen in de zin van de tweede volzin van deze bepaling. Deze bepaling moet daarentegen aldus worden uitgelegd dat de kosten voor het inchecken van passagiers waarvan de betaling kan worden vermeden door het gebruik van een gratis incheckmogelijkheid en de btw over de facultatieve prijstoeslagen voor nationale vluchten een facultatieve prijstoeslag in de zin van de vierde volzin van deze bepaling vormen.

Kosten

37 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.