Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 24-01-2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:226, 18/00552

Belanghebbende heeft gesteld dat de tariefstelling in de Verordening niet voldoet aan de vereisten uit artikel 9 van de KRW, omdat (i) belanghebbende niet als vervuiler is aan te merken met betrekking tot het afvalwater en dus niet mag opdraaien voor de kosten van de vervuiling veroorzaakt door anderen, (ii) van een vast bedrag per perceel per jaar geen enkele prikkel uitgaat om de watervoorraden efficiënt te gebruiken en (iii) de tariefstelling niet voor een evenredige verdeling tussen de verschillende watergebruikssectoren zorgt. Belanghebbende is van mening dat artikel 9 van de KRW voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is en derhalve rechtstreekse werking toekomt. Voor zover dat niet het geval is, stelt belanghebbende dat de gemeente bij het vaststellen van de Verordening de beleidsvrijheid van artikel 9 van de KRW heeft overschreden. Belanghebbende verbindt aan dit alles de consequentie dat de aanslagen dienen te worden vernietigd. Voorts verzoekt belanghebbende tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ EU.

Belanghebbende heeft gesteld dat sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. Volgens belanghebbende had het de gemeente op voorhand duidelijk moeten zijn dat de opbrengstnorm zou worden overschreden en is sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet in betekenende mate. Als gevolg daarvan concludeert belanghebbende dat de Verordening geheel onverbindend is.

Belanghebbende heeft niet bestreden dat de gemeente de uitgaven zoals opgenomen in het tabblad ‘onderhoud’ (zie 2.8), maakt. Belanghebbende heeft ook niet gesteld dat bepaalde posten in dat overzicht niet als ‘last ter zake’ kunnen worden aangemerkt. Voor zover belanghebbende (zie het nader stuk van 21 maart 2016 in eerste aanleg) heeft bedoeld te stellen dat de kosten van het opstellen van het Basis Rioleringsplan (BRP) niet als ‘last ter zake’ kunnen worden aangemerkt, overweegt het Hof dat ook dat kosten zijn die meer dan zijdelings verband houden met de dienstverlening en daarom mogen worden verhaald.

Wat belanghebbende wel betoogt is dat de dotatie aan de voorziening van € 490.394 (letter D) en de BTW van € 259.397 (letter C) in het overzicht van baten en lasten (zie 2.7) niet als ‘lasten ter zake’ kunnen worden aangemerkt.

Aan haar stelling dat de dotatie aan de voorziening niet als ‘last ter zake’ kan worden aangemerkt, heeft belanghebbende ten grondslag gelegd dat (i) de dotatie in strijd is met de regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: het BBV), (ii) de dotatie niet nodig is omdat de voorziening al zeer groot is en (iii) de voorziening niet het karakter heeft van een egalisatievoorziening/schommelfonds maar een voorziening is voor groot onderhoud en vervangingsinvesteringen hetgeen zich niet verdraagt met de door de gemeente gehanteerde componentenmethode.

De Heffingsambtenaar heeft gesteld dat de gemeente gebruik maakt van een reeds bestaande egalisatievoorziening zoals bedoeld in artikel 44, lid 2, van het BBV en verwezen naar het Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (VGRP, pagina’s 32-33) en het kostendekkingsplan (KDP). Er is geen sprake van de vorming van een voorziening voor groot onderhoud (artikel 44, lid 1, onderdeel c, van het BBV), noch van een voorziening voor vervangingsinvesteringen (artikel 44, lid 1, onderdeel d, van het BBV). In 2014 is onttrokken aan een reeds bestaande (egalisatie)voorziening. Binnen het gesloten stelsel worden de baten van de rioolheffing na aftrek van alle lasten verrekend met de voorziening en worden de kosten die in het kostendekkingsplan zijn opgenomen onder het tabblad ‘onderhoud’ (zie 2.8) direct ten laste van de voorziening gebracht. Binnen het schommelfonds/egalisatievoorziening worden zowel de lasten die gerelateerd zijn aan vervangingen als de lasten die verband houden met onderhoud geëgaliseerd, aldus nog steeds de Heffingsambtenaar.

Naar het oordeel van het Hof is het aanvaardbaar dat een gemeente een voorziening vormt voor de egalisatie van toekomstige uitgaven aan het bestaande rioleringsstelsel en ter voorkoming van grote schommelingen van de tarieven van het rioolrecht dan wel de rioolheffing, ook wel schommelfonds genoemd, een en ander voor zover de gemeente daarbij blijft binnen de begrotings- en verantwoordingsregels die haar ter zake zijn gesteld (vgl. Hoge Raad 16 januari 2015, nr. 13/04173, ECLI:NL:HR:2015:67). De bedragen die zijn bestemd voor de opbouw van een dergelijke voorziening ter dekking van toekomstige rioleringsuitgaven kunnen daarom worden aangemerkt als ‘lasten ter zake’.

De rioolheffing die wordt geheven op grond van artikel 228a van de Gemeentewet heeft het karakter van een bestemmingsheffing. Uit dit karakter en uit het voorschrift dat de baten van dergelijke heffingen de ‘lasten ter zake’ niet mogen overschrijden vloeit voort dat een eenmaal met die baten gevormde voorziening, haar geoormerkte karakter blijft behouden.

Het Hof stelt verder het volgende voorop. Het ‘Saldo onttrekking uit voorziening’ in het overzicht van baten en lasten (zie 2.7) sluit exact aan bij het bedrag aan onderhoud in het tabblad ‘onderhoud’ (€ 1.494.619 € 259.397 = € 1.235.222; zie 2.8). Dat bevestigt het standpunt van de Heffingsambtenaar dat de voorziening bedoeld is om daaruit alle onderhoudsuitgaven te bekostigen. Dat betekent dat de voorziening gekoppeld is aan specifieke rioleringskosten. In zoverre is deze zaak afwijkend van de casus ‘Menterwolde’ waarin het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (uitspraak van 12 februari 2019, nrs. 17/00033 en 17/00034, ECLI:NL:GHARL:2019:1286) het volgende heeft overwogen:

Ten aanzien van de aard van de ‘voorziening riolering’ acht het Hof aannemelijk dat niet wordt gespaard voor uitbreidingskosten van het bestaande rioolstelsel waarvoor de vorming van een voorziening niet is toegestaan. Gelet op de gedingstukken en de toelichting van de Heffingsambtenaar moet de ‘voorziening riolering’ worden aangemerkt als een egalisatievoorziening/schommelfonds. Uit de voorziening worden voldaan de onderhoudskosten en bepaalde vervangingsuitgaven (die niet gerangschikt zijn onder de noemer ‘vervangingsinvesteringen’) van het bestaande rioolstelsel. Dat in het tabblad ‘onderhoud’ (zie 2.8) bepaalde vervangingsuitgaven zijn opgenomen betekent niet dat de egalisatievoorziening/schommelfonds ‘van kleur verschiet’ en een voorziening voor ‘groot onderhoud’ en ‘vervangingsinvesteringen’ is, zoals belanghebbende lijkt te stellen, of dat het karakter van een schommelfonds wordt weggenomen. De componentenmethode staat ook niet in de weg aan een (reeds bestaande) voorziening als bedoeld in artikel 44, lid 2, van het BBV, die als egalisatievoorziening/schommelfonds is aan te merken. Het Hof merkt bij het voorgaande op dat er geen enkele aanwijzing is dat de in het tabblad ‘onderhoud’ opgenomen vervangingsuitgaven daarnaast ook onder de kapitaallasten (zijnde de lasten van vervangingsinvesteringen) of elders opgenomen zijn.

Zoals in 4.3.6 overwogen is een (jaarlijkse) dotatie aan een egalisatievoorziening/schommelfonds niet in strijd met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften.

Dat dotatie niet nodig is omdat de voorziening zeer hoog is, acht het Hof geen valide argument om de dotatie niet als ‘last ter zake’ aan te merken. Er is meer aan de voorziening onttrokken dan gedoteerd en de gevormde voorziening blijft het geoormerkte karakter behouden.

Volledigheidshalve overweegt het Hof nog het volgende. In het nader stuk van belanghebbende van 21 maart 2016 in eerste aanleg heeft belanghebbende het standpunt ingenomen dat via de voorziening wordt gespaard voor exploitatielasten omdat in het overzicht van de gemeente nagenoeg alleen maar klein onderhoud staat dat jaarlijks terugkeert. Daarvoor mag volgens belanghebbende geen voorziening worden gevormd; die kosten moeten jaarlijks als exploitatielast in de begroting worden verwerkt. Het Hof merkt op dat dit standpunt strijdig is met de in hoger beroep ingenomen stelling dat de voorziening er een is voor groot onderhoud en vervangingsinvesteringen. Wat hier ook van zij, de Heffingsambtenaar heeft voldoende inzicht verschaft dat de begrote onderhoudskosten (zullen) worden gemaakt en als ‘lasten ter zake’ zijn aan te merken.

Belanghebbende heeft gesteld dat de gemeente ten onrechte € 259.397 (letter C) als ‘last ter zake’ in aanmerking heeft genomen voor btw inzake onderhoudslasten. Volgens belanghebbende is dit niet toegestaan, omdat deze btw namelijk (ook) ten laste van de voorziening is gebracht.

Naar het oordeel van het Hof berust de zienswijze van belanghebbende op een onjuiste lezing van het overzicht van baten en lasten (zie 2.7). Hoewel het belanghebbende moet worden toegegeven dat het overzicht van baten en lasten bij een eerste lezing niet uitblinkt in helderheid, is het overzicht, in onderlinge samenhang bezien met het tabblad ‘onderhoud’ (zie 2.8 en 4.3.8), naar het oordeel van het Hof slechts voor één uitleg vatbaar. Als uit het bruto bedrag aan onderhoud (€ 1.494.619) de btw wordt geëlimineerd (€ 259.397), resteert een netto bedrag van € 1.235.222. Het laatst genoemde bedrag is onttrokken uit de voorziening. De btw die drukt op de lasten die zijn bekostigd uit de voorziening (€ 259.397) is dus niet onttrokken aan de voorziening.

Gelet op het vorenstaande is het Hof van oordeel dat de Heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft verschaft en dat de opbrengstlimiet niet is overschreden.

Belanghebbende heeft gesteld dat artikel 1, aanhef en onderdeel b, van de Verordening in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De gemeente heeft immers alle objecten op een recreatieterrein, ongeacht de juridische status van de zich daarop bevindende opstallen, aangemerkt als één perceel. Tegen de achtergrond van de doelstelling van artikel 228a van de Gemeentewet en de Verordening is het enige verschil, namelijk dat de woningen van belanghebbende niet op een recreatieterrein zijn gelegen, niet relevant. Volgens belanghebbende is geen sprake van een rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Dat sprake is van een doelmatigere uitvoering of van het voeren van een gezamenlijke objectadministratie, acht belanghebbende geen rechtvaardigingsgrond.

De Heffingsambtenaar heeft gesteld dat recreatieterreinen en woningen voor de rioolheffing geen gelijke gevallen zijn. Voor het geval er wel sprake is van gelijke gevallen, heeft de Heffingsambtenaar zich op het standpunt gesteld dat voor de ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. De lasten van de rioolheffing bestaan volgens de Heffingsambtenaar voor een belangrijk deel uit de kosten van het transport van hemelwater. Bij woningen, die grotendeels bestaan uit verharde oppervlakten, zijn volgens de Heffingsambtenaar voorzieningen nodig om het afstromende hemelwater op te vangen en te bergen. Recreatieterreinen, die veelal onverhard zijn, kunnen daarentegen zelf het hemelwater opvangen en bergen en hebben daarmee een positief effect op de te treffen voorzieningen in een gebied. Bovendien hebben recreatieparken volgens de Heffingsambtenaar over het algemeen voor eigen rekening voorzieningen aangelegd voor de opvang en afvoer van afvalwater; zo ook het binnen de gemeente gelegen recreatiepark De Schatberg.

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 4 november 2016, nr. 15/03647, ECLI:NL:HR:2016:2495, het volgende geoordeeld:

Verder moet worden vooropgesteld dat artikel 228a van de Gemeentewet aan gemeenten de ruimte biedt om de rioolheffing met een zekere ruwheid vorm te geven. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, weergegeven in de onderdelen 4.10 tot en met 4.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, is aan de gemeenten namelijk een grote vrijheid verleend bij die vormgeving. Die vrijheid betreft “(h)et bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf etcetera”.

Zo hoeft de heffingsmaatstaf bij een heffing als de onderhavige niet gerelateerd te zijn aan de hoeveelheid afvalwater die vanuit de percelen wordt geloosd of aan de omvang van de daardoor in individuele gevallen opgeroepen kosten (vgl. HR 15 mei 2009, nr. 07/13148, ECLI:NL:HR:2009:BD5477, BNB 2009/208). Evenmin behoeft de gemeente onderscheid te maken naar de waarde van de onroerende zaak. Het staat een gemeente eveneens vrij om, zoals de gemeente [gemeente 3] hier heeft gedaan, eigenaren van onroerende zaken in de onderhavige rioolheffing te betrekken naar een vast bedrag per perceel. Daarmee blijft de gemeente binnen de haar door de wetgever verleende vrijheid, en maakt zij evenmin inbreuk op het verbod van discriminatie uit artikel 1 van de Grondwet. Aldus kan worden aanvaard dat van de eigenaar van een grote onroerende zaak eenzelfde bedrag wordt geheven als van de eigenaar van een kleine onroerende zaak.

In de Verordening is voor de bepaling van het object van de onderhavige rioolheffing aansluiting gezocht bij de afbakening van onroerende zaken op grond van artikel 16 van de Wet WOZ. Volgens die afbakening is al sprake van een onroerende zaak als het gaat om een gedeelte van een eigendom dat blijkens zijn indeling bestemd is om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. Vervolgens worden bij elkaar behorende samenstellen van eigendommen of gedeelten van eigendommen als één onroerende zaak aangemerkt, indien zij bij dezelfde belastingplichtige in gebruik zijn. Het gevolg hiervan is dat bij overigens identieke eigendommen het aantal naar een vast bedrag opgelegde aanslagen in de rioolheffing en dus het bedrag van de verschuldigde rioolheffing kan verschillen, afhankelijk van het aantal gebruikers van afzonderlijk te gebruiken gedeelten van die eigendommen. Ook met deze ruwheid blijft de gemeente binnen de haar door de wetgever verleende vrijheid, en maakt zij evenmin inbreuk op het verbod van discriminatie uit artikel 1 van de Grondwet.

In de Verordening (artikel 1, letter b, onderdeel 5) is ook aangesloten bij artikel 16, letter e, van de Wet WOZ, waarin een uitzondering is opgenomen op de hiervoor in 2.4.4 bedoelde regels, voor zover het gaat om de afbakening van recreatieterreinen. Indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, wordt een recreatieterrein op grond van deze bijzondere regel aangemerkt als één onroerende zaak, ook als voor de daar aanwezige onroerende recreatiewoningen en/of onroerende stacaravans met bijbehorende (onder)grond afzonderlijke gebruikers zijn aan te wijzen. Deze bijzondere regel vindt haar grond in de problematiek die optreedt bij recreatieterreinen waarop standplaatsen worden verhuurd voor stacaravans of andere vakantie-onderkomens. Door deze terreinen in bepaalde gevallen aan te merken als één onroerende zaak hoeven de gemeenten niet langer de mutaties met betrekking tot de gebruikers bij te houden (vgl. Kamerstukken II 2003/04, 29 612, nr. 3, blz. 9-10).

Aan de keuze van de gemeente [gemeente 3] om in de Verordening aan te sluiten bij de afbakeningsregels van de Wet WOZ, ook aan de hiervoor in 2.4.5 bedoelde bijzondere regel, ligt een praktisch motief ten grondslag, te weten het voeren van een gezamenlijke objectadministratie. Het verbod van discriminatie in artikel 1 van de Grondwet gaat niet zo ver dat de gemeente verplicht is deze bijzondere regel voor recreatieterreinen naar analogie toe te passen in een geval als dat van belanghebbende, waarmee de praktische aansluiting bij de afbakeningsregels van de Wet WOZ zou worden doorbroken. Het staat de gemeente vrij om (ook) in een geval als het onderhavige toepassing te geven aan de normale regels uit de Verordening over de objectafbakening, waarvan de ruwheid, zoals hiervoor in 2.4.4 is overwogen, ook bij rioolheffing naar een vast bedrag per perceel geoorloofd is. Hieraan kan niet afdoen dat de eigendoms- en gebruikssituatie van de onroerende zaak van belanghebbende (de onderhavige loods) in een aantal opzichten kan worden vergeleken met die van een recreatieterrein als bedoeld in artikel 1, letter b, onderdeel 5, van de Verordening.”.

Uit het in 4.4.3 geciteerde arrest kan worden afgeleid dat aan gemeenten een grote vrijheid is verleend om de rioolheffing met een zekere ruwheid vorm te geven. Het Hof is van oordeel dat de gemeente in het onderhavige geval is gebleven binnen de grenzen van de haar toekomende vrijheid en dat zij met de vormgeving van de rioolheffing geen inbreuk heeft gemaakt op het verbod van discriminatie uit artikel 1 van de Grondwet.