Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 4 september 2025

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 4 september 2025

Uitspraak

Arrest van het Hof (Zesde kamer)

4 september 2025^(*)

"„Prejudiciële verwijzing - Sociale zekerheid - Migrerende werknemers - Toepasselijke wetgeving - Verordening (EG) nr. 883/2004 - Artikel 13, lid 1 - Verordening (EG) nr. 987/2009 - Artikel 14, leden 8 en 10 - Werknemer die in meerdere lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten - Verrichten van minder dan 25 % van de werkzaamheden in de lidstaat van de woonplaats - Begrip substantieel gedeelte van de werkzaamheden - Aanknopingscriteria in verband met arbeidstijd en/of bezoldiging - Inaanmerkingneming van andere omstandigheden - Duur van het beoordelingstijdvak - Beoordelingsbevoegdheid van de bevoegde instanties”"

In zaak C‑203/24 [Hakamp]⁽²⁾,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Hoge Raad der Nederlanden bij beslissing van 15 maart 2024, ingekomen bij het Hof op dezelfde dag, in de procedure

KN

tegen

Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank,

HET HOF (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: A. Kumin, kamerpresident, F. Biltgen (rapporteur), president van de Eerste kamer, en I. Ziemele, rechter,

advocaat-generaal: A. Rantos,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:
- KN, vertegenwoordigd door M. J. van Dam, advocaat,
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. H. S. Gijzen als gemachtigden,
- de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door J. Benešová, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Bénard en M. Guiresse als gemachtigden,
- de regering van het Vorstendom Liechtenstein, vertegenwoordigd door A. Entner-Koch en R. Schobel als gemachtigden,
- de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B.‑R. Killmann en F. van Schaik als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 13, lid 1, van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2004, L 166, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 465/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 (PB 2012, L 149, blz. 4) (hierna: „verordening nr. 883/2004”), en van artikel 14, lid 8, van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2009, L 284, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening nr. 465/2012 (hierna: „verordening nr. 987/2009”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen KN, een werknemer, en de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (Nederland) (hierna: „SVB”) over de voorlopige vaststelling van de op hem toepasselijke socialezekerheidswetgeving.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening nr. 883/2004

3 De overwegingen 1, 3 en 45 van verordening nr. 883/2004 zijn als volgt geformuleerd:

„(1) De voorschriften ter coördinatie van de nationale socialezekerheidsstelsels behoren tot de regelingen betreffende het vrije verkeer van personen en moeten bijdragen aan de verhoging van de levensstandaard en de verbetering van de arbeidsomstandigheden.
[...]
(3) Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de [Unie] verplaatsen is diverse keren gewijzigd en bijgewerkt, om rekening te houden met de ontwikkelingen op [Unieniveau], waaronder de uitspraken van het Hof van Justitie, en daarnaast met de wijzigingen in de nationale wetgevingen; mede als gevolg daarvan zijn de coördinatievoorschriften van de [Unie] complex en lang geworden; het is derhalve essentieel deze voorschriften te vervangen, en tegelijk te moderniseren en te vereenvoudigen, om de doelstelling van het vrije verkeer van personen te bereiken.
[...]
(45) Aangezien de doelstelling van het voorgenomen optreden, namelijk coördinerende maatregelen om te waarborgen dat het recht van vrij verkeer van personen daadwerkelijk kan worden uitgeoefend, niet voldoende door de lidstaten kan worden verwezenlijkt en derhalve, wegens de omvang en de gevolgen van dit optreden, beter op [Unieniveau] kan worden verwezenlijkt, [...].”

4 Artikel 11 van deze verordening luidt:

„1.
Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.
[...]”

5 Artikel 13 („Verrichten van werkzaamheden in twee of meer lidstaten”) van die verordening bepaalt in lid 1:

„Op degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, is van toepassing:

de wetgeving van de lidstaat waar hij woont, indien hij aldaar een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht, of

indien hij niet een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont:

de wetgeving van de lidstaat waar de zetel of het domicilie van de onderneming of de werkgever zich bevindt, indien hij in dienst is van één onderneming of werkgever, [...]

[...]”

Verordening nr. 987/2009

6 Overweging 1 van verordening nr. 987/2009 luidt als volgt:

„Verordening [nr. 883/2004] moderniseert de voorschriften voor de coördinatie van de nationale socialezekerheidsstelsels van de lidstaten door in de nodige uitvoeringsmaatregelen en -procedures te voorzien en ze te vereenvoudigen ten behoeve van alle betrokkenen. De wijze van toepassing hiervan moet worden vastgesteld.”

7 Artikel 14 van deze verordening heeft als opschrift „Verduidelijkingen bij de artikelen 12 en 13 van [verordening nr. 883/2004]” en bepaalt in lid 8:

„Voor de toepassing van artikel 13, leden 1 en 2, van [verordening nr. 883/2004] betekent een ‚substantieel gedeelte van de werkzaamheden die in loondienst of anders dan in loondienst’ in een lidstaat worden verricht dat een kwantitatief substantieel deel van alle werkzaamheden in loondienst of anders dan in loondienst daar wordt verricht, zonder dat het hierbij noodzakelijkerwijs om het grootste deel van deze werkzaamheden hoeft te gaan.
De beoordeling of een substantieel gedeelte van de werkzaamheden in een lidstaat wordt verricht, gebeurt mede op grond van de volgende indicatieve criteria:

in geval van een werkzaamheid in loondienst, de arbeidstijd en/of de bezoldiging, en

in geval van een werkzaamheid anders dan in loondienst, de omzet, de arbeidstijd, het aantal verleende diensten en/of het inkomen.

In het kader van een algemene beoordeling geldt een aandeel van minder dan 25 % voor de bovengenoemde criteria als indicatie dat een substantieel gedeelte van de werkzaamheden niet in de betrokken lidstaat wordt verricht.”

8 Artikel 14, lid 10, van die verordening bepaalt:

„Voor de vaststelling van de toepasselijke wetgeving op grond van de leden 8 en 9, houden de betrokken organen rekening met de verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden.”

9 In artikel 16 van deze verordening, met als opschrift „Procedure voor de toepassing van artikel 13 van [verordening nr. 883/2004]”, is in de leden 1 en 2 ervan het volgende bepaald:

„1.
Degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden verricht, stelt het orgaan dat is aangewezen door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van woonplaats, daarvan in kennis.
2.
Het aangewezen orgaan van de woonplaats stelt onverwijld de op de betrokkene toepasselijke wetgeving vast, met inachtneming van artikel 13 van [verordening nr. 883/2004] en artikel 14 van [verordening nr. 987/2009]. Deze aanvankelijke vaststelling heeft een voorlopig karakter. Het orgaan brengt de aangewezen organen van elke lidstaat waar werkzaamheden worden verricht op de hoogte van zijn voorlopige vaststelling.”

Besluiten van het Gemengd Comité van de Europese Economische Ruimte (EER)

10 Bijlage VI (Sociale zekerheid) bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3) omvat krachtens besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 76/2011 van 1 juli 2011 tot wijziging van bijlage VI (Sociale zekerheid) en Protocol nr. 37 bij de EER‑Overeenkomst (PB 2011, L 262, blz. 33), dat op 1 juni 2012 in werking is getreden, verordening nr. 883/2004 en verordening nr. 987/2009 als „besluiten waarnaar wordt verwezen”. Deze verordeningen zijn sinds 1 juni 2012 van toepassing op Liechtenstein.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

11 KN woonde in 2016 in Nederland. Tussen 4 februari en 31 december 2016 (hierna: „litigieuze periode”) was hij werkzaam als schipper op een binnenvaartschip dat in Nederland is geregistreerd (hierna: „het schip”). Een in Nederland geregistreerd en gevestigd scheepvaartbedrijf was eigenaar en exploitant van het schip. KN verrichtte werkzaamheden in België, Duitsland en Nederland. Volgens het vaartijdenboek van het schip heeft dit in 2016 ongeveer 22 % van zijn totale vaartijd in Nederland gevaren. KN stond in de litigieuze periode op de loonlijst van een werkgever in Liechtenstein.

12 Uit dit vaartijdenboek blijkt tevens dat het schip in de jaren 2013 en 2014 ook al in Nederland had gevaren, gedurende 22 respectievelijk 24 % van de totale vaartijd. In die periode werkte KN echter noch voor de in Liechtenstein gevestigde werkgever, noch op het schip.

13 Het voor Liechtenstein bevoegde orgaan heeft de SVB op grond van artikel 6 van verordening nr. 987/2009 per brief van 25 juli 2017 verzocht om de op KN toepasselijke wetgeving over de litigieuze periode voorlopig vast te stellen.

14 Bij besluit van 8 november 2019 heeft de SVB de Nederlandse wetgeving aangemerkt als die welke gedurende de litigieuze periode van toepassing was, en voor deze periode een verklaring betreffende de toepassing van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid (A1-verklaring) afgegeven.

15 KN heeft bezwaar ingediend. De SVB heeft dat bezwaar bij besluit van 6 maart 2020 afgewezen op grond dat de betrokkene tijdens de litigieuze periode een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst in Nederland had verricht. Om tot deze slotsom te komen heeft de SVB niet alleen rekening gehouden met de vaartijd van het schip waarop KN heeft gewerkt, zoals die blijkt uit het vaartijdenboek, maar ook met het feit dat KN in Nederland woonde, dat het schip daar was geregistreerd en dat de eigenaar en exploitant van het schip aldaar gevestigd waren.

16 Nadat zijn beroep tegen dit besluit van de SVB door de rechtbank Midden-Nederland was verworpen, heeft KN hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, onder overlegging van documenten waaruit zou blijken dat zijn arbeidstijd in Nederland gedurende de litigieuze periode niet meer dan 18,5 % van zijn totale arbeidstijd bedroeg.

17 Bij uitspraak van 19 mei 2022 heeft de Centrale Raad van Beroep dit hoger beroep afgewezen en geoordeeld dat de Nederlandse socialezekerheidswetgeving wel degelijk van toepassing was tijdens de litigieuze periode. Volgens deze rechterlijke instantie kan een werknemer die minder dan 25 % van zijn werkzaamheden in loondienst verricht in de lidstaat waar hij woont, niettemin worden geacht een substantieel gedeelte van die werkzaamheden in die lidstaat te hebben verricht, indien er voldoende andere aanwijzingen in die zin zijn.

18 De Centrale Raad van Beroep oordeelde dat de SVB voldoende had aangetoond dat KN een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst had verricht in de lidstaat waar hij woont. Daarbij nam de Centrale Raad van Beroep in aanmerking dat het schip waarop KN had gewerkt ook in 2013 en 2014 gedurende 22 respectievelijk 24 % van zijn totale vaartijd, in Nederland had gevaren, dat de belanghebbende in Nederland woonde, dat het schip daar was geregistreerd en dat zowel de eigenaar als de exploitant van het schip aldaar was gevestigd.

19 KN heeft tegen de beslissing van de Centrale Raad van Beroep cassatie ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden, de verwijzende rechter. Hij betoogt dat de Centrale Raad van Beroep, door rekening te houden met omstandigheden die irrelevant zijn bij de beoordeling waar hij het substantiële gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst heeft verricht, artikel 13 van verordening nr. 883/2004 en artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 onjuist heeft toegepast. Bovendien heeft deze rechterlijke instantie volgens KN ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat de werkgever in Liechtenstein is gevestigd en dat de inscheping en ontscheping van het schip in België en niet in Nederland hebben plaatsgevonden.

20 Tegen deze achtergrond stelt de verwijzende rechter meerdere vragen.

21 In de eerste plaats wenst deze rechter te vernemen welke omstandigheden relevant kunnen zijn om vast te stellen dat werknemers die minder dan 25 % van hun arbeidstijd verrichten in de lidstaat waar zij wonen, daar toch een substantieel gedeelte van hun werkzaamheden in loondienst verrichten.

22 Volgens de verwijzende rechter volgt onmiskenbaar uit het gebruik in de Nederlandse taalversie van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 van de woorden „mede”, „indicatieve criteria” en „indicatie” dat het, wanneer de arbeidstijd en/of de bezoldiging in de lidstaat van de woonplaats minder dan 25 % uitmaken van deze op alle werkzaamheden van de werknemer in de verschillende lidstaten betrekking hebbende aspecten, mogelijk is om andere omstandigheden in aanmerking te nemen in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van die werknemer.

23 Niet alleen ontbreekt in artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 een vermelding van wat die andere relevante omstandigheden zijn. Het is ook moeilijk te bepalen welk belang moet worden gehecht aan de laatste alinea van lid 8, waarin is bepaald dat een aandeel van minder dan 25 % van de in die laatste alinea bedoelde aanknopingscriteria erop wijst dat een substantieel gedeelte van de werkzaamheden niet in de lidstaat van de woonplaats wordt verricht.

24 Uit de bewoordingen van artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 kan worden afgeleid dat het begrip „substantieel gedeelte” betrekking moet hebben op de werkzaamheden in loondienst van de betrokkene. Artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 verduidelijkt dat het moet gaan om een deel van de activiteiten dat in kwantitatief opzicht substantieel is. De verwijzende rechter is daarom geneigd te oordelen dat de andere omstandigheden rechtstreeks verband moeten houden met het verrichten van werkzaamheden, een aanwijzing moeten inhouden wat betreft de plaats waar de werkzaamheden worden verricht, en – wat betreft het gewicht dat kan worden toegekend aan de werkzaamheden die verricht worden in de lidstaat van de woonplaats in vergelijking met het totaal van alle werkzaamheden van de betrokkene – aanleiding moeten geven tot kwantitatieve gevolgtrekkingen.

25 In de tweede plaats moet volgens de verwijzende rechter de plaats waar het schip is geregistreerd worden uitgesloten van de verschillende in aanmerking te nemen omstandigheden, evenals de plaats waar de eigenaar en de exploitant van het schip zijn gevestigd, de plaats waar de werknemer aan en/of van boord gaat van het schip, en zelfs de gegevens over de tijd of de plaats van vaart in de jaren waarin de werknemer niet in dienst was van zijn Liechtensteinse werkgever. Bovendien kan de woonplaats van de werknemer volgens de verwijzende rechter geen relevante indicatie vormen, aangezien artikel 13, lid 1, van verordening nr. 883/2004 juist betrekking heeft op de situatie waarin een werknemer een gedeelte van zijn werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont. De plaats van vestiging van de werkgever houdt evenmin verband met de uitoefening van werkzaamheden in die staat.

26 Wat in de derde plaats de periode betreft die in aanmerking moet worden genomen om te beoordelen of een werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in de lidstaat van de woonplaats verricht, vraagt de verwijzende rechter zich af of deze periode moet worden beperkt tot de periode waarop de A1-verklaring betrekking heeft, dan wel of zij in voorkomend geval ruimer kan zijn, zodat zij overeenkomt met een kalenderjaar. Artikel 14, lid 10, van verordening nr. 987/2009 bepaalt dat rekening moet worden gehouden met de verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden, zonder evenwel te preciseren vanaf welk tijdstip deze termijn wordt berekend, hetzij steeds vanaf de huidige dag, hetzij vanaf het einde van een bepaalde periode.

27 Verordening nr. 987/2009 bevat geen enkele bepaling over de inaanmerkingneming van een periode voorafgaand aan de periode in kwestie. Volgens de Praktische gids over de toepasselijke wetgeving in de Europese Unie (EU), de Europese Economische Ruimte (EER) en Zwitserland, die is opgesteld en goedgekeurd door de Administratieve Commissie voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en gepubliceerd in december 2013 (hierna: „Praktische gids”), kunnen werkzaamheden in het verleden ook een betrouwbare graadmeter zijn voor toekomstig gedrag van de betrokken werknemer.

28 In de vierde plaats vraagt de verwijzende rechter zich af hoeveel beoordelingsvrijheid het bevoegde orgaan in het kader van de afgifte van een A1-verklaring heeft om te bepalen of een werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in de lidstaat van de woonplaats verricht.

29 In die omstandigheden heeft de Hoge Raad der Nederlanden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Welke omstandigheden of soorten van omstandigheden zijn geschikt voor de beoordeling op de voet van artikel 14, lid 8, van [verordening nr. 987/2009] van de vraag of iemand die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in de woonstaat verricht in een geval waarin vaststaat dat hij gedurende 22 procent van zijn arbeidstijd aldaar werkzaamheden verricht? Is daartoe vereist dat: (i) een omstandigheid rechtstreeks verband houdt met het verrichten van werkzaamheden, (ii) een omstandigheid een aanwijzing inhoudt wat betreft de plaats waar de werkzaamheden worden verricht, en (iii) aan de omstandigheid kwantitatieve gevolgtrekkingen zijn te verbinden wat betreft het gewicht dat aan de werkzaamheden die in de woonstaat worden verricht kan worden toegekend in vergelijking met het totaal van alle werkzaamheden van de betrokkene?

Moet of kan bij deze beoordeling, gelet op het antwoord op vraag 1, rekening worden gehouden met: (i) de woonplaats van de werknemer, (ii) de plaats van registratie van het binnenvaartschip waarop de werknemer zijn werkzaamheden verricht, (iii) de plaats van vestiging van de eigenaar en exploitant van het binnenvaartschip, (iv) de plaats waar het schip voer in andere tijdvakken waarin de werknemer daarop niet werkzaam was en ook nog niet bij de werkgever in dienst was, (v) de vestigingsplaats van de werkgever, en (vi) de plaats waar de werknemer aan en van boord van het schip gaat?

Over welk tijdvak moet worden beoordeeld of een werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in zijn woonstaat verricht?

Heeft het bevoegde orgaan van een lidstaat bij het vaststellen van de toepasselijke wetgeving een door de rechter in beginsel te respecteren beoordelingsvrijheid met betrekking tot het begrip ‚substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden’ in artikel 13, lid 1, van [verordening nr. 883/2004], en zo ja, hoe ver gaat die vrijheid?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste en tweede vraag

30 Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat het bevoegde orgaan bij de beoordeling of een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten een substantieel gedeelte van die werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, rekening kan houden met andere omstandigheden dan de in die staat verrichte arbeidstijd en/of aldaar ontvangen bezoldiging.

31 Uit de formulering van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 blijkt dat een „substantieel gedeelte van de werkzaamheden die in loondienst of anders dan in loondienst” in een lidstaat worden verricht, betekent dat een kwantitatief substantieel deel van alle werkzaamheden in loondienst of anders dan in loondienst daar wordt verricht, zonder dat het hierbij noodzakelijkerwijs om het grootste deel van deze werkzaamheden hoeft te gaan. De beoordeling of een substantieel gedeelte van de werkzaamheden in een lidstaat wordt verricht, gebeurt in geval van een werkzaamheid in loondienst mede op grond van de arbeidstijd en/of de bezoldiging. Een aandeel van minder dan 25 % voor deze criteria geldt als indicatie dat een substantieel gedeelte van de werkzaamheden niet in de betrokken lidstaat wordt verricht (arrest van 19 mei 2022, INAIL en INPS, C‑33/21, EU:C:2022:402, punt 63 ).

32 De twijfels van de verwijzende rechter vloeien voort uit het feit dat de Nederlandse taalversie van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 het woord „mede” bevat in combinatie met de vermelding van de indicatieve criteria waarmee rekening moet worden gehouden om te bepalen of een substantieel gedeelte van de werkzaamheden in loondienst van de betrokkene in een lidstaat wordt verricht. De verwijzende rechter leidt hieruit af dat andere criteria dan de in deze bepaling genoemde criteria van de arbeidstijd en/of de bezoldiging kunnen worden aanvaard.

33 Vastgesteld moet worden dat andere taalversies van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009, met name de Duitse, de Engelse, de Franse of de Letse versie, het woord „mede” niet bevatten.

34 Volgens vaste rechtspraak kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen; evenmin kan er in zoverre voorrang aan worden toegekend boven de andere taalversies. Een dergelijke benadering zou onverenigbaar zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arresten van 25 maart 2010, Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 maart 2024, Cobult, C‑76/23, EU:C:2024:253, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Aangaande de context van de regeling waarvan de betrokken bepaling deel uitmaakt, blijkt reeds uit de titel van verordening nr. 987/2009 dat deze verordening beoogt de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 vast te stellen. Artikel 14 van verordening nr. 987/2009 heeft als opschrift „Verduidelijkingen bij de artikelen 12 en 13 van [verordening nr. 883/2004]” en lid 8 ervan is bestemd „[v]oor de toepassing van artikel 13, leden 1 en 2, van [verordening nr. 883/2004]”.

36 Bij de uitlegging van artikel 14 van verordening nr. 987/2009 moet dus rekening worden gehouden met de artikelen 12 en 13 van verordening nr. 883/2004.

37 In dit verband zij eraan herinnerd dat de bepalingen van titel II van verordening nr. 883/2004, met als opschrift „Vaststelling van de toepasselijke wetgeving”, waarvan de artikelen 12 en 13 deel uitmaken, een volledig en eenvormig stelsel van conflictregels vormen. Die bepalingen hebben niet alleen tot doel om de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen en de mogelijkerwijs daaruit voortvloeiende complicaties te voorkomen, maar ook om te beletten dat binnen de werkingssfeer van die verordening vallende personen geen socialezekerheidsbescherming genieten bij gebreke van een wettelijke regeling die op hen van toepassing is (zie in die zin arrest van 16 november 2023, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu, C‑422/22, EU:C:2023:869, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38 Zoals blijkt uit de overwegingen 1 en 45 van verordening nr. 883/2004, heeft deze verordening tot doel om voor de coördinatie tussen de nationale socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te zorgen, opdat wordt gewaarborgd dat het recht op vrij verkeer van personen daadwerkelijk kan worden uitgeoefend, en aldus bij te dragen tot de verhoging van de levensstandaard en de verbetering van de arbeidsomstandigheden van personen die zich binnen de Europese Unie verplaatsen, en tegelijkertijd de regels van verordening nr. 1408/71 te moderniseren en te vereenvoudigen (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C‑610/18, EU:C:2020:565, punt 63 ).

39 Dit doel wordt ten uitvoer gelegd door artikel 11, lid 1, van verordening nr. 883/2004, waarin is bepaald dat degenen op wie deze verordening van toepassing is, op het gebied van de sociale zekerheid slechts aan de wetgeving van één lidstaat zijn onderworpen, die wordt vastgesteld overeenkomstig titel II van die verordening.

40 Bovendien formuleert artikel 11, lid 3, onder a), het beginsel dat voor degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst verricht, de wetgeving van die lidstaat geldt (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C‑610/18, EU:C:2020:565, punt 42 ).

41 Dit beginsel is evenwel geformuleerd „[b]ehoudens de artikelen 12 tot en met 16” van verordening nr. 883/2004, aangezien de strikte toepassing van dat beginsel in een aantal bijzondere gevallen tot gevolg zou kunnen hebben dat zowel voor de werknemer als voor de werkgever en de socialezekerheidsorganen administratieve complicaties niet worden vermeden maar juist in het leven worden geroepen, waardoor de onder die verordening vallende personen zouden kunnen worden belemmerd in de uitoefening van hun recht op vrij verkeer (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C‑610/18, EU:C:2020:565, punt 43 ).

42 Tot die bijzondere gevallen behoort het in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bedoelde geval waarin iemand in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten.

43 Artikel 13, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bepaalt onder a) dat op degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, de wetgeving van de lidstaat waar hij woont van toepassing is, indien hij aldaar een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht, terwijl onder b) van deze bepaling wordt vermeld dat op degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten en die geen substantieel gedeelte van deze werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, de wetgeving van toepassing is van de lidstaat waar de zetel of het domicilie van de onderneming of de werkgever zich bevindt.

44 De conflictregels van artikel 13, lid 1, onder a) en b), van verordening nr. 883/2004 waarborgen dat, wanneer een persoon in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst verricht, altijd de wetgeving van één enkele lidstaat van toepassing is, namelijk hetzij de wetgeving van de lidstaat waar de betrokkene woont, indien hij daar een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht, hetzij, bij gebreke daarvan, de wetgeving van de lidstaat waar zijn werkgever is gevestigd.

45 Aldus strookt artikel 13, lid 1, onder a) en b), van verordening nr. 883/2004 met het in de punten 37 en 38 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel, doordat daarbij weliswaar de bij de vorige regeling ingevoerde regels werden vereenvoudigd, maar regels zijn vastgesteld die afwijken van de in artikel 11, lid 3, onder a), van deze verordening neergelegde regel van de werklidstaat, precies om de complicaties te voorkomen die anders zouden kunnen voortvloeien uit de toepassing van laatstbedoelde regel op situaties waarin werkzaamheden worden verricht in twee of meer lidstaten (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C‑610/18, EU:C:2020:565, punt 64 ).

46 Vanuit dit oogpunt hebben de afwijkende regels die zijn ingevoerd door de in punt 43 van het onderhavige arrest vermelde bepalingen, tot doel te waarborgen dat werknemers die in twee of meer lidstaten werkzaamheden verrichten – overeenkomstig de in punt 39 van dit arrest in herinnering gebrachte regel van eenheid – slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen zijn. Daartoe worden bij die afwijkende regels aanknopingscriteria vastgesteld die de objectieve situatie van die werknemers in aanmerking nemen om hun vrij verkeer te vergemakkelijken (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C‑610/18, EU:C:2020:565, punt 65 ).

47 In het licht van deze overwegingen moet artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 worden uitgelegd waar het verwijst naar de arbeidstijd en/of de bezoldiging om te bepalen of een kwantitatief substantieel deel van alle werkzaamheden van de werknemer in een lidstaat wordt verricht.

48 In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de laatste alinea van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009, volgens welke in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van de betrokken werknemer moet worden nagegaan of de drempel van 25 % is bereikt, uitdrukkelijk verwijst naar de „bovengenoemde” criteria, dat wil zeggen, in het geval van werkzaamheden in loondienst, de criteria inzake arbeidstijd en/of bezoldiging, met uitsluiting van elk ander criterium.

49 Dat deze toetsing van de genoemde criteria wordt verricht in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van de betrokken werknemer, betekent niet dat andere criteria mogen worden toegevoegd, maar dat alle werkzaamheden in loondienst van die werknemer in aanmerking moeten worden genomen.

50 Ten tweede laat de formulering van deze bepaling helemaal geen twijfel bestaan over het feit dat bij gebreke van een aandeel van 25 % voor de criteria inzake arbeidstijd en/of bezoldiging, niet kan worden vastgesteld dat een substantieel gedeelte van de werkzaamheden in loondienst in de betrokken lidstaat wordt verricht.

51 Indien zou worden aanvaard dat een werknemer die minder dan 25 % van zijn totale werkzaamheden in loondienst heeft verricht op het grondgebied van de lidstaat waar hij woont, op grond van artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 aan de wetgeving van die staat kan worden onderworpen, zou dit niet alleen voorbijgaan aan het uitzonderingskarakter van de in de artikelen 12 tot en met 14 van deze verordening bedoelde aanknopingspunten, met inbegrip van die betreffende de lidstaat van de woonplaats, maar ook tot onzekerheid leiden bij de toepassing van de conflictregels van titel II van deze verordening, ten koste van de eenvoud die deze regels moeten bewerkstelligen bij de toepassing van de aanknopingscriteria die zijn gebaseerd op de objectieve situatie waarin de betrokken werknemer zich bevindt.

52 De uitlegging dat een aandeel van minder dan 25 % voor de criteria inzake arbeidstijd en/of bezoldiging niet kan worden gecompenseerd door rekening te houden met andere criteria, wordt ook bevestigd door de toelichtingen in de Praktische gids, een document dat naar zijn aard geen bindende rechtskracht heeft. Niettemin vormt deze gids een nuttig instrument voor de uitlegging van de verordeningen nr. 883/2004 en nr. 987/2009. Zo staat in het deel van dit document dat betrekking heeft op het begrip „substantieel gedeelte” van de werkzaamheden vermeld dat de criteria arbeidstijd en/of bezoldiging verplicht in aanmerking moeten worden genomen om na te gaan of de in artikel 14, lid 8, laatste alinea, van verordening nr. 987/2009 bedoelde drempel van 25 % in de lidstaat van de woonplaats is bereikt, hetgeen dan een indicatie vormt dat een substantieel gedeelte van alle werkzaamheden van de betrokken werknemer in die lidstaat wordt verricht. Hoewel volgens de Praktische gids ook andere criteria een rol kunnen spelen, zonder deze evenwel te definiëren, blijkt uit alle gegeven concrete voorbeelden dat uit de uitoefening van werkzaamheden in loondienst in de lidstaat van de woonplaats die minder dan 25 % van de arbeidstijd en/of bezoldiging uitmaken, niet kan worden afgeleid dat de wetgeving van die staat van toepassing is.

53 Bijgevolg moet worden geoordeeld dat artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat, om te kunnen aannemen dat een persoon een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst verricht in de lidstaat waar hij woont, de drempel van 25 % van de arbeidstijd en/of de bezoldiging in die lidstaat moet worden bereikt, zonder dat de inaanmerkingneming van andere criteria kan compenseren dat niet voldaan is aan de bovengenoemde criteria.

54 Hieruit volgt dat in een geval als dat in het hoofdgeding, waarin vaststaat dat de werknemer 22 % van zijn werkzaamheden in loondienst heeft verricht in de lidstaat waar hij woont, hetgeen lager is dan de drempel van 25 % van artikel 14, lid 8, laatste alinea, van verordening nr. 987/2009, de conflictregel van artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 niet op hem kan worden toegepast, zodat de toepasselijke wetgeving moet worden vastgesteld overeenkomstig de conflictregel van artikel 13, lid 1, onder b), van deze verordening, die bepaalt dat de werknemer onderworpen is aan de wetgeving van de lidstaat waar de zetel of het domicilie van de onderneming of de werkgever zich bevindt.

55 Uit het voorgaande volgt dat geen rekening hoeft te worden gehouden met andere criteria om te bepalen of de betrokken werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst verricht in de lidstaat waar hij woont.

56 Gelet op een en ander dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat het bevoegde orgaan bij de beoordeling of een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten een substantieel gedeelte van die werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van die persoon moet nagaan of ten minste 25 % van zijn arbeidstijd en/of bezoldiging in die staat wordt verricht en/of verkregen. In dit verband mag geen rekening worden gehouden met andere omstandigheden of criteria.

Derde vraag

57 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen welke periode in aanmerking moet worden genomen om in het kader van de in artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 bedoelde algemene beoordeling te beoordelen of de betrokken werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst verricht in de lidstaat waar hij woont.

58 In dit verband bepaalt artikel 14, lid 10, van verordening nr. 987/2009 dat de betrokken organen rekening moeten houden met de verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden.

59 Hoewel deze bepaling niet preciseert wanneer de in aanmerking te nemen periode van twaalf maanden ingaat, blijkt echter uit de bewoordingen ervan duidelijk dat het gaat om de volgende twaalf maanden, aangezien geen enkele bepaling van deze verordening verwijst naar de situatie in het verleden van de betrokken werknemer.

60 Aangezien artikel 14, lid 10, van verordening nr. 987/2009, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 8, van deze verordening, alleen wordt toegepast in gevallen waarin een werknemer in twee of meer lidstaten werkzaamheden verricht, moet worden vastgesteld dat die periode ingaat op het moment waarop de uitoefening van werkzaamheden in twee of meer lidstaten begint.

61 Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 14, leden 8 en 10, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat, in het kader van de algemene beoordeling van de situatie van een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, bij de beoordeling of hij een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, rekening moet worden gehouden met zijn verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden.

Vierde vraag

62 Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen over welke beoordelingsvrijheid het bevoegde orgaan van een lidstaat beschikt om vast te stellen of een werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 883/2004 heeft verricht in de lidstaat waar hij woont.

63 Gezien het antwoord op de eerste vraag hoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.

Kosten

64 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 14, lid 8, van verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 465/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012,
moet aldus worden uitgelegd dat
het bevoegde orgaan bij de beoordeling of een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten een substantieel gedeelte van die werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van die persoon moet nagaan of ten minste 25 % van zijn arbeidstijd en/of bezoldiging in die staat wordt verricht en/of verkregen. In dit verband mag geen rekening worden gehouden met andere omstandigheden of criteria.
Artikel 14, leden 8 en 10, van verordening nr. 987/2009, zoals gewijzigd bij verordening nr. 465/2012,
moet aldus worden uitgelegd dat,
in het kader van de algemene beoordeling van de situatie van een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, bij de beoordeling of hij een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, rekening moet worden gehouden met zijn verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden.

ondertekeningen