Centrale Raad van Beroep, 19-10-1995, ZB5497, AW 93/551

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

eiser,

Bij brief van 13 juli 1989 heeft eiser gedaagde in kennis gesteld van het

op 7 juli 1989 genomen besluit haar niet ontvankelijk te verklaren in het

verzoek om toekenning van bezoldiging-na-ontslag bij ziekte, voorzover

dit verzoek betreft de periode van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983 en

voorts om het verzoek af te wijzen voorzover betreffende de periode van

16 oktober 1980 tot 1 februari 1982 en de periode van 1 februari 1983 tot

1 mei 1984.

De Arrondissementsrechtbank te Amsterdam heeft bij uitspraak van 10 juni

1993, nr. AW 89/510, als volgt beslist:

"verklaart het beroep gegrond, voorzover betrekking hebbend op de periode

van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983;

verklaart het bestreden besluit in zoverre nietig; verklaart klaagster

niet-ontvankelijk in haar vordering terzake van pseudo-WAO;

verklaart het beroep voor het overige ongegrond."

Eiser heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld voorzover daarbij

het beroep gegrond en het bestreden besluit nietig is verklaard (periode 1

februari 1982 tot 1 februari 1983).

Namens gedaagde is van contra-memorie gediend.

Het geding is behandeld ter terechtzitting van 6 oktober 1994. Eiser heeft

zich laten vertegenwoordigen door mr J.M. Dekker, werkzaam bij de

Centrale Afdeling Personeelszaken van de gemeente Amsterdam; gedaagde is

niet verschenen.

De Raad heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak opnieuw ter

behandeling aan de orde gesteld ter terechtzitting van 21 september 1995,

waar partijen niet zijn verschenen.

Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in

werking getreden en de Ambtenarenwet 1929 - sindsdien geheten:

Ambtenarenwet - gewijzigd. De in dit kader gegeven wettelijke regels van

overgangsrecht brengen echter mee dat op het onderhavige hoger beroep

moet worden beslist met toepassing van het procesrecht zoals dat luidde

vóór 1 januari 1994, behoudens wat betreft de mogelijkheid van vergoeding

van proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb.

De Raad verwijst voor een uitvoerig overzicht van de relevante feiten en

omstandigheden naar hetgeen in de aangevallen uitspraak is vermeld en

volstaat met de volgende samenvatting.

Gedaagde, sinds 1 maart 1980 werkzaam als arts bij de Gemeentelijke

Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GG & GD), is met ingang van 1 februari

1982 op haar verzoek ontslagen.

Vanaf 8 november 1982 heeft zij (na weigering wachtgeld) een - gekorte -

WWV-uitkering ontvangen.

De directie van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (ABP) heeft bij

beschikkingen van 17 en 20 februari 1987 gedaagde blijvend ongeschikt

verklaard uit hoofde van ziekten of gebreken voor haar betrekking van

arts bij de GG & GD voor 40, respectievelijk (per 16 oktober 1980) 20 uur

per week. De ingangsdatum van het ABP-pensioen is uiteindelijk gesteld op

1 mei 1984.

Bij brief van 28 september 1988 is namens gedaagde verzocht om

uitbetaling van de bezoldiging bij ziekte na ontslag over de onder I

genoemde perioden. Daarbij is aangevoerd dat gedaagde destijds in

overspannen toestand de dienst heeft verlaten en sinds kort weer in staat

is om haar belangen te behartigen.

Bij het bestreden besluit is op dit verzoek beslist; op het hiertegen

ingestelde beroep is door de arrondissementsrechtbank beslist als onder I

weergegeven.

In hoger beroep is thans nog aan de orde de in het bestreden besluit

vervatte niet-ontvankelijk verklaring van gedaagde voorzover haar verzoek

om bezoldiging-na-ontslag bij ziekte betreft de periode van 1 februari 1982

tot 1 februari 1983.

Eiser heeft dit doen steunen op artikel 1, lid 1, van de (per 1 januari

1992 vervallen) Wet van 31 oktober 1924, Stb. 482.

De eerste rechter heeft dit onderdeel van het bestreden besluit niet in

stand gelaten overwegende dat een aanspraak nog geen vordering is.

Ingevolge artikel 521 van het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA), zoals

dat artikel destijds luidde, had de gewezen ambtenaar, die - kort

weergegeven - bij zijn ontslag arbeidsongeschikt wegens ziekte was dan

wel binnen 31 dagen na zijn ontslag arbeidsongeschikt was geworden

aanspraak op zijn laatstgenoten bezoldiging.

Dit artikel garandeerde de ontslagen ambtenaar terzake van bestaande, dan

wel kort na het ontslag ingetreden ongeschiktheid wegens ziekte gedurende

maximaal 12 maanden (lid 5 van artikel 521 oud) een recht op zijn laatstelijk

genoten bezoldiging; hij had terzake een aanspraak op de

werkgever. De werkgever diende die aanspraak zonder meer te honoreren,

tenzij de essentiële voorwaarden (de arbeidsongeschiktheid, het tijdstip

van intreden na ontslag) niet zouden zijn vervuld. Eiseres zou, zo blijkt

uit het bestreden besluit, aanspraak gehad hebben tot 1 februari 1983.

Gedaagde heeft aanvankelijk getracht de ingangsdatum van het ABP-pensioen

te doen vervroegen; haar beroep op overmacht (ziekte) en onbekendheid met

de wettelijke bepalingen heeft niet tot het gewenste resultaat geleid

(uitspraak Centrale Raad van Beroep d.d. 21 november 1991, ABP 1989/27).

Vervolgens is namens haar bij brief van 28 september 1988 alsnog getracht

de vordering ex artikel 521 (oud) ARA bij de werkgever op te eisen.

Eiser heeft een beroep gedaan op artikel 1 van de Wet van 31 oktober 1924,

Stb. 482, ingevolge welke bepaling, kort weergegeven, rechtsvorderingen

terzake van geldschulden ten laste van een openbaar lichaam in elk geval

door verloop van vijf jaren na de 31e december van het jaar, waarin de

schuld opvorderbaar is geworden, vervallen.

Genoemde wet is met ingang van 1 januari 1992 ingetrokken in verband met de

invoering van de verjaringsbepalingen van het nieuwe Burgerlijk Wetboek,

waarvan met betrekking tot een casus als de onderhavige met name kan worden

gewezen op artikel 3:308. Aangezien deze verjaringsbepalingen, behoudens

van toepassingverklaring, op de ambtelijke rechtsverhouding niet

rechtstreeks van toepassing zijn, heeft de wetgever een overeenkomstige

bepaling in de Ambtenarenwet 1929 opgenomen: artikel 123b met ingang van 1

januari 1992, gewijzigd in artikel 123 met ingang van 1 december 1992.

Laatstgenoemde artikelen hebben in wezen dezelfde strekking als artikel 1

van de wet van 1924 en ook een overeenkomstige woordkeus: rechtsvorderingen

verjaren door verloop van 5 jaren nadat de vordering opeisbaar

is geworden.

Nu heeft de wet van 1924 ondanks het feit, dat ze in de

ambtenarenrechtspraak af en toe is toegepast, toch steeds twijfel

opgeroepen met betrekking tot haar reikwijdte voor het ambtenarenrecht. De

woordkeus, met name het woord "rechtsvordering", duidt er op, dat met name

is gedacht aan de contentieuze procedure voor de gewone rechter. Daarop

wijst ook de plaatsing van de verjaringsbepalingen in Boek 3, titel 11

van het Burgerlijk Wetboek, waar het gaat om tot de gewone rechter

gerichte vorderingen.

Hierbij komt dat op het terrein van het bestuursprocesrecht de figuur van

de verjaring niet dan in uitzonderlijke situaties aan de orde kan komen.

De aanwezigheid van termijnen voor het doen van een aanvraag, van

vervaltermijnen en van beroepstermijnen maakt dat degene, die stelt jegens een

bestuursorgaan een financiële aanspraak te hebben in de regel binnen een

korte termijn actie dient te ondernemen teneinde te voorkomen dat de vraag,

of van een rechtens geldende aanspraak sprake is, uiteindelijk niet meer

(in volle omvang) aan de administratieve rechter kan worden voorgelegd.

Voorts wenst de Raad te wijzen op de omstandigheid dat in de wet van 1924,

alsook in de verjaringsbepalingen in het Burgerlijk Wetboek, de verjaring

is gekoppeld aan de rechtsvordering, dat wil zeggen aan de mogelijkheid de

rechter te adiëren. Een dergelijke koppeling zou op het terrein van het

bestuursrecht tot enigszins ongerijmde gevolgen leiden. Immers, anders dan

in het burgerlijk procesrecht, is de mogelijkheid om de rechter te benaderen

in het bestuursrecht eerst aanwezig als sprake is van een appellabel

besluit. Toepassing van artikel 123 Ambtenarenwet 1929 zou dan

meebrengen, dat met betrekking tot een gestelde financiële aanspraak nog

lang na het verstrijken van 5 jaren een besluit kan worden verzocht en

dat vervolgens pas na het nemen van een besluit op dat verzoek de

verjaringstermijn een aanvang neemt.

De Raad is na ampel overwegen tot de conclusie gekomen, dat artikel 123 van

de Ambtenarenwet (1929) niet voor de bestuursrechter-in-ambtenarenzaken is

geschreven. Dezelfde overwegingen brengen mee, dat ook aan de wet van

1924 in deze procedures geen toepassing meer dient te worden gegeven.

Het vorenstaande brengt niet mee, dat het realiseren van financiële

aanspraken zonder enige begrenzing naar tijd mogelijk zou blijven.

De Raad heeft reeds meermalen overwogen, dat het beginsel van de

rechtszekerheid in de ambtelijke rechtsverhouding zowel ten gunste van de

ambtenaar als ten gunste van het betrokken openbaar lichaam zijn werking

kan hebben. Zo zullen, wanneer de ambtenaar een bepaalde rechtspositionele

situatie lange tijd onaangevochten heeft laten voortbestaan en dan een

wijziging daarin wenst, de gebreken van die situatie te manifester moeten

worden aangetoond naarmate de ambtenaar meer tijd heeft laten verstrijken.

Met betrekking tot de terugvordering van hetgeen aan de

ambtenaar onverschuldigd is uitbetaald is dit geconcretiseerd in een

(jurisprudentiële) norm die in elk geval een terugvordering van meer dan

vijf jaren na dato uitsluit.

Naar 's Raads oordeel brengt het beginsel van de rechtszekerheid evenzeer

mee, dat de ambtenaar financiële aanspraken, welke hij jegens de overheid

kan doen gelden, na het verstrijken van een bepaalde termijn niet meer kan

afdwingen. Daarbij ziet de Raad geen doorslaggevende redenen met betrekking

tot de duur van die termijn af te wijken van hetgeen zich overigens in

wetgeving en rechtspraak heeft ontwikkeld. Die termijn ware derhalve op

vijf jaren te stellen.

Vervolgens acht de Raad het inhaerent aan de rechtsfiguur van de verjaring

dat het betrokken bestuursorgaan er reeds in de fase van de besluitvorming

een beroep op kan doen. Het kenmerkende van de verjaring is immers dat

gevolgen worden verbonden aan het achterwege laten van enig handelen vanaf

het moment dat de belanghebbende in actie kon komen, bijvoorbeeld door zich

tot het bestuursorgaan te wenden met het verzoek het gewenste te verstrekken.

Dat moment zal in het algemeen dan zijn aangebroken wanneer

redelijkerwijze kan worden gezegd dat op de geldende voorschriften tezamen

met het vervuld zijn van de daarin gestelde feitelijke voorwaarden in

beginsel een financiële aanspraak kan worden gebaseerd.

Ook ingeval door de belanghebbende wordt verzocht om terug te komen van een

eerder besluit, waarbij naar zijn opvatting ten onrechte een door hem

gestelde financiële aanspraak niet is erkend, kan het bestuursorgaan de

hierboven beschreven benadering hanteren. In het geval nieuw gebleken

feiten of veranderde omstandigheden meebrengen dat inhoudelijk op het

verzoek (in de terminologie van artikel 4:6 Awb: een nieuwe aanvraag)

dient te worden beslist, kan het bestuursorgaan zich in zijn reactie op dat

verzoek beroepen op de rechtsfiguur van de verjaring als sedert het in de

voorgaande alinea aangegeven moment meer dan 5 jaren zijn verstreken.

Anders ligt het als dat moment pas is ontstaan met het zich voordoen van

die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden; in dat geval zal het

bestuursorgaan zich eerst op verjaring kunnen beroepen als vanaf het moment

dat die nieuwe feiten of veranderde omstandigheden zich hebben voorgedaan

meer dan 5 jaren zijn verstreken. Een en ander impliceert dat de

bevoegdheid van de belanghebbende om het bestuursorgaan te verzoeken

terug te komen van een eerdergenomen, rechtens onaantastbaar geworden

besluit, op zichzelf niet aan verjaring onderhevig is, maar het

bestuursorgaan zich bij zijn reactie op het verzoek in beginsel op de

rechtsfiguur van de verjaring kan beroepen.

In casu gaat het om (een deel van) de bezoldiging over de maanden februari

1982 tot en met februari 1983. Gedaagde heeft op 28 september 1988 haar

verzoek gedaan alsnog het over die maanden ingehouden deel van haar

bezoldiging uit te betalen. Gedaagde wist in elk geval aan het einde van

elke genoemde maand dat en hoeveel werd ingehouden en had zich derhalve

vanaf die tijdstippen tot eiser kunnen wenden met het verzoek de

volledige bezoldiging uit te betalen. Het verzoek van september 1988 is

derhalve ten aanzien van al deze maanden gedaan op een tijdstip waarop meer

dan vijf jaren waren verstreken vanaf het moment waarop gedaagde in actie

had kunnen komen. Eiser kon zich dan ook op verjaring beroepen.

Eiser heeft dit beroep op verjaring vorm gegeven door het verzoek van

gedaagde niet-ontvankelijk te verklaren. Naar 's Raads oordeel is deze

afdoening onjuist en was een afwijzing van gedaagdes verzoek op zijn

plaats geweest. Niet is in te zien op welke grond eiser een behandeling van

gedaagdes verzoek achterwege had mogen laten. Daarbij moet worden bedacht

dat het beginsel van de rechtszekerheid, waarvan de hier aan de orde

zijnde verjaring een uitvloeisel is, niet meebrengt dat de

verschuldigdheid vervalt doch slechts dat voldoening van de schuld niet

meer kan worden afgedwongen voorzover de schuld door de rechtsfiguur van de

verjaring wordt getroffen. Zo zou, indien eiser geen beroep op verjaring

zou hebben gedaan en het door gedaagde gevraagde bedrag na het verstrijken

van de verjaringstermijn alsnog zou hebben uitbetaald, dit bedrag niet

wegens onverschuldigde betaling kunnen worden teruggevorderd. Dit brengt

mee, dat in geval van een verzoek als het onderhavige steeds vooraf dient

te worden overwogen of van de bevoegdheid om zich op verjaring te

beroepen gebruik zal worden gemaakt. Ook dit leidt er toe, dat voor een

niet-ontvankelijkverklaring geen plaats is.

De eerste rechter heeft het beroep gegrond en het bestreden besluit

nietig verklaard. De Raad kan deze nietigverklaring, zij het op andere

gronden, onderschrijven. Deze gronden zijn evenwel van formele aard; een

afwijzing van gedaagdes verzoek zou 's Raads toetsing hebben kunnen

doorstaan. Teneinde nodeloze besluitvorming en nodeloze procedures te

voorkomen acht de Raad, nu ook de belangen van partijen met herhaling niet

gediend zijn, redenen aanwezig de nietigheid voor gedekt te verklaren.

Tenslotte overweegt de Raad geen aanleiding aanwezig te achten voor

toepassing van artikel 8:75 Awb.

Bevestigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten;

Verklaart de nietigheid van het bestreden besluit, voorzover dit de

periode van 1 februari 1982 tot 1 februari 1983 betreft, voor gedekt.

Aldus gegeven door mr J. Boesjes als voorzitter

en mr Ch. de Vrey en mr H. Bolt als leden, in

tegenwoordigheid van P.H. Schippers als griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 1995 door voornoemde voorzitter,

in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.