Gerechtshof Den Haag, 28-04-2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:737, BK-21/00232
Gerechtshof Den Haag, 28-04-2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:737, BK-21/00232
Gegevens
- Instantie
- Gerechtshof Den Haag
- Datum uitspraak
- 28 april 2022
- Datum publicatie
- 24 mei 2022
- ECLI
- ECLI:NL:GHDHA:2022:737
- Zaaknummer
- BK-21/00232
Inhoudsindicatie
Bouwleges omgevingsvergunning gemeente Voorschoten. De geraamde baten gaan de kosten niet te boven. Tarieventabel niet onverbindend. De leges zijn niet onevenredig hoog. De Heffingsambtenaar heeft met het eerste gevorderde bedrag zijn bevoegdheid tot het heffen van leges ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning uitgeput. Derhalve dient het tweede gevorderde bedrag te worden vernietigd. Het tweede gevorderde bedrag kan niet worden geconverteerd in een nagevorderd bedrag omdat niet aan de wettelijke voorwaarden voor navordering is voldaan. Een nieuw feit ontbreekt.
Uitspraak
Team Belastingrecht
meervoudige kamer
nummers BK-21/00232
in het geding tussen:
en
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag (de Rechtbank) van 5 maart 2021, nummer SGR 20/856.
Procesverloop
Bij schriftelijke kennisgeving met dagtekening 4 november 2019 heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende leges gevorderd tot een bedrag van € 2.252,17 (het eerste gevorderde bedrag). Het feit waarvoor de leges zijn gevorderd is in de kennisgeving omschreven als “Leges Z19/033833 [adres] Betreft omgevingsvergunning voor
[adres] ”.
Bij schriftelijke kennisgeving met dagtekening 2 maart 2020 heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende leges gevorderd tot een bedrag van € 432,48 (het tweede gevorderde bedrag). De omschrijving van het feit waarvoor de leges zijn gevorderd is identiek aan omschrijving in de schriftelijke kennisgeving van het eerste gevorderde bedrag
Belanghebbende heeft bij brief van 15 november 2019, ontvangen door de Heffingsambtenaar op 18 november 2020, bezwaar gemaakt tegen eerste gevorderde bedrag.
Belanghebbende heeft bij op 2 maart 2020 langs elektronische weg bij de Rechtbank ingediende brief (mede) bezwaar gemaakt tegen het tweede gevorderde bedrag.
De Heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar, gedagtekend 20 december 2019, het bezwaar tegen het eerste gevorderde bedrag ongegrond verklaard (de uitspraak op bezwaar).
De Heffingsambtenaar heeft nog niet beslist op het bezwaar tegen het tweede gevorderde bedrag.
Belanghebbende heeft op 29 januari 2020 langs elektronische weg beroep ingesteld tegen de uitspraak op bezwaar. Van belanghebbende is hiervoor een griffierecht van € 48 geheven.
De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft op 20 april 2012 langs elektronische weg hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank. Van belanghebbende is hiervoor een griffierecht van € 134 geheven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 september 2021 te Den Haag. Daar is belanghebbende verschenen en namens de Heffingsambtenaar [A] . Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Bij brief van 17 november 2021 heeft het Hof het onderzoek heropend. In deze brief heeft het Hof de Heffingsambtenaar verzocht om schriftelijk inlichtingen te verstrekken. De Heffingsambtenaar heeft dat gedaan en belanghebbende heeft schriftelijk op de door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen gereageerd. Naar aanleiding van de reactie van belanghebbende heeft de Heffingsambtenaar een nader stuk ingediend.
De tweede mondelinge behandeling van het hoger beroep heeft plaatsgevonden op 1 februari 2022. Daar is belanghebbende verschenen en namens de Heffingsambtenaar [A] . Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Feiten
Belanghebbende heeft op 15 juli 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een dakopbouw op het achterdakvlak en een dakkapel op het voordakvlak van de woning op het adres [adres] , [postcode] in [woonplaats] met de volgende activiteiten:
• Het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, lid 1, onder a, Wabo) voor het realiseren van een dakopbouw op het achterdakvlak en een dakkapel op het voordakvlak van de woning op het adres [adres] in [woonplaats] ;
• Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening (artikel 2.1, lid 1, onder c, Wabo), voor het realiseren van een dakopbouw op het achterdakvlak en een dakkapel op het voordakvlak van de woning op het adres [adres] in [woonplaats] , in strijd met het bestemmingsplan [naam] .
Bij besluit van 28 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten (het College) de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Belanghebbende heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft ertoe geleid dat het College het besluit van 28 oktober 2019 heeft ingetrokken. Bij besluit van 21 februari 2020 heeft het College de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend.
De door de Heffingsambtenaar in de uitspraak op bezwaar gegeven specificatie van het eerste gevorderde bedrag is hieronder samengevat.
|
Voor de activiteit bouwen van een bouwwerk |
||
|
Omschrijving |
bedrag |
wettelijke bepaling |
|
bouwkosten > € 10.000 en < € 50.000 |
€ 787,40 |
Tarieventabel 2.3.1.3 |
|
vermeerderd met 7,25% van de bouwkosten (€ 13.000) |
€ 942,50 |
Tarieventabel 2.3.3.2 |
|
minus 25% omdat de gevraagde vergunning niet is verleend |
-/- € 432,48 |
Tarieventabel 2.5.3.1 |
|
Verschuldigd |
€ 1.297,42 |
|
|
Voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening (afwijking bestemmingsplan) |
||
|
Omschrijving |
bedrag |
wettelijke bepaling |
|
handelen i.s.m. regels ruimtelijke ordening |
€ 954,75 |
Tarieventabel 2.5.3.1 |
|
Verschuldigd |
€ 954,75 |
|
|
Totaal verschuldigd |
€ 2.252,17 |
De Heffingsambtenaar heeft in een ongedateerde brief aan belanghebbende de onderstaande specificatie van het tweede gevorderde bedrag gegeven:
|
Activiteit |
O.b.v. Legesverordening |
Bedrag |
|
Bouwactiviteiten bouwkosten (al in rekening gebracht) |
art. 2.3.1. |
€ 1.729,90 |
|
Buitenplanse kleine afwijking met bouwactiviteit (al in rekening gebracht) |
art. 2.3.3.2 |
€ 954,75 |
|
Teruggaaf Bouwactiviteiten (al in rekening gebracht) |
art. 2.5.1/2.5.2/2.5.3/ 2.5.6 |
-/- € 432,48 |
|
“teruggaaf weigering”alnog in rekening gebracht ivm vergunning |
art. SBA |
€ 432,48 |
|
verrekening reeds in rekening gebrachte leges |
art. SBA |
-/- € 2.252,17 |
|
Totaal |
€ 432,48 |
In de op 8 november 2018 door de Raad van de gemeente Voorschoten vastgestelde Programmabegroting 2019-2022 is een berekening van de kostendekkendheid van de leges vallend onder fysieke leefomgeving (omgevingsvergunning) voor het jaar 2019 (Tabel 36) opgenomen. Deze tabel luidt:
|
kosten |
baten |
kostendekking |
|
|
Omgevingsvergunning |
679.000 |
575.000 |
85% |
van het Rapport onderzoek leges omgevingsvergunning Voorschoten van de Werkorganisatie Duivenvoorde luidt:
“2.2.1. Wijze van kostentoerekening
De kosten voor de omgevingsvergunningen bestaan(..) uit directe en indirecte kosten. De directe kosten zijn kosten die direct aan het taakveld/product kunnen worden toegerekend. Dit zijn de direct aan het taakveld/product toe te rekenen personeelskosten en overige kosten die een direct verband hebben met het taakveld/product. Deze kosten worden in de programmabegroting direct aan het programma en taakveld toegerekend. De directe personeelskosten worden doorbelast vanuit de Werkorganisatie Duivenvoorde op basis van een urenbegroting. Hierin is per gemeente geraamd hoeveel uren er aan specifieke taakvelden/producten worden besteed.
De indirecte overheadkosten zoals huisvesting, ICT, bedrijfsvoering etc worden in de begroting niet aan de programma's en taakvelden toegerekend. Deze worden in hun totaliteit apart in de begroting verantwoord. Deze overheadkosten bestaan voor 90% aan kosten welke worden doorberekend vanuit de WODV. De overheadkosten worden niet toegerekend aan de afzonderlijke taakvelden, maar wel doorberekend in de legestarieven. De kosten zoals deze zijn opgenomen in de paragraaf lokale heffingen zijn inclusief overheadkosten.”
Als bijlage bij de uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar de volgende “uitwerking van de mate van kostendekkendheid van leges met betrekking tot omgevingsvergunningen voor 2019” gevoegd:
|
Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning |
||||
|
omschrijving |
omschrijving |
lasten/baten |
Begroting 2019 |
|
|
Ondersteuning welstandscommissie |
presentiegelden |
lasten |
3.421 |
|
|
Ondersteuning welstandscommissie |
Lidmaatschap/contri- butie/bijdrage |
lasten |
821 |
|
|
Ondersteuning welstandscommissie |
Overige leveringen en diensten |
lasten |
7.178 |
|
|
Bouw/omgevingsvergunningen (lasten) |
Controlekosten |
lasten |
26.102 |
|
|
Bouw/omgevingsvergunningen (lasten) |
Overige leveringen en diensten |
lasten |
10.850 |
|
|
Bouwvergunningen (baten) |
Overige leges |
baten |
574.926 |
|
|
Uren RO (aantal) |
503 |
|||
|
Uren PU (aantal) |
5.848 |
|||
|
Uren (bedrag) |
357.130 |
|||
|
Overhead (bedrag) |
273.379 |
lasten |
678.881 |
|
|
baten |
574.926 |
|||
|
kostendekking |
84,69% |
|||
|
Kosten/uren |
FTE |
Productieve uren |
Uurtarief incl. overhead |
Kosten incl. overhead |
|
Medewerkers Publiekszaken |
4,33 |
5.848 |
97,43 |
569.758 |
|
Medewerkers Ruimtelijke Ordening |
0,45 |
603 |
100,75 |
60.751 |
|
Totalen uren/bedragen |
6.451 |
630.509 |
De jaarrekening van de gemeente Voorschoten voor het jaar 2019 bevat de hierna opgenomen tabellen 39, 40 en 41.
Tabel 39
|
Kostendekkendheid Titel 1: Leges Algemene dienstverlening |
raming |
realisatie |
|
Kosten taakvelden |
477.000 |
473.000 |
|
Toe te rekenen overhead |
215.000 |
210.000 |
|
Totale kosten |
692.000 |
683.000 |
|
Totale opbrengsten |
439.000 |
427.000 |
|
Kostendekkendheid |
63% |
63% |
Tabel 40
|
Kostendekkendheid Titel 2: Leges Omgevingsvergunning |
raming |
realisatie |
|
Kosten taakvelden |
406.000 |
379.000 |
|
Toe te rekenen overhead |
273.000 |
266.000 |
|
Totale kosten |
679.000 |
645.000 |
|
Totale opbrengsten |
575.000 |
1.591.000 |
|
Kostendekkendheid |
85% |
247% |
Tabel 41
|
Kostendekkendheid Titel 3: Leges Europese Dienstenrichtlijn |
raming |
realisatie |
|
Kosten taakvelden |
15.000 |
16.000 |
|
Toe te rekenen overhead |
11.000 |
11.000 |
|
Totale kosten |
26.000 |
27.000 |
|
Totale opbrengsten |
5.000 |
5.000 |
|
Kostendekkendheid |
19 % |
18 % |
In het Jaarverslag 2019 van de gemeente Voorschoten wordt op bladzijde 22 onder meer het volgende opgemerkt:
“Instellen egalisatiereserve omgevingsvergunningen (ad. € 945.600)
Als gevolg van een aantal incidentele grote projecten is in 2019 ruim meer ontvangen dan begroot. De opbrengst van omgevingsvergunningen is lastig te ramen, omdat het moment van aanvragen lastig is in te schatten met uitschieters als gevolg van grote bouwprojecten. De volledige baat valt in enig jaar, maar de toerekening van meerkosten kan over meerdere jaren verspreid zijn.
Om stabiliteit van tarieven en opbrengsten te borgen stellen wij voor een egalisatiereserve Omgevingsvergunningen in te stellen om begrotingseffecten op te kunnen vangen. Wij stellen voor de meeropbrengst van € 945.600 op basis van de uiteindelijke kostendekkendheid te doteren aan de in te stellen egalisatiereserve Omgevingsvergunningen. Op de gevolgen van de omgevingswet op de legesinkomsten komen wij apart nog terug.
Leges worden geheven voor het door de gemeente verlenen van diensten zoals opgenomen in de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening. Deze Tarieventabel bestaat uit drie titels: Algemene dienstverlening, Dienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving (omgevingsvergunningen) en Dienstverlening vallend onder de Europese dienstenrichtlijn (specifiek voor ondernemers).
Binnen de drie titels zijn de leges onderverdeeld in hoofdstukken waarbinnen de samenhangende tarieven zijn geclusterd. De uiteindelijke kostendekkendheid komt over 2019 voor de drie titels uit op respectievelijk 63%, 247% en 18%.”
In de onder 1.11 genoemde brief van 17 november 2021 heeft het Hof de Heffingsambtenaar de volgende vragen gesteld:
“Zijn er in 2019 aanvragen van een omgevingsvergunning voor grote projecten in behandeling genomen?
- Zo ja, voor welke grote projecten?
- Welke bedragen aan leges zijn voor het in behandeling nemen van deze aanvragen geheven?
Onder “grote projecten” verstaat het Hof projecten waarvan de bouwsom € 2.500.000 of meer bedraagt”
In een voetnoot bij deze vragen merkt het Hof op:
“In diverse door partijen overgelegde stukken worden projecten met een bouwsom vanaf € 2.500.000 als “grote projecten” aangeduid. Belanghebbende noch de Heffingsambtenaar heeft een andere ondergrens van de bouwsom van een groot project genoemd. Het Hof sluit zich hier omwille van de eenvoud bij aan”
De door de Heffingsambtenaar in antwoord op de brief van het Hof van 17 november 2021 verstrekte inlichtingen houden het volgende in:
“1. In het jaar 2019 is één aanvraag voor grote projecten in behandeling genomen;
2. Het betreft het project [project 1] , het bouwen van een appartementen complex met 14 appartementen. Deze aanvraag is ontvangen op 28 maart 2019 en de bouwsom bedraagt (na bezwaar) € 4.934.210;
3. Het totaalbedrag aan leges is € 205.471,74, dit bedrag bestaat uit bouwactiviteiten
(€ 205.016,59) en binnenplanse afwijking (€ 455,15).”
In haar reactie op de door de Heffingsambtenaar aan het Hof verstrekte inlichtingen merkt belanghebbende onder meer op:
“(...) [In] het (…) rapport ‘Rapport onderzoek leges omgevingsvergunningen Voorschoten’ [dat] is opgemaakt door de Werkorganisatie Duivenvoorde (het samenwerkingsverband tussen de gemeente Voorschoten en Wassenaar (…)) is [op pagina 17] het volgende aangegeven:
In 2019 zijn er echter inmiddels drie vergunningaanvragen ingediend voor projecten met een bouwsom van € 7.000.000 en meer ( [project 2] , [project 1] en [project 3] ). Als gevolg hiervan wordt voor 2019 een meeropbrengst aan leges van € 900.000 verwacht.
(…)
In januari 2017 was bij de gemeente Voorschoten het bouwplan [project 2] al bekend (…):
(…)
In de programmabegroting 2018-2021 gepubliceerd op 5 oktober 2017 staan de drie grote projecten benoemd (..):
Pagina 110: ‘De bestemmingsplanprocedures of vergunningprocedures voor nog lopende ontwikkelingen worden in 2018 afgerond. Concrete voorbeelden zijn de […] , [project 3] , […] en […] . Voor het project [project 3] is de bestemmingsplanprocedure gestart in 2017 en zal worden vastgesteld in 2018. Er is ingestemd niet de coördinatieregeling, dus bij vaststelling van het bestemmingsplan is direct ook de vergunning verleend en kan gestart worden met de bouw’
Pagina 111: De ontwikkellocatie [project 2] is, na een uitgebreid aanbestedingsprocedure, gegund aan een ontwikkelaar. De vergunningprocedure zal in 2018 gaan lopen.”
In het nadere stuk dat de Heffingsambtenaar heeft ingediend naar aanleiding van de onder 2.12 aangehaalde reactie van belanghebbende, merkt hij onder meer op:
“In het [ Rapport onderzoek leges omgevingsvergunningen Voorschoten ] op pagina 17 is vermeld dat in 2019 drie vergunningaanvragen ingediend zijn voor projecten die eiser noemt. De verwachte meeropbrengst leges voor 2019 is naar verwachting € 900.000. Voor het laatst was er in 2015 een meeropbrengst en de jaren 2016 t/m 2018 jaarlijkse tekorten, kostendekkendheid respectievelijk 78%, 43% en 69%. Bij uitblijven van grote projecten zal dit in 2020-2022 eveneens het geval zijn. Hierdoor is het verstandig een egalisatiereserve te vormen waarmee tekorten in andere jaren gedekt kunnen worden.
Het is echter niet zo dat in 2019 voor de genoemde drie projecten een vergunningaanvraag is ingediend zoals is gesteld. Er is slechts één aanvraag ingediend voor een project in 2019 dat is aangegeven in de brief van 30 november 20211,met bijbehorende bouwsom en legesbedrag.
Hierbij verwijs ik eveneens naar pagina 4 van het ingediende verweerschrift hoger beroep waarin [is] aangegeven dat project [project 2] (Z/18/027489) én [project 3] (Z/18/018901) niet zijn ingediend in het jaar 2019 maar [in] 2018 zoals ook blijkt uit het registratienummer. De vergunning is echter afgegeven in 2019 en is de opbrengst 2019 opgenomen in de jaarrekening 2019.
(…)
Zoals in verweerschrift hoger beroep [is] aangegeven zijn twee grote opbrengsten [uit 2018] in de jaarrekening 2019 verantwoord (…) Het betreft een totaalbedrag van € 916.602,80. Hiermee rekening houdend is [de] opbrengst, titel 1 tot en met 32, € 1.106.397 in plaats van € 2.023.000.
Dit afgezet tegen de totale kosten van € 1.354.000 zou dit een kostendekkendheid zijn van 81,7%.
Indien enkel titel 23 als uitgangspunt wordt genomen bedraagt de opbrengst vergunningen (…)
€ 674.398 (€ 1.591.000 minus € 916.602,80). De kosten bedragen € 645.000 (raming begroting was € 679.000) en dit geeft een kostendekkendheid van l04,5% en niet de meer dan 10% overschrijding zoals eiser aangeeft.”
Op de nadere zitting van 1 februari 2022 heeft het Hof de Heffingsambtenaar gevraagd of er in 2019 aanvragen van een omgevingsvergunning zijn ingediend voor relatief grote projecten met een aanneemsom van minder dan € 2.500.000. Daarop heeft de Heffingsambtenaar geantwoord:
“In 2019 is een vergunningaanvraag ingediend voor het project [project 2] fase 2, met een aanneemsom van iets minder dan € 2.500.000. De daarvoor verschuldigde leges bedroegen € 111.922”
Geschil in hoger beroep en conclusies van partijen
In hoger beroep is in geschil:
1. of de tarieven in de Verordening op de heffing en invordering van leges Voorschoten 2019 (de Legesverordening) en de daarbij behorende tarieventabel (de Tarieventabel) zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten van de leges uitgaan boven de geraamde lasten ter zake;
2. of de voor het in behandeling nemen van de door belanghebbende ingediende aanvraag van een omgevingsvergunning geheven leges onevenredig hoog zijn in vergelijking met het genot van de door of vanwege de gemeente verleende diensten ter zake waarvan de leges mogen worden geheven;
3. of de Rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het nadere stuk van 2 maart 2020 waarin belanghebbende het tweede gevorderde bedrag aan de orde heeft gesteld.
Belanghebbende beantwoordt de in geschil zijnde vragen bevestigend, de Heffingsambtenaar daarentegen ontkennend.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van de van haar gevorderde bedragen tot nihil.
De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.