College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2025, ECLI:NL:CBB:2025:607, 23/1676
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2025, ECLI:NL:CBB:2025:607, 23/1676
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 18 november 2025
- Datum publicatie
- 18 november 2025
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2025:607
- Zaaknummer
- 23/1676
- Relevante informatie
- Meststoffenwet [Tekst geldig vanaf 01-01-2025 tot 01-01-2030]
Inhoudsindicatie
Meststoffenwet, boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm. Geen matiging van de boete met het oog op de financiële gevolgen van de intrekking van de derogatievergunning. Draagkracht. Redelijke termijn.
Uitspraak
uitspraak
zaaknummer: 23/1676
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 op het hoger beroep van:
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juli 2023, 22/3991, in het geding tussen
Procesverloop in hoger beroep
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 24 juli 2023 (niet gepubliceerd).
De maatschap heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De zitting was op 14 mei 2025. Aan de zitting heeft de gemachtigde van de minister deelgenomen en [naam 1] namens de maatschap.
Grondslag van het geschil
De maatschap exploiteert een (melk)veehouderij. In 2019 heeft de maatschap zich aangemeld voor derogatie. Dat houdt in dat zij dat jaar met de verkregen vergunning onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest afkomstig van graasdieren mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen is toegestaan, namelijk 250 kg stikstof per ha in plaats van de reguliere norm van 170 kg stikstof per ha. De voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden en ook dat aan andere voorschriften uit de meststoffenregelgeving wordt voldaan.
Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft de maatschap gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden in het jaar 2019. Het resultaat van deze controle is neergelegd in een rapport van bevindingen van 17 december 2019.
Met het besluit van 14 februari 2020 heeft de minister een boete opgelegd van € 300,- aan de maatschap. Volgens de minister heeft de maatschap in 2019 het bemestingsplan niet naar waarheid ingevuld omdat de maatschap in haar bemestingsplan 2019 voor de mest met mestcode 14 (rundveedrijfmest) gerekend heeft met forfaitaire gehalten, terwijl zij gebruik had moeten maken van de gemiddelde geanalyseerde gehalten van de afgevoerde mest in 2018 en 2019 als best beschikbare gegevens. Het daartegen gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard.
Met het besluit van 16 december 2020 heeft de minister de derogatievergunning voor 2019 ingetrokken, omdat de maatschap haar bemestingsplan niet naar waarheid heeft ingevuld en daarom niet heeft voldaan aan een voorwaarde voor derogatie. De intrekking van de derogatievergunning heeft tot gevolg dat in 2019 de standaardgebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare per jaar van toepassing is en dat aan de maatschap in 2021 geen derogatievergunning kan worden verleend. Het door de maatschap tegen dat besluit ingediende bezwaarschrift is ongegrond verklaard met het besluit van 10 maart 2021. De maatschap heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddel aangewend.
Met het besluit van 20 september 2021 (het boetebesluit) heeft de minister aan de maatschap een boete opgelegd van € 49.980,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm stikstof uit dierlijke meststoffen. Voor wat betreft de mest met mestcode 14 is de minister uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-/ stikstofgehalte in de gewogen en geanalyseerde afgevoerde mest in 2018 en 2019. De beginvoorraad voor 2019 is bepaald aan de hand van het gemiddelde geanalyseerde gehalte van 5,01 kg stikstof per ton rundveedrijfmest zoals gemeten in de op 22 maart 2018 bemonsterde vrachten. De eindvoorraad voor 2019 is gebaseerd op het gemiddelde geanalyseerde gehalte van 4,27 kg stikstof per ton rundveedrijfmest, zoals gemeten in de op 27 maart 2019 bemonsterde vrachten. De minister heeft vastgesteld dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg per ha met 6.885 kg en de stikstofgebruiksnorm met 512 kg heeft overschreden. Volgens de minister zijn de gegevens uit de bemonsterde en geanalyseerde vrachten representatief voor de bepaling van de fosfaat- en stikstofgehalten en moeten zij op grond van de wet als best beschikbare gegevens worden beschouwd.
Met besluit van 14 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard. Wegens overschrijding van de beslistermijn is de boete gematigd met € 2.500,- tot een bedrag van € 47.480,-.
De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Uitspraken van de rechtbank
De rechtbank heeft op 30 maart 2023 een tussenuitspraak gedaan. Hierin heeft de rechtbank geoordeeld dat de maatschap het verbod van artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden en dat de minister daarom op grond van artikel 51 van de Msw een boete mocht opleggen aan de maatschap. De minister heeft de regelgeving op correcte wijze toegepast door de gegevens van de afgevoerde mest als best beschikbare gegevens te hanteren, zoals bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). De rechtbank heeft verder in de tussenuitspraak geoordeeld dat het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete een motiveringsgebrek kent als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Over de evenredigheid van de boete heeft de rechtbank overwogen dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de boete in de situatie van de maatschap niet onevenredig is. De minister lijkt een onjuiste toets aan te leggen bij de vaststelling van het vermogen. Daarnaast heeft de minister niet betrokken dat voor de maatschap sprake is van een zogenoemd sneeuwbaleffect. De intrekking van de derogatievergunning in 2019 en de weigering voor 2021 een derogatievergunning te verlenen hebben tot gevolg dat de maatschap hogere kosten heeft voor de afvoer van rundveedrijfmest in de jaren 2020 en 2021. De rechtbank volgt de minister niet in zijn standpunt dat die kosten niet mogen worden meegenomen. Volgens de rechtbank had de minister deze omstandigheid moeten betrekken in de beoordeling.
Na de tussenuitspraak heeft de minister op 26 april 2023 een aanvullende motivering ingediend en de al voor het bestreden besluit opgestelde rapportage van haar financieel deskundige overgelegd.
Met de einduitspraak heeft de rechtbank het beroep van de maatschap gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit van de minister vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit moet nemen binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak. Volgens de rechtbank heeft de minister met de overlegging van de rapportage het gebrek in de onderbouwing van het boetebedrag niet hersteld en is de minister niet ingegaan op de verkeerde invulling van het begrip 'eigen vermogen'. Daarnaast heeft de minister, door te blijven bij zijn standpunt dat het sneeuwbaleffect niet bij de bepaling van de hoogte van de boete hoeft te worden betrokken, het op dit punt geconstateerde gebrek niet hersteld.