Gerechtshof Den Haag, 18-11-2025, ECLI:NL:GHDHA:2025:2402, BK-24/1021

3. De Rechtbank heeft geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder:

11. Een voorbereidingsbesluit vervalt, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd. Een voorbereidingsbesluit vervalt tevens op het moment waarop het bestemmingsplan ter voorbereiding waarvan het besluit is genomen, in werking treedt. Dit volgt uit artikel 3.7, vijfde en zesde lid, van de Wro. De onderhavige voorbereidingsbesluiten sluiten, gelet op hun data van inwerkingtreding, op elkaar aan. Het laatste voorbereidingsbesluit is ingevolge deze regels vervallen op 24 september 2023.

12. Omdat eiseres haar terrein wilde aanpassen terwijl het derde voorbereidingsbesluit nog van kracht was, heeft zij zich genoodzaakt gezien een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Voor de aanvraag gold op dat moment een aanhoudingsplicht op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (tekst 2022; de Wabo). De rechtbank maakt uit de hiervoor onder 4. besproken e-mailcorrespondentie uit november 2022 op dat de gemeente niettemin niet later dan 7 november 2022 de aanvraag in behandeling heeft genomen. De rechtbank gaat ervan uit dat dit is gebeurd omdat de geplande activiteit niet in strijd was met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zoals ook is beschreven in de uitspraak op bezwaar. Alsdan geldt op grond van artikel 3.3, derde lid, van de Wabo een uitzondering op de aanhoudingsplicht. Het andersluidende betoog van eiseres, dat inhoudt dat de vergunning op grond van het bestaande bestemmingsplan moest worden verleend nadat het (laatste) voorbereidingsbesluit door het verstrijken van de geldigheidsduur was vervallen, kan de rechtbank niet volgen. Blijkens de uitspraak op bezwaar is de vergunning namelijk vóór 2 februari 2023 verleend. Op dat moment was het laatste voorbereidingsbesluit nog niet vervallen.

13. Het voorgaande brengt met zich dat het belastbare feit voor de legesheffing, te weten het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een project (meer in het bijzonder een aanlegactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, letter b, van de Wabo), zich heeft voorgedaan. De leges zijn daarom in beginsel terecht van eiseres geheven op grond van artikel 2 van de Legesverordening, gelezen in verbinding met artikel 2.3.2.1 van de Tarieventabel behorend bij de Legesverordening. De wettelijke grondslag hiervoor is te vinden in artikel 229, eerste lid, aanhef en letter b, van de Gemeentewet.

14. Eiseres heeft evenwel betoogd dat het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten in dit geval misbruik van bevoegdheid oplevert, nu alle besluiten dezelfde grondslag en hetzelfde doel hebben. De rechtbank ziet zich bij de behandeling van dat geschilpunt eerst gesteld voor de vraag of zij een oordeel mag vellen over de rechtmatigheid van het voorbereidingsbesluit en de daarop gebaseerde vergunning. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad (HR) volgt namelijk dat de taak van de belastingrechter die oordeelt over een aanslag leges in verband met het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag, zich mede uitstrekt tot de beoordeling van de omgevingsrechtelijke aspecten van die aanvraag voor zover ze relevant zijn voor de belastingheffing.[1] Dat eiseres die aspecten ook aan de orde had kunnen stellen in een procedure bij de bevoegde algemene bestuursrechter tegen de aan haar verleende vergunning of tegen eventuele bestuursdwang die tegen haar zou zijn uitgeoefend als zij geen vergunning had aangevraagd, zoals verweerder naar voren heeft gebracht, doet daaraan niet af. De rechtbank wijst in dit verband ook op een uitspraak van het Gerechtshof Den Haag waarin de belastingrechter zelfstandig de vraag beantwoordde of sprake was van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning waarop alleen positief kon worden beschikt na vrijstelling op basis van artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO), in een zaak waarin de bouwvergunning was verleend in combinatie met de vrijstelling. Het Hof beantwoordde die vraag ontkennend en verminderde de geheven leges met het gedeelte daarvan dat betrekking had op de vrijstellingsprocedure.[2]

15. De rechtbank leidt vervolgens uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) af dat het nemen van op elkaar aansluitende voorbereidingsbesluiten op zichzelf bezien niet in strijd was met artikel 21 van de WRO, dat van toepassing was tot 1 juli 2008, en evenmin misbruik van bevoegdheid opleverde.[3] De rechtbank ziet geen grond voor een andersluidend oordeel met betrekking tot de nadien geldende regeling van artikel 3.7 van de Wro, die van toepassing was in het geval van eiseres. Uit de parlementaire behandeling van artikel 4.14 van de Omgevingswet, die in werking is getreden op 1 januari 2024, volgt wel dat het herhaald nemen van voorbereidingsbesluiten gericht op het met hetzelfde doel te wijzigen omgevingsplan naar huidig recht niet mogelijk moet worden geacht, omdat daarmee het tijdelijke karakter van een voorbereidingsbesluit en de daarvoor gestelde termijn zonder betekenis zouden worden.[4] Dat zou even goed gezegd kunnen worden van voorbereidingsbesluiten die vielen onder de werking van artikel 3.7 van de Wro. Aan uitlatingen van de zijde van de regering anders dan in de totstandkomingsgeschiedenis van de desbetreffende wet of wetsbepaling komt echter bij de wetsuitleg geen bijzondere betekenis toe.[5] Gelet op dat uitgangspunt en de hiervoor vermelde rechtspraak van de ABRvS ziet de rechtbank geen ruimte om de uitlatingen van de regering over artikel 4.14 van de Omgevingswet te beschouwen als een verheldering van het voordien geldende recht.

16. Het herhaald nemen van de voorbereidingsbesluiten door de gemeenteraad is naar het oordeel van de rechtbank ook niet in strijd met het zorgvuldigheids-, fair play- of evenredigheidsbeginsel. Voorbereidingsbesluiten dienen in het algemeen het legitieme doel om te voorkomen dat een gebied als gevolg van bouw- of andere werkzaamheden minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de voor dat gebied meest wenselijk geachte bestemming. Dat geldt ook voor de onderhavige voorbereidingsbesluiten. De rechtbank acht niet aannemelijk dat de voorbereidingsbesluiten zijn genomen met het oogmerk om bewoners van de betrokken percelen zoals eiseres te dwarsbomen, aangezien dat nergens uit blijkt. Dat de voorbereidende fase in dit geval enige jaren heeft geduurd en dat de gemeenteraad uiteindelijk op andere gedachten is gekomen waar het gaat om de voor het gebied meest wenselijke bestemming, betekent op zichzelf niet dat de gemeente onzorgvuldig heeft gehandeld of dat de nadelige gevolgen van de voorbereidingsbesluiten voor eiseres onevenredig waren in verhouding tot de met die besluiten te dienen doelen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de plannen van eiseres met haar terrein verenigbaar zijn gebleken met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, zodat de nadelige gevolgen van het voorbereidingsbesluit in kwestie waren beperkt tot de vergunningprocedure en de in dat verband geheven leges.

17. Om dezelfde reden is de rechtbank van oordeel dat de voorbereidingsbesluiten geen door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM verboden inmenging in het ongestoord genot van haar eigendom opleverden. De rechtbank acht in dat verband tevens van belang dat de gang van zaken rondom de voorbereidingsbesluiten, de vergunning en de legesheffing bij wet is voorzien, zoals hiervoor onder 10, 11 en 13 is beschreven, en dat eiseres zowel tegen de vergunning als tegen de aanslag leges rechtsmiddelen kon aanwenden.

18. Het gelijkheidsbeginsel is evenmin geschonden. Zolang een voorbereidingsbesluit is genomen met een redelijk doel, zijn bewoners van een gebied waarop dat voorbereidingsbesluit van toepassing is, naar het oordeel van de rechtbank rechtens noch feitelijk vergelijkbaar met een bewoners van een gebied waarvoor dat niet geldt.

19. De rechtbank ziet in de aangevoerde klachten derhalve geen grond voor het oordeel dat de voorbereidingsbesluiten onrechtmatig zijn geweest. Alsdan kan evenmin worden gezegd dat de leges die zijn geheven voor het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag die is gedaan op grond van één van die voorbereidingsbesluiten onrechtmatig is. De heffing van leges strekt immers niet verder dan de vergoeding van kosten die de gemeente maakt in verband met de verlening van diensten.[6] Aangezien in dit geval de verplichting om een dienst (namelijk de behandeling van een vergunningaanvraag) af te nemen rechtmatig is opgelegd aan eiseres, valt zonder nadere motivering niet in te zien waarom het in rekening brengen van een vergoeding daarvoor onrechtmatig zou zijn.

20. Eiseres heeft verzocht om een schadevergoeding. De gestelde schade betreft het betaalde griffierecht (€ 50) en de stijging van de bouwkosten over de periode 2019-2023 (geraamd op € 1.500). De rechtbank is hiervoor echter tot het oordeel gekomen dat de aanslag rechtmatig is. Veroordeling van verweerder tot vergoeding van schade die eiseres heeft geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit zoals bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en letter a, van de Awb is daarom niet aan de orde. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de stijging van de bouwkosten niet het gevolg is van de aanslag en ook anderszins niet aan verweerder te wijten is. Veroordeling van de gemeente Krimpenerwaard tot vergoeding van schade, zoals verzocht door eiseres, is in deze procedure niet mogelijk, aangezien zij daarin geen partij is.

21. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard en het verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen.

22. Voor een veroordeling in de proceskosten of het griffierecht bestaat geen aanleiding.