Parket bij de Hoge Raad, 30-05-2001, AB1839, 34368

Hoge Raad der Nederlanden

Procureur-Generaal (Mr. J.W. Ilsink, A-G)

Nr. 34.368

Derde Kamer B

Afvalstoffenbelasting

Parket, 1 november 2000.

Conclusie inzake:

X B.V.

tegen

de Staatssecretaris van Financiën

Edelhoogachtbaar College,

1. Korte beschrijving van de feiten en het procesverloop

1.1. X B.V. (hierna: belanghebbende) heeft in 1991 in eigendom

verkregen de voormalige stortplaats aan de a-straat te Q. Het gaat

om een vervuild terrein met een oppervlakte van circa 15 ha,

gelegen in een gebied dat is aangewezen als natuur- en

ontwikkelingsproject. Na sanering zou het terrein een recreatieve

bestemming moeten krijgen. Daartoe moest, blijkens de door

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (GS) aan belanghebbende

verleende milieuvergunning van 27 februari 1995, de stortplaats

milieuhygiënisch worden afgewerkt met een combinatie-

bovenafdichtingslaag conform de zogenoemde IBC-criteria<(1) IBC staat voor: Isoleren, Beheersen en Controleren.

> van het

Stortbesluit bodembescherming. Voorgeschreven werd dat uitsluitend

de volgende secundaire grondstoffen (reststoffen) mochten worden

geaccepteerd: boorgruis, bleekaarde, zeefzand, steekvast slib,

baggerspecie en verontreinigde grond, tot 60.000 m3 per jaar.

Hoewel de milieuvergunning bij uitspraak van 17 juni 1996 op

formele gronden<(2) Schending van art. 3:20, lid 1, onder a, Awb.

> door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad

van State (ABRvS) is vernietigd, hebben GS de door belanghebbende

voortgezette sanering gedoogd.

1.2. In de veronderstelling geen afvalstoffenbelasting in de zin

van art. 13 Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) te zijn

verschuldigd, heeft belanghebbende over het tijdvak van 1 januari

1995 tot en met 30 september 1995 een nihil-aangifte ingediend.

Daarop heeft de Inspecteur gereageerd met het opleggen van een

naheffingsaanslag naar een (geschat) bedrag van ƒ 2.000.000,

zonder verhoging.<(3) Het aanslagbiljet is gedagtekend 17 november 1995.

> Deze aanslag is, na daartegen door

belanghebbende gemaakt bezwaar,<(4) Het bezwaarschrift is gedagtekend 11 december 1995; het is op 12

december 1995 bij de Inspecteur ingekomen.

> door de Inspecteur bij uitspraak

gehandhaafd.<(5) De uitspraak is gedagtekend 17 oktober 1996.

> Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep

gekomen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage (hierna: het Hof).<(6) Het beroepschrift is per telefax ingediend op 27 november 1996.

>

1.3. Het Hof deed op 8 april 1998 uitspraak op het beroep. Het Hof

oordeelde:

6.5. (?) [D]e door belanghebbende in het onderhavige tijdvak

verwerkte reststoffen [moeten] worden aangemerkt als

<

?

nr. 34.368>

afvalstoffen in de zin van de [Wbm]. Het door belanghebbende

gemaakte onderscheid tussen afvalstof en secundaire

grondstof mist voor de toepassing van de bepalingen inzake

de afvalstoffenbelasting relevantie. (?).

6.12. (?) [B]elanghebbende (exploiteerde) in het onderhavige

tijdvak een inrichting (?) als bedoeld in artikel 12,

onderdeel c, van de [Wbm]. (?).

6.14. (?) [D]e Inspecteur (heeft) belanghebbende (?) terecht

als belastingplichtig voor de afvalstoffenbelasting (?)

aangemerkt.

Overeenkomstig het primaire standpunt van de Inspecteur en het

subsidiaire standpunt van belanghebbende vernietigde het Hof de

uitspraak waarvan beroep en verminderde hij de aanslag tot op een

bedrag van ƒ 568.144.<(7) Onder 3.12 van zijn uitspraak maakt het Hof gewag van een brief

van 10 december 1997 van de Inspecteur, waarin het verschuldigde

bedrag aan belasting zou zijn berekend. Deze brief zou zijn

gevolgd door een voorwaardelijk instemmend faxbericht van de

gemachtigde van belanghebbende. Brief noch faxbericht trof ik aan

bij de stukken. Niettemin begrijp ik uit enige ter zitting van het

Hof overgelegde producties dat de in de eerste drie kwartalen van

1995 (het heffingstijdvak) 19.457 ton secundaire bouwstoffen zijn

aangevoerd. Met een tarief van ƒ 29,20 per ton komt de aanslag dan

inderdaad uit op een bedrag van ƒ 568.144.

> Voorts werd de Inspecteur in de kosten

veroordeeld; daarbij werd de onderhavige zaak aangemerkt als

samenhangend met twee andere zaken van belanghebbende.

1.4. Bij beroepschrift van 18 mei 1998 kwam belanghebbende in

cassatie van de uitspraak van het Hof, zulks onder aanvoering van

twee middelen. Het eerste middel komt met verscheidene rechts- en

motiveringsklachten op tegen 's Hofs oordeel dat belanghebbende

belastingplichtig is voor de afvalstoffenbelasting. In essentie

komen de klachten erop neer dat de door belanghebbende ingenomen

stoffen niet als afvalstoffen moeten worden aangemerkt en dat de

voormalige stortplaats niet als een inrichting maar als een werk

moet worden beschouwd. Het tweede middel richt zich tegen de

proceskostenveroordeling met de klacht dat het Hof de onderhavige

zaak ten onrechte heeft aangemerkt als samenhangend met twee

andere zaken, aangezien de beroepschriften in de drie zaken niet

(nagenoeg) gelijktijdig zijn ingediend. De staatssecretaris van

Financiën (hierna: de Staatssecretaris) heeft een vertoogschrift

ingediend. Belanghebbende heeft de zaak op 6 oktober 1999 door

haar gemachtigde doen bepleiten. Vervolgens zijn de stukken in

mijn handen gesteld.

1.5. Bij de Hoge Raad zijn nog zeven zaken aanhangig waarin ook de

kwestie aan de orde wordt gesteld of secundaire bouwstoffen kunnen

worden aangemerkt als afvalstoffen. Dat zijn de zaken met de nrs.

34.369/70 (de twee andere zaken van X B.V.) en de nrs. 34.500/1/2

(Afvalverwijdering Regio Centraal Groningen), alsmede de zaak met

het nr. 35.348 (Openbaar lichaam Afvalstoffenverwijdering Midden-

en Noord-Zeeland) en die met het nr. 35.525 (Streekgewest

Westelijk Noord-Brabant). In die laatste zaak heb ik op 29

augustus 2000 een conclusie genomen. Aanvankelijk was ik van plan

het bij die conclusie te laten, maar bij nader inzien acht ik het

toch opportuun ook in de onderhavige zaak te concluderen. Ik heb

daarvoor drie redenen:

i. 's Hofs oordeel in de drie X B.V.-zaken inzake het begrip

afvalstof wijkt af van zijn latere oordelen in de andere

zaken;

ii. daarmee samenhangend: mijn visie op het begrip afvalstof,

zoals uiteengezet in mijn conclusie inzake nr. 35.525,

behoeft nog enige aanvulling;

iii. anders dan inzake nr. 35.525 moet in de onderhavige zaak

worden ingegaan op het begrip inrichting, en meer in het

bijzonder op het begrip werken.

1.6. Hof Den Haag was aanvankelijk intern verdeeld over de te

volgen koers inzake het begrip afvalstof. De derde meervoudige

kamer (M3) die op 8 april 1998 uitspraak deed in de drie X B.V.-

zaken, werd niet gevolgd door de vierde meervoudige kamer (M4)

toen die op 20 mei 1998 uitspraak deed in de drie zaken

betreffende van de Afvalverwijdering Regio Centraal Groningen. M3

koos voor een eigen fiscaal begrip afvalstof, terwijl M4

aansluiting zocht bij de rechtspraak van de ABRvS. M4 bleef die

lijn volgen in de uitspraak van 14 april 1999 betreffende het

Openbaar lichaam Afvalstoffenverwijdering Midden- en Noord-

Zeeland. Kennelijk kon M3 zich inmiddels in die aanpak vinden,

want in de uitspraak van 15 juli 1999 betreffende het Streekgewest

Westelijk Noord-Brabant zaten beide kamers op dezelfde lijn.

2. Beoordeling van middel I

2.1. In § 3.3 en § 3.4 van mijn conclusie inzake nr. 35.525 heb ik

een overzicht gegeven van de geldende regelgeving en van de

wetsgeschiedenis. Ik neem die paragrafen thans over, met enige -

cursief aangegeven - toevoegingen ter verduidelijking en ter

aanvulling.

3.3. Wettelijke bepalingen en wetsgeschiedenis

3.3.1. De afvalstoffenbelasting maakt onderdeel uit van de

Wet belastingen op milieugrondslag (Wet van 23 december

1994, Stb. 1994, 923); het ging om wetsvoorstel 22 849. De

Wbm is - met enkele wijzigingen - ingevoerd bij de Wet van

23 december 1994, Stb. 1994, 924, de Invoeringswet Wet

belastingen op milieugrondslag, die als wetsvoorstel 22 851

aan de Tweede Kamer is aangeboden. Tijdens de behandeling

van deze beide wetsvoorstellen is in verband met het

aanbrengen van enkele verfijningen in de Wbm onder nummer

23 935 een voorstel voor een wijzigingswet ingediend, welk

voorstel heeft geleid tot de Wet van 23 december 1994, Stb.

1994, 925. Al deze wetten zijn op 1 januari 1995 in werking

getreden.

3.3.2. De artikelen 12 en 13 Wbm luiden, voor zover thans

van belang:

Artikel 12

Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop

berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. afvalstoffen: huishoudelijke afvalstoffen,

bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in de

zin van de Wet milieubeheer;

b. het verwerken van afvalstoffen: het verbranden dan

wel het storten van afvalstoffen;

ba. het storten van afvalstoffen: het op of in de

bodem brengen van afvalstoffen, al dan niet in

verpakking, om deze daar te laten;

c. inrichting: een inrichting als bedoeld in de Wet

milieubeheer, werken daaronder niet begrepen, waarin

afvalstoffen worden verwerkt;

(?)

Artikel 13

1. Onder de naam afvalstoffen belasting wordt een

belasting geheven ter zake van:

a. de afgifte ter verwerking van afvalstoffen aan een

inrichting;

b. de verwerking van afvalstoffen binnen de inrichting

waarin deze zijn ontstaan.

2. De aan een inrichting afgegeven afvalstoffen,

andere dan afzonderlijk aangeboden groente, fruit-, of

tuinafvalstoffen, worden - behoudens het bepaalde in

de tweede volzin - geacht, alle te zijn afgegeven ter

verwerking. Indien de afgifte van afvalstoffen aan een

inrichting niet uitsluitend bestaat uit voor

verwerking bestemde afvalstoffen, kan de inspecteur op

schriftelijk verzoek van de belastingplichtige bepalen

dat de totale hoeveelheid afgegeven afvalstoffen,

andere dan afzonderlijk aangeboden groente-, fruit- of

tuinafvalstoffen, door toepassing van een

verhoudingsgetal wordt herleid tot de hoeveelheid voor

verwerking afgegeven afvalstoffen.

3.3.3. De memorie van toelichting vermeldt<(8) Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3.

>:

(blz. 1) 2. Algemeen

(?).

(blz. 3) Bij de thans voorgestelde nieuwe

verbruiksbelastingen op milieugrondslag willen wij er

geen misverstand over laten bestaan, dat deze (?)

gewone belastingen zijn, dus primair gericht op het

verwerven van algemene middelen. Het effect op de

doelstellingen van milieubeleid is secundair. (?).

(blz. 9) 4. De belasting op afvalstoffen

4.1. Algemeen

Het voorstel van een belasting op het aanbod van

afval voor eindverwerking sluit aan bij een beleid dat

erop gericht is de totale hoeveelheid te storten of te

verbranden afvalstoffen te verminderen en preventie of

hergebruik van afval te bevorderen.

Het voorstel houdt in dat een belasting wordt

gelegd op de afgifte van afvalstoffen voor

eindverwerking aan stort- of verbrandings-

inrichtingen. Wetstechnisch wordt dit als volgt

gerealiseerd.

Van gescheiden ingezameld en afzonderlijk

aangeboden groente-, fruit- en tuinafval wordt bij

voorbaat aangenomen dat het bestemd is (blz. 10) voor

compostering, en derhalve niet voor eindverwerking in

de zin van dit wetsvoorstel.

Voor andere afvalstoffen geldt, wetstechnisch,

het omgekeerde als uitgangspunt. Deze stoffen worden

verondersteld te zijn afgegeven voor eindverwerking.

In de praktijk kan dit tot op zekere hoogte anders

zijn, omdat slechts een deel van deze afvalstoffen is

bestemd om te worden gestort of verbrand. Een ander

deel kan dan bestemd zijn om te worden omgezet in

nuttig toepasbare produkten. Ook kan het een

voorbehandeling ondergaan om het in omvang of gewicht

te verminderen. Met het oog hierop is geregeld dat de

inspecteur, op verzoek van de belastingplichtige, een

verhoudingsgetal kan vaststellen waarmee de totale

aangeboden hoeveelheid niet-GFT-afvalstoffen wordt

herleid tot de voor de afvalstoffenbelasting in

aanmerking te nemen hoeveelheid.

(?).

(blz. 18) 8. Artikelsgewijze toelichting

(?).

(blz. 24) Hoofdstuk III: Afvalstoffenbelasting

Artikel 12

De begrippen in dit hoofdstuk en in het

bijzonder de definitie van een aantal begrippen in dit

artikel zijn zoveel mogelijk ontleend aan die welke

worden gehanteerd in het wetsvoorstel tot uitbreiding

en wijziging van de Wet Algemene bepalingen

milieuhygiëne (afvalstoffen), Kamerstukken 21 246 [,

die later is] omgedoopt tot Wet milieubeheer.

In wetsvoorstel 21 146<(9) Mijn noot: bedoeld zal zijn 21 246.

> (?) worden afvalstoffen

gedefinieerd als: alle stoffen, preparaten of andere

produkten, waarvan de houder zich - met het oog op de

verwijdering daarvan - ontdoet, voornemens is zich te

ontdoen of zich moet ontdoen (?).

(?).

Het begrip bedrijfsafvalstoffen is een

restbegrip. Deze stoffen worden in wetsvoorstel 21 246

omschreven als afvalstoffen die niet zijn

huishoudelijke afvalstoffen, autowrakken of

gevaarlijke afvalstoffen. (?).

(blz. 25) De uitdrukking «om deze daar te laten»

betekent dat de afvalstoffen daar in beginsel voor de

eeuwigheid gedeponeerd worden. Het tijdelijk opslaan

of anderszins tijdelijk op of in de bodem brengen, is

er dus niet onder begrepen. Bij voorbeeld, het opslaan

van organische afvalstoffen op een

composteringsterrein valt er niet onder. Dit betreft

immers een tijdelijke opslag van materialen, als

onderdeel van een proces dat is gericht op hergebruik

na omzetting van de afvalstoffen in een nuttig

bruikbare stof.

(?).

Tot het begrip inrichting, dat in de leden 3 tot

en met 5 van [artikel 1 Wet milieubeheer] verder wordt

uitgewerkt, worden ook <<werken>> gerekend. Het gaat

hier om activiteiten als het ophogen van terreinen -

bij voorbeeld voor gebruik als sportterrein - en het

aanleggen van wallen - bij voorbeeld met het oog op

geluidwering - waartoe gebruik wordt gemaakt van een

hoeveelheid afvalstoffen die op of in de bodem worden

gebracht. Het is uiteraard ook de bedoeling dat een en

ander daar blijft. Deze werken zijn echter in de tekst

van artikel 12, eerste lid, onderdeel c, van het

onderhavige wetsvoorstel weer buiten het bereik van de

afvalstoffenbelasting gebracht. Omdat, zoals in

hoofdstuk 4 is toegelicht, de onderhavige belasting

zich alleen richt op eindverwerking van afvalstoffen -

en aldus alle vormen van hergebruik en nuttige

toepassing buiten aanmerking laat - dient

afvalverwijdering annex nuttige toepassing in het

kader van werken buiten het bereik van deze belasting

te blijven.

(?).

(blz. 27) Artikel 13

Overeenkomstig de in hoofdstuk 4 van deze

memorie gegeven toelichting, brengt artikel 13, eerste

lid, tot uitdrukking dat de grondslag van de

afvalstoffenbelasting uitsluitend bestaat uit de

afvalstoffen die ter verwerking worden afgegeven aan

een inrichting in de zin van dit hoofdstuk. Praktisch

betekent het laatste een met een vergunning van de

overheid geëxploiteerde verbrandingsinrichting of

stortplaats. Zie in dit verband ook de op artikel 12

gegeven toelichting.

Gekozen is voor aansluiting bij de afgifte ter

verwerking, de zogenaamde feitelijke levering. Deze

vindt als het ware plaats aan de poort van de

eindverwerkingsinrichting. Op dat moment dienen de

aanbieder en de exploitant van de

eindverwerkingsinrichting het eens te worden over de

dienst die verricht zal worden, de afvalstof waar het

om gaat (?) en de hoeveelheid waar het om gaat. Deze

grootheden zullen tot uitdrukking komen in de wegens

de verleende dienst op te maken factuur. In samenhang

met de betalings- en vervoersdocumenten ter zake is

hiermede een spoor geconstrueerd tussen degene waarvan

de afvalstoffen afkomstig zijn en de eindverwerker,

waarmee een effectieve controle mogelijk is.

Deze aanpak verdient dan ook de voorkeur boven

het aanknopen bij het begrip «verwerken». Met

«verwerken» kan, met name bij de verbranding van

gevaarlijke afvalstoffen, immers geruime tijd gemoeid

zijn, omdat niet alle soorten afvalstoffen tegelijk en

op dezelfde wijze worden verwerkt. Bovendien zullen in

een afvalverwerkende inrichting ook uit

doelmatigheidsoogpunt kleine partijen van diverse

herkomst vaak een zekere tijd worden opgeslagen om te

worden samengevoegd tot grotere als een geheel te

verwerken partij afval.

In het vorenstaande is uitgegaan van de

veronderstelling dat de aan een inrichting afgegeven

afvalstoffen ook alle bestemd zijn voor verwerking in

de zin van artikel 12, onderdeel b: het verbranden van

afvalstoffen dan wel het op of in de bodem brengen van

afvalstoffen om deze daar te laten. Deze vormen van

verwerking worden ook wel eindverwerking genoemd. In

bepaalde gevallen is de werkelijkheid anders.

Een aparte positie wordt ingenomen door het

gescheiden ingezamelde en afzonderlijk aan de

inrichting aangeboden GFT-afval. Hiervan kan zoals in

paragraaf 4 is vermeld, bij voorbaat worden aangenomen

dat het is bestemd voor compostering, en derhalve niet

voor verwerking in de zin van dit wetsvoorstel.

Verscheidene inrichtingen passen voorts op de

aan hem afgegeven afvalstoffen, andere dan GFT, een

voorbehandeling toe. Dit geschiedt omdat aan hen ook

afval wordt aangeboden dat zich leent voor scheiding

tussen enerzijds te storten of te verbranden

afvalstoffen en anderzijds materialen die geschikt

zijn voor bewerking tot nuttig toepasbare (blz. 28)

produkten. Ook vindt dit plaats om een vermindering

van de hoeveelheid en het gewicht te bewerkstelligen.

Bij het laatste kan het bij voorbeeld gaan om

vergisten. Een voorbeeld van scheiding ten behoeve van

hergebruik is het winnen van metalen uit het afval.

Een en ander heeft tot gevolg dat er een

verschil kan optreden tussen de totale aan de

inrichting aangeboden hoeveelheid niet-GFT-

afvalstoffen en de hoeveelheid afvalstoffen die moet

worden aangemerkt als afgegeven voor verwerking in de

zin van deze wet.

Teneinde met het laatstgenoemde verschil

rekening te houden en de regeling zo eenvoudig

mogelijk uitvoerbaar te houden, hebben wij de

grondslagbepaling in artikel 13, eerste lid,

aangevuld. De aanvulling (in het tweede lid) betreft

enerzijds het rechtsvermoeden dat de aan een

inrichting afgegeven afvalstoffen - andere dan

afzonderlijk aangeboden GFT - zijn afgegeven ter

verwerking, anderzijds een regeling voor de gevallen

waarin een afwijking daarvan gerechtvaardigd is, omdat

niet alle aan de inrichting afgegeven niet-GFT-

afvalstoffen zijn bestemd voor eindverwerking. Daarbij

stelt de inspecteur op verzoek van de

belastingplichtige een verhoudingsgetal vast waarmee

de totale hoeveelheid afgegeven niet GFT-afvalstoffen

voor de toepassing van de belasting herleid kan worden

tot de in aanmerking te nemen hoeveelheid voor

verwerking afgegeven afvalstoffen. Het

verhoudingsgetal kan worden vastgesteld aan de hand

van de administratie van de inrichting dan wel, indien

deze onvoldoende aanknopingspunten biedt, op basis van

adviezen en dergelijke van externe deskundigen.

(?).

3.3.4. De memorie van antwoord vermeldt<(10) Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 6.

>:

(blz. 3) 2. Algemeen

(?).

(blz. 10) (?). Primair is de belasting gericht op het

verwerven van algemene middelen; het effect op de

doelstellingen van milieubeleid is secundair. (?).

(blz. 31) 4. De belasting op afvalstoffen

(?).

Voor een goed begrip van het voorstel inzake de

afvalstoffenbelasting zullen wij (?) ingaan op de

uitgangspunten ervan.

In de eerste plaats memoreren wij nogmaals het

karakter van de voorgestelde belasting: het gaat

primair om een belasting gericht op het genereren van

opbrengst. Het eventueel regulerend effect op de

doelstellingen van het milieubeleid is secundair.

(?).

Een tweede aspect dat van belang is, is dat de

regeling zo eenvoudig mogelijk dient te zijn. Hoe

eenvoudiger de regeling is, des te beter zijn de

uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid, des te

geringer is de kans op - mogelijk ook

milieubedreigende - fraude en ontwijkingsgedrag, en

des te lager zijn de perceptiekosten. Het streven naar

eenvoud houdt onder meer in dat het aantal

uitzonderingen en differentiaties beperkt moet worden

gehouden.

Een derde uitgangspunt is dat de regeling dient

te sporen met het afvalstoffenbeleid. Dat wil zeggen

dat zij beleidsmatig gewenste activiteiten niet mag

belemmeren. Zo mogelijk dient zij deze - als

neveneffect - te bevorderen.

(?).

(blz. 34)(?) Het CBS begrijpt onder het begrip

<<storten>> (?) niet alleen het op of in de bodem

brengen van afvalstoffen om deze daar te laten, maar

ook de tijdelijke opslag en het <<storten ten nutte>>

van afvalstoffen, bijvoorbeeld ten behoeve van

wegverharding, direct gebruik als veevoer of

bemesting. Deze activiteiten vallen echter buiten het

bereik van de belasting. (?).

(blz. 42) Wij zijn geen voorstanders van een

tariefdifferentiatie in het onderhavige wetsvoorstel

naar gelang van de soort afvalstoffen die wordt

afgegeven ter eindverwerking. Bij een differentiatie

naar de mate van het belang van preventie en

hergebruik van iedere afvalstof zou niet alleen

rekening moeten worden gehouden met de mate waarin

preventie en hergebruik tot de mogelijkheden behoren,

maar zouden ook alternatieve eindverwerkingsmethoden

in de beschouwing moeten worden betrokken. Wij menen

echter dat een dergelijke differentiatie in het kader

van de onderhavige belasting niet wenselijk is. Zij

zou leiden tot een fijnmazige en zeer gespecialiseerde

regeling waarvan de toepassing gecompliceerd zou zijn

en die daardoor aanleiding zou kunnen geven tot

ontwijkingsgedrag. Wij verwijzen hiervoor ook naar

onze aan het begin van dit (blz. 43) hoofdstuk

genoemde uitgangspunten van deze belasting.

(?).

(blz. 61) De leden van de PvdA-fractie stellen enkele

vragen met betrekking tot het begrip afvalstoffen. Zij

vragen naar eventuele problemen in verband met het

grijze gebied tussen afvalstoffen en reststoffen. Zij

vragen voorts of het begrip in het kader van de

onderhavige belasting een andere inhoud kan krijgen

dan in het kader van de afvalstoffenwetgeving.<(11) Mijn noot: zie Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 5, blz. 33.

>

Naar aanleiding van de beschouwingen van deze

leden omtrent het begrip afvalstoffen verwijzen wij

naar het daaromtrent gestelde in de stukken met

betrekking tot het wetsvoorstel inzake het hoofdstuk

Afvalstoffen van de Wet milieubeheer. Hier volstaan

wij met erop te wijzen dat in de Wet milieubeheer

begripsomschrijvingen zullen worden opgenomen zowel

van het begrip afvalstoffen zelf als van de begrippen

huishoudelijke afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen en

gevaarlijke afvalstoffen.

Voorts zijn reeds onder de geldende wetgeving

criteria ontwikkeld aan de hand waarvan in een

concreet geval kan worden beoordeeld of van een

afvalstof of van een reststof sprake is.

Niettemin is een scherpe afbakening van beide

begrippen, zoals de hier aan de woord zijnde leden dat

bedoelen, niet mogelijk. In het onderhavige

wetsvoorstel is daarmee rekening gehouden in die zin

dat het (blz. 62) belastbaar feit is gekozen dat

interpretatievraagstukken als hier bedoeld zich niet

of zo min mogelijk zullen voordoen. Indien stoffen ter

verbranding worden afgegeven aan een

afvalverbrandingsinrichting of ter storting aan een

stortplaats voor afvalstoffen, kan er slechts van de

afgifte van afvalstoffen sprake zijn. Verwerking van

afvalstoffen in eigen beheer, waarbij met name

interpretatievraagstukken verwacht mogen worden, is

van de belasting vrijgesteld.

(?).

Ten aanzien van de vraag dat de belastingrechter

mogelijk een andere interpretatie aan het begrip

afvalstoffen zal geven dan de administratieve rechter

die rechtspreekt in zaken de afvalstoffenwetgeving

betreffende, merken wij het volgende op.

Het onderhavige wetsvoorstel verwijst voor de

definitie van de begrippen huishoudelijke

afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke

afvalstoffen naar de definities in de Wet

milieubeheer. Aangezien het gaat om categorieën

afvalstoffen, wordt indirect verwezen naar de

definitie van het begrip afvalstoffen in de Wet

milieubeheer. Het gaat derhalve om dezelfde begrippen.

Voor deze afstemming is gekozen aangezien het voor de

onderhavige belasting inderdaad gaat om het belasten

van bepaalde handelingen met afvalstoffen. De kans dat

beide genoemde rechters tot een verschillende

interpretatie van een of meer van deze begrippen komen

achten wij daarom, hoewel formeel niet uitgesloten,

niet groot.

Voor de goede orde merken wij nog op dat de

situatie waarin eenzelfde begrip in de

belastingwetgeving en in andere categorieën wetgeving

in ongelijke betekenis wordt gebruikt, wel vaker

voorkomt en ook aanvaard is. (?).

3.3.5. In de nota naar aanleiding van het eindverslag staat

vermeld<(12) Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 9.

>:

(blz. 18) De leden van de PvdA-fractie begrijpen uit

de memorie van antwoord dat per inrichting twee

verhoudingsgetallen zullen worden vastgesteld: één

voor afval dat wordt gescheiden ten behoeve van

hergebruik en één voor afval dat alvorens te worden

gestort een behandeling ondergaat waarbij volume en

gewicht kan worden gereduceerd. Deze

verhoudingsgetallen worden, aldus deze leden,

toegepast op alle ontvangsten van de inrichting. De

leden van deze fractie merken op dat de wettekst niet

duidelijk voorziet in de vaststelling van twee

verhoudingsgetallen.

In de praktijk zijn er twee elementen van belang

voor de bepaling van het verhoudingsgetal. Het ene

element heeft betrekking op hergebruik/nuttige

toepassing, het andere op reductie van het volume.

Voor de berekening van de af te dragen belasting, zal

aan de hand van beide elementen de totale reductie en

één verhoudingsgetal worden vastgesteld. Dit

verhoudingsgetal weerspiegelt dan het verschil tussen

het aangeboden en het daadwerkelijk gestorte afval.

Dit verhoudingsgetal wordt vervolgens toegepast op

alle ontvangsten van de inrichting. In de wettekst

wordt gedoeld op dit ene (samengestelde)

verhoudingsgetal.

(?).

(blz. 20) Een tariefdifferentiatie naar

milieuschadelijkheid of verwerkingsmogelijkheid om

daarmee gedragsbeïnvloeding, richting preventie en

hergebruik, op te laten treden is zo menen wij geen

primair doel van de onderhavige wet.

(?).

De leden van de PvdA-fractie vragen ook naar de

mogelijkheid van tariefdifferentiatie naar

stortplaats.

Stortplaatsen kunnen veelal, op grond van hun

vergunning, diverse afvalstoffen aannemen. Dit

betekent dat voor elke stortplaats apart zou moeten

worden geregistreerd welke afvalstoffen worden

verwerkt. Zo'n ingewikkelde regeling kan ontwijkgedrag

stimuleren en is dus in tegenspraak met ons

uitgangspunt van een heldere en eenvoudig te

controleren regeling. Vooralsnog zijn wij daarom geen

voorstander van tariefdifferentiatie naar afvalstroom

en naar stortplaats binnen dit wetsvoorstel.

3.3.6. In de Eerste Kamer is ook gedebatteerd over doel en

aard van de afvalstoffenbelasting. Van regeringszijde werd

andermaal benadrukt dat de belasting primair is gericht op

het verwerven van algemene middelen en dat het niet om een

zuiver regulerende heffing gaat.<(13) Kamerstukken I 1993/94, 22 849 en 22 851, nr. 91c, blz. 4/5 en

8/9.

>

3.3.7. Aangezien de Eerste Kamer niet zonder meer kon

instemmen met wetsvoorstel 22 849 is onder nummer 23 935 een

wetsvoorstel ingediend in verband met het aanbrengen van

bepaalde verfijningen. Bij de behandeling van het

verfijningswetsvoorstel is ook gedebatteerd over afval dat

binnen de inrichting een nuttige toepassing vindt.

3.3.8. In het verslag staat<(14) Kamerstukken II 1994/95, 23 935, nr. 4, blz. 6.

>:

Het aanbieden van afval voor hergebruik is uitgesloten

van de heffing van afvalstoffenbelasting. De leden van

de CDA-fractie willen weten of daar ook afdichting van

afvalstromen bij een stortplaats onder wordt verstaan.

Deze toepassing is toch te vergelijken met

afvalstromen in geluidswallen, wegverharding en

dergelijke?

3.3.9. De regering antwoordt<(15) Kamerstukken II 1994/95 , 23 935, nr. 5, blz. 10.

>:

De afgifte van afvalstoffen aan een inrichting die

daar op of in de bodem worden gebracht met de

bedoeling deze daar te laten is belast. Van het begrip

inrichting zijn werken, bijvoorbeeld geluidswallen

uitgesloten. Dit is gedaan enerzijds omdat het bij die

activiteiten gaat om een nuttige toepassing van

afvalstoffen en anderzijds het uitvoeringstechnisch

geen probleem is deze afvalstoffen buiten de heffing

te laten. Deze werken zijn immers speciale

afzonderlijke locaties waarvoor alleen bepaalde

soorten afvalstromen mogen worden gebruikt.

Normaliter zal het bij inrichtingen gaan om de

aanbieding van afvalstromen van verschillende

samenstelling, hoedanigheid en verontreinigingsgraad

met het doel deze daar te laten. De aanbieder moet

daar ook voor betalen. Het onderscheid aan te brengen

tussen wat wel en wat niet binnen een inrichting als

een nuttige toepassing kan worden aangemerkt, is niet

eenvoudig. Bovendien is het uitvoeringstechnisch

lastig om binnen de inrichting na te gaan welke

afvalstromen voor een nuttige toepassing mogen worden

aangewend en ook daadwerkelijk daarvoor worden

aangewend. Om deze problemen te voorkomen is in

artikel 13, tweede lid, van het voorstel van Wet

belastingen op milieugrondslag de fictie opgenomen dat

van alle afvalstoffen die worden afgegeven ter

verwerking bij een inrichting - behoudens afzonderlijk

aangeboden groente-, fruit en tuinafval - wordt

aangenomen dat zij worden gestort.

Als het gaat om bouwstoffen die de houder van

een inrichting betrekt, bijvoorbeeld voor een

fundering van een weg of voor de afdichtlaag komt de

belastingheffing niet in beeld. Dit kan bijvoorbeeld

schoon zand zijn, maar ook licht verontreinigde grond.

Voorwaarde daarbij is wel dat de houder van de

inrichting daarvoor betaalt, in plaats van dat hij

(eventueel een verlaagd) storttarief in rekening

brengt.

Volledigheidshalve merken wij hierbij nog op dat

de Wbm een voorziening kent voor de situatie dat een

deel van het aangeboden afval niet binnen de

inrichting wordt gestort, maar de inrichting weer

verlaat omdat het kan worden hergebruikt. Artikel 13,

tweede lid, van de Wbm voorziet in de toepassing van

een verhoudingsgetal, dat het mogelijk maakt met dit

hergebruik rekening te houden.

3.3.10. Op 23 juni 1997 is door de Staatssecretaris van

Financiën aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-

Generaal het Evaluatieverslag inzake de bepalingen van de

grondwaterbelasting en de afvalstoffenbelasting aangeboden.

Mede naar aanleiding van die evaluatie is in het kader van

het belastingplan 2000 de Wbm per 1 januari 2000 gewijzigd;

het betreft wetsvoorstel 26 820. Naast een betere

aansluiting bij de terminologie uit de nationale en de

Europese milieuwetgeving is thans ook wettelijk geregeld "de

situatie waarin bepaalde afvalstoffen een zogeheten nuttige

toepassing hebben bij het inrichten van de stortplaats, bij

voorbeeld voor een stabiele opbouw van de stortlagen of voor

de aanleg van wegen op de afvalberg waarlangs het afval naar

boven wordt getransporteerd enz".<(16) Kamerstukken II 1999/00, 26 820, nr. 3, blz. 24.

> Daartoe is aan art. 12 Wbm

een tweede lid toegevoegd met een delegatiebepaling op grond

waarvan art. 5 Uitvoeringsbesluit belastingen op

milieugrondslag ingrijpend is gewijzigd.<(17) Kamerstukken II 1999/00, 26 820, nr. 3, blz. 24, 25 en 53, en nr.

13, blz. 3, alsmede Stb. 1999, 586, blz. 4/5. Voor een

overzichtelijke beschrijving van de nieuwe regelgeving verwijs ik

naar A.B.J.M. Zom, Wet belastingen op milieugrondslag, Tekst en

toelichting, (vastbladig) Katern in (losbladig) Wet milieubeheer,

Koninklijke Vermande, 2000, blz. 41-53 en 123-126.

>

3.4. Niet-fiscale regelgeving; Wet milieubeheer en

Afvalstoffenrichtlijn

3.4.1. Voor een omschrijving van het begrip afvalstoffen

verwijst de Wbm naar de Wet milieubeheer (hierna: Wm),

waarvan enige thans van belang zijnde bepalingen luiden:

Artikel 1.1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen

wordt verstaan onder:

(?);

inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een

omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen

bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt

te worden verricht;

(?);

afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of andere

produkten, waarvan de houder zich - met het oog op de

verwijdering daarvan - ontdoet, voornemens is zich te

ontdoen of zich moet ontdoen;

(?);

stoffen: stoffen in de zin van de Wet

milieugevaarlijke stoffen;

preparaten: preparaten in de zin van de Wet

milieugevaarlijke stoffen;

huishoudelijke afvalstoffen: afvalstoffen afkomstig

uit particuliere huishoudens, autowrakken daaronder

niet begrepen, behoudens voor zover het afgegeven of

ingezamelde bestanddelen van die afvalstoffen betreft,

die zijn aangewezen als gevaarlijke afvalstoffen;

bedrijfsafvalstoffen: afvalstoffen, niet zijnde

huishoudelijke afvalstoffen, autowrakken of

gevaarlijke afvalstoffen;

gevaarlijke afvalstoffen: bij algemene maatregel van

bestuur als zodanig aangewezen afvalstoffen, met

inachtneming van ter zake voor Nederland verbindende

verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke

organisaties;

(?).

3. Bij algemene maatregel van bestuur worden

categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige

gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.

4. Elders in deze wet en de daarop berustende

bepalingen wordt onder inrichting verstaan een

inrichting behorende tot een categorie die krachtens

het derde lid is aangewezen. (?).

10. Een stof, preparaat of ander produkt wordt in

ieder geval aangemerkt als afvalstof, indien die stof,

dat preparaat of dat produkt bij algemene maatregel

van bestuur als zodanig is aangewezen.

Artikel 10.2

1. Het is verboden zich van afvalstoffen te ontdoen

door deze - al dan niet in verpakking - buiten een

inrichting op of in de bodem te brengen.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kan, indien het

belang van de bescherming van het milieu zich

daartegen niet verzet, voor daarbij aangegeven

categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend

van het verbod, bedoeld in het eerste lid.

3.4.1a. De algemene maatregel van bestuur als bedoeld in

art. 1.1, lid 3, Wm is het Inrichtingen- en

vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb). Categorie 28 van de

bij het Ivb behorende Bijlage I luidt - voor zover thans van

belang - als volgt:

28.1 Inrichtingen voor:

a. het opslaan van:

1o. (?);

2o. bedrijfsafvalstoffen, die ten aanzien daarvan een

capaciteit hebben van 5 m3 of meer;

3o. (?);

c. het op of in de bodem brengen van afvalstoffen om

deze stoffen daar te laten;

d. het anderszins op de bodem brengen van

afvalstoffen.

28.2 (?).

28.3. Voor de toepassing van onderdeel 28.1 blijven

buiten beschouwing:

a. (?);

c. inrichtingen voor zover het betreft werken in de

grond-, weg- en waterbouw waarbij, anders dan voor het

opslaan, naar aard en samenstelling daartoe geschikte

afvalstoffen (?) rechtstreeks en milieuhygiënisch

verantwoord worden toegepast;

d. (?).

28.4. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag ten

aanzien van inrichtingen, behorende tot deze

categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor:

a. het opslaan van de volgende afvalstoffen:

1°. (?);

3°. van buiten de inrichting afkomstige verontreinigde

grond, waaronder begrepen verontreinigde baggerspecie,

met een capaciteit ten aanzien daarvan van 10.103 m3

of meer;

4°. (?).

28.6. Gedeputeerde staten zijn het bevoegd gezag ten

aanzien van inrichtingen, behorende tot deze

categorie, voor zover het betreft werken waarbij,

anders dan voor het opslaan:

a. (?);

b. 50 m3 of meer bedrijfsafvalstoffen op of in de

bodem worden gebracht, tenzij het werk deel uitmaakt

van een inrichting en de afvalstoffen uit die

inrichting afkomstig zijn;

c. (?).

3.4.2. De onder 3.4.1 vermelde bepalingen zijn in Hoofdstuk

10 (afvalstoffen) in de Wm opgenomen bij de Wet van 13 mei

1993 tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer

(afvalstoffen); het ging om wetsvoorstel 21 246. Het

oorspronkelijke wetsvoorstel bevatte geen definitie van het

begrip afvalstoffen. Eerst bij nota van wijzigingen is de

thans geldende definitie in de wet opgenomen. De toelichting

vermeldt dienaangaande<(18) Kamerstukken II 1991/92, 21 246, nr. 6, blz. 22.

>:

Met deze wijziging wordt voldaan aan een reeds

meermalen gedaan verzoek om het begrip afvalstoffen te

definiëren. Zoals in de memorie van antwoord is

gesteld, wordt met de nu voorgestelde definitie zoveel

mogelijk rekening gehouden met de omschrijving zoals

die wordt gegeven in richtlijn 91/156/EEG, betreffende

een herziening van kaderrichtlijn afvalstoffen

(richtlijn 75/442/EEG). In artikel 1 van herziene

richtlijn wordt het begrip afvalstof gedefinieerd als:

elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde

categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens

is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. In de nu in

het wetsvoorstel opgenomen definitie is daaraan

toegevoegd: met het oog op de verwijdering daarvan.

Deze passage ontbreekt in de EEG-definitie, maar wordt

wel afzonderlijk gedefinieerd. In de richtlijn heeft

het begrip verwijdering overigens een beperktere

betekenis, omdat in Nederland onder dit begrip ook

hergebruiks- en nuttige toepassingshandelingen worden

verstaan. De voorgestelde omschrijving omvat derhalve

het oogmerk om te verwijderen. In de memorie van

toelichting (alsmede in de memorie van antwoord) is

uitgebreid ingegaan op de in dit wetsvoorstel

gebruikte definitie, waarin de subjectieve intenties

van zowel de ontdoener als de ontvanger een

belangrijke rol spelen. Deze intenties van ontdoener

en ontvanger worden tot uiting gebracht in de

zinsnede: met het oog op de verwijdering daarvan.

3.4.3. De Richtlijn van de Raad van 15 juli 1975 (RL

75/442/EEG), zoals gewijzigd bij de Richtlijn van de Raad

van 18 maart 1991 (RL 91/156/EEG), de Afvalstoffenrichtlijn,

bevat in art. 1 de volgende definities:

a) "afvalstof": elke stof of elk voorwerp behorende

tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de

houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of

zich moet ontdoen.

(?);

c) "houder": de producent van de afvalstoffen of de

natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in

bezit heeft;

d) (?);

e) "verwijdering": alle in bijlage IIA bedoelde

handelingen;

f) "nuttige toepassing": alle in bijlage IIB bedoelde

handelingen;

3.4.4. Bijlage I kent als restcategorie:

Q16. Alle stoffen, materialen of produkten die niet

onder de hierboven vermelde categorieën vallen.

3.4.5. Bijlage IIA kent als verwijderingshandeling onder

meer:

D1. Het op of in de bodem brengen van afval (bij

voorbeeld stortplaats, enz.).

3.4.6. Bijlage IIB bevat een overzicht van "handelingen voor

de nuttige toepassing van afvalstoffen zoals die in de

praktijk plaatsvinden". Het gaat daarbij met name

terugwinning, regeneratie of recycling en om het gebruik van

afvalstoffen als brandstof of als meststof.

3.4.7. G.H. Addink schrijft over het begrip afvalstoffen<(19) In: Milieurecht, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1996, vierde

druk, blz. 173.

>:

In de meeste bepalingen van het hoofdstuk Afvalstoffen

komt het begrip 'afvalstoffen' voor. Pas na sterk

aandringen vanuit het parlement is in artikel 1.1 van

de Wm een definitie opgenomen: alle stoffen,

preparaten of andere produkten, waarvan de houder zich

met het oog op de verwijdering daarvan - ontdoet,

voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

De relevante elementen in deze definitie zijn: 'zich

ontdoen van', 'met het oog op de verwijdering', 'de

houder' en 'stoffen, preparaten of andere produkten'.

Deze definitie is grotendeels overgenomen uit de

herziene kaderrichtlijn afvalstoffen (91/156/EEG),

toegevoegd zijn de woorden 'met het oog op de

verwijdering daarvan'. Deze toevoeging hangt samen met

de ruimere betekenis van het begrip 'verwijderen' in

Nederland, waaronder ook kan vallen hergebruiks- en

nuttige toepassingshandelingen. Uit de parlementaire

behandeling blijkt dat aan het begrip verwijderen een

ruime uitleg moet worden gegeven. Daaronder vallen de

gebruikelijke afvalverwijderingsmethoden maar ook

hergebruiks- en nuttige toepassingshandelingen. Een en

ander wel gerelateerd aan het oogmerk om te

verwijderen.

In de definitie van artikel 1.1 is echter de

onzekerheid, wanneer er sprake is van 'het zich

ontdoen', die in de oude afvalstoffenwetgeving de

aanleiding was om geen definitie op te nemen,

gebleven. In de oude afvalstoffenwetgeving werd steeds

gesproken van: het zich ontdoen van afvalstoffen.

Derhalve zijn de bij de uitvoering en in de

jurisprudentie onder het oude recht ontwikkelde

criteria ook bij de toepassing van de huidige

afvalstoffenwetgeving van belang. Dit is inmiddels in

de rechtspraak bevestigd.

3.4.8. Het onderscheid tussen een afvalstof en een

secundaire grondstof, een onderscheid dat ook in de

onderhavige casus van belang zou kunnen zijn, levert in de

praktijk problemen op. F.J.C.M. de Kok belicht dat probleem

en concludeert<(20) Afvalstof of (secundaire) grondstof?, Milieu & recht, 1995, blz.

137 rk; zie ook Addink, t.a.p., blz. 176/177.

>:

De vraag wanneer in concreto sprake is van afvalstof

of (secundaire) grondstof, is niet aan de hand van de

tekst van de Europese of Nederlandse regelgeving te

beantwoorden. De normen zijn te open, de regels zijn

onderling afwijkend. Subjectieve elementen spelen

bovendien een rol. Aan de hand van de jurisprudentie

kunnen wel regels worden geformuleerd.

3.4.9. (?).

2.2. Als aanvulling op het voorgaande, besteed ik thans nog enige

aandacht aan het begrip afvalstof in de Wet milieubeheer (hierna:

Wm) en de Afvalstoffenrichtlijn (ook wel: Kaderrichtlijn), zulks

aan de hand van het arrest HvJEG 15 juni 2000, C-418+419/97 (ARCO

Chemie en Hees/EPON).<(21) Op dat arrest wees ik Uw Raad ook al in mijn conclusie inzake nr.

35.525.

> Het arrest is inmiddels gepubliceerd in AB

2000, 311, m.n. Ch.W. Backes, en becommentarieerd door J.R.C.

Tieman in M&R (2000) blz. 229-236. Het HvJEG gaf in dat arrest

antwoord op prejudiciële vragen gesteld in ABRvS 25 november 1997,

AB 1998, 1 (ARCO Chemie) en 2 (Hees/EPON), m.n. Ch.W. Backes.

2.3. In de beide uitspraken vatte de ABRvS haar vaste

jurisprudentie samen:<(22) AB 1998, blz. 6 rk.

>

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, gevormd onder

de werking van de Nederlandse Afvalstoffenwet en Wet

chemische afvalstoffen, moet het begrip afvalstof aldus

worden uitgelegd dat hieronder niet vallen: stoffen die

volgens de maatschappelijke opvattingen geen afval zijn,

waarbij van belang is of de stoffen zonder ingrijpende

bewerking en op milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig

kunnen worden toegepast.

In het licht van deze criteria wordt een stof die

voortkomt uit een productieproces en die bijvoorbeeld

vanwege verontreinigingen niet of eerst na nadere

bewerkingen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze als

brandstof<(23) Mijn noot: voor brandstof kan ook grondstof of bouwstof worden

gelezen.

> kan worden ingezet, aangemerkt als afvalstof.

Een stof die voortkomt uit een productieproces en die

zonder nadere bewerking op milieuhygiënisch verantwoorde

wijze als brandstof<(24) Zie de vorige noot.

> kan worden ingezet, wordt niet

aangemerkt als afvalstof.

2.4. Het is deze vaste rechtspraak die Hof 's-Gravenhage in zijn

uitspraak van 15 juli 1999, BK-96/03827, die leidde tot de zaak

met nr. 35.525, ertoe bracht secundaire bouwstoffen (grond, puin

en zaagsel) niet aan te merken als afvalstoffen in de zin van de

Wm en de Wbm.<(25) Als gezegd, in het onderhavige geval volgt het Hof die

rechtspraak nog niet; dat gebeurt pas voor het eerst in de

uitspraken van 20 mei 1998 betreffende de Afvalverwijdering Regio

Centraal Groningen.

>

2.5. Vooropstellend (in rov. 40) dat het begrip afvalstof niet

restrictief kan worden uitgelegd, beantwoordt het HvJEG de

gestelde vragen als volgt:

Zaak C-418/97

1. Uit de enkele omstandigheid dat een stof als LUWA-bottoms

wordt onderworpen aan een handeling genoemd in bijlage IIB

bij [de Afvalstoffenrichtlijn] kan niet worden afgeleid dat

er sprake is van een zich ontdoen van en dat die stof als

een afvalstof in de zin van de richtlijn moet worden

aangemerkt.

2. Voor de beantwoording van de vraag of het als brandstof

inzetten van een stof als LUWA-bottoms als een zich ontdoen

van is aan te merken, is niet relevant dat die stof op

milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende

bewerking nuttig kan worden toegepast als brandstof.

Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode

van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stof

volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof is, kan

als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een

voornemen of een verplichting om zich van die stof te

ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van [de

Afvalstoffenrichtlijn]. Of inderdaad sprake is van een

afvalstof in de zin van die richtlijn, moet evenwel worden

beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij

rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die

richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk

wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.

De omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het

residu is van een productieproces van een andere stof, dat

die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in

aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling

niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat

voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het

milieu moeten worden getroffen, kunnen als aanwijzingen

worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een

verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van

artikel 1, sub a, van die richtlijn. Of inderdaad sprake is

van een afvalstof in de zin van de richtlijn, moet evenwel

worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden,

waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling

van die richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen

afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.

Zaak C-419/97

1. Uit de enkele omstandigheid dat een stof als

houtspaanders wordt onderworpen aan een handeling genoemd in

bijlage IIB bij [de Afvalstoffenrichtlijn] kan niet worden

afgeleid dat er sprake is van een zich ontdoen van en dat

die stof als een afvalstof in de zin van de richtlijn moet

worden aangemerkt.

2. Het feit dat een stof het resultaat is van een handeling

voor de nuttige toepassing in de zin van bijlage IIB bij die

richtlijn, is slechts één van de factoren die in aanmerking

moet worden genomen om te bepalen, of die stof nog steeds

een afvalstof is, doch die als zodanig nog geen definitieve

conclusie dienaangaande toelaat. Of er sprake is van een

afvalstof, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle

omstandigheden, gelet op de omschrijving van artikel 1, sub

a, van [de Afvalstoffenrichtlijn] het voornemen of de

verplichting om zich van de betrokken stof te ontdoen,

waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling

van de richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen

afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.

Voor de beantwoording van de vraag of het als brandstof

inzetten van een stof als houtspaanders als een zich ontdoen

van is aan te merken, is niet relevant dat die stof op

milieuhygiënisch verantwoorde wijze en zonder ingrijpende

bewerking nuttig kan worden toegepast als brandstof.

Het feit dat dit gebruik als brandstof een gangbare methode

van nuttige toepassing van afvalstoffen is en die stof

volgens maatschappelijke opvattingen een afvalstof is, kan

als een aanwijzing worden beschouwd voor een handeling, een

voornemen of een verplichting om zich van die stof te

ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van [de

Afvalstoffenrichtlijn]. Of inderdaad sprake is van een

afvalstof in de zin van die richtlijn, moet evenwel worden

beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij

rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die

richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk

wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.

2.6. Backes annoteert:

(blz. 1511 rk) (?) Het Hof begint met, nog eens, vast te

stellen dat voor de invulling van het begrip afvalstof niet

bepalend is of een stof valt onder de bijlagen bij de

Kaderrichtlijn, maar of sprake is van een "zich ontdoen" van

de stof. Dit begrip moet met het oog op de doelstelling van

de Kaderrichtlijn, ruim worden uitgelegd. Deze, in

rechtsoverweging 40 kort en krachtig geformuleerde, regel is

een belangrijke rode draad voor het vervolg van het arrest

en voor de gevolgen daarvan in de praktijk. Het Hof verwijst

daarbij uitdrukkelijk naar algemene milieurechtelijke

beginselen, namelijk het (blz. 1512 lk) voorzorg(s)beginsel

en het preventiebeginsel die in art. 174 lid 2 EG-Verdrag

als maatstaf voor het handelen van de Gemeenschapsorganen

zijn gecodificeerd. (?) De vrees dat de lidstaten door het

gebruik van algemene en duidelijke criteria het

afvalstoffenbegrip zouden beperken, is bepalend voor het

hele arrest. (?) Exit Nederlandse niet-van-toepassing

criteria. Belangrijk is de constatering dat het afvalbegrip

volgens het Hof blijkbaar in het geheel (?) niet wordt

beïnvloed door de vraag wat met het (afval)stof gebeurt.

Anders dan andere criteria, die tenminste als "een

aanwijzing" voor het afvalstoffenkarakter van een stof

kunnen worden gebruikt, is het feit dat (blz. 1512 rk)

zonder bewerking milieuhygiënisch verantwoord wordt

hergebruikt "niet relevant" en "niet van invloed". Deze

afwijzing van de Nederlandse criteria is duidelijk en laat

geen ruimte voor misverstanden: ook stoffen die zonder

bewerking op milieuhygiënisch verantwoorde wijze volledig

nuttig worden toegepast "verliezen" daardoor niet hun

karakter van afvalstof (rechtsoverweging 65). (?) (blz. 1513

lk) (?) Duidelijk lijkt mij ook dat veel meer moet worden

aangeknoopt bij het ontstaan van de stof (voor residuën),

respectievelijk de functieverandering na beëindiging van het

oorspronkelijke gebruik van een stof (bij afgedankte

voorwerpen), dan bij de (beoogde of daadwerkelijke)

toepassing van de stof.

2.7. Na vervolgens te hebben vastgesteld dat het HvJEG "geen

algemene criteria (heeft) gegeven waarmee het afvalstoffenkarakter

zou kunnen worden bepaald", verwijst Backes naar "een binnenkort

te verschijnen artikel" van J. Tieman, die "wel een dergelijk

criterium (heeft) ontwikkeld". In het kader van deze conclusie kan

ik volstaan met het citeren van het kopje bij het, inmiddels in

M&R (2000), blz. 229-236, verschenen artikel van Tieman:

Het arrest van het HvJ EG ARCO Chemie en Hees/EPON maakt

duidelijk dat de Nederlandse interpretatie van het

afvalstoffenbegrip niet door de Europeesrechtelijke beugel

kan. Onduidelijk is echter hoe dit begrip dan wel afgebakend

moet worden. Betoogd zal worden dat bepalend is of een stof

continu volgens de oorspronkelijke bestemming wordt gebruikt

en dat de ruime uitleg van het afvalstoffenbegrip moet

worden gezien tegen het licht van een 'duaal

afvalstoffenbeheerssysteem'.<(26) Met een 'duaal afvalstoffenbeheerssysteem' doelt Tieman (a.w.

blz. 236 rk) op het onderscheid tussen verwijdering en nuttige

toepassing van afvalstoffen, welk onderscheid volgens hem

belangrijker zal worden en de plaats zal innemen van het huidige

onderscheid tussen afvalstof en niet-afvalstof.

>

2.8. Inzake nr. 35.525 betoogde ik:

3.5.3. Ik roep nog even de in § 3.3.4 vermelde uitgangspunten

van de afvalstoffenbelasting in herinnering:

iv.de belasting dient primair een budgettair doel; de

milieudoelstelling is van secundair belang;

v.de regeling moet - ter wille van de uitvoerbaarheid en de

hanteerbaarheid - eenvoudig zijn;

vi.het afvalstoffenbeleid mag niet worden belemmerd.

Deze uitgangspunten brengen mee dat de belastingrechter, wil

hij niet in een jurisprudentieel moeras (?) terechtkomen, bij

de rechtsvinding zijn oren niet al te zeer naar de niet-

fiscale milieuwetgeving moet laten hangen. Eenvoud is het

parool, het fiscale doel staat voorop en als randvoorwaarde

geldt slechts het niet belemmeren van het afvalstoffenbeleid.

In dit verband merk ik op dat de wetgever onder ogen heeft

gezien dat de belastingrechter het begrip afvalstof anders

zou kunnen interpreteren dan de bestuursrechter doet<(27) Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 6, blz. 62. Het komt

trouwens wel meer voor dat doel en strekking van een belastingwet

nopen tot een eigen fiscale kwalificatie van een elders in het

recht voorkomend begrip; vgl. recent HR 15 december 1999, BNB

2000/126.

>:

Voor de goede orde merken wij nog op dat de situatie waarin

eenzelfde begrip in de belastingwetgeving en in andere

categorieën wetgeving in ongelijke betekenis wordt gebruikt,

wel vaker voorkomt en ook aanvaard is.

(?).

3.5.6. Naar mijn mening is voor de heffing van

afvalstoffenbelasting niet van belang dat de materialen op de

stortplaats nuttig zijn gebruikt. Steun daarvoor vind ik in

de wetsgeschiedenis die op treffende en heldere wijze is

samengevat in het in § 3.3.9 weergegeven citaat; daarin staat

in feite het hele verhaal.

2.9. Het komt mij voor dat tussen het ruime fiscale

afvalstoffenbegrip en het al even ruime Europees- en

bestuursrechtelijke afvalstoffenbegrip geen relevant verschil

bestaat.

2.10. Belanghebbende saneert een voormalige stortplaats. Het Hof

stelt - in cassatie onweersproken - vast (onder 3.5.2) dat in het

onderhavige tijdvak door derden reststoffen aan belanghebbende

zijn afgegeven ter verwerking door haar op de stortplaats tegen

een door haar berekende prijs. Het lijdt dunkt mij geen twijfel

dat het hier om afvalstoffen gaat. Die derden hebben zich dus van

die afvalstoffen ontdaan. Belanghebbende heeft de stoffen gebruikt

bij de constructie van de combinatie-afdichtingslaag. De

afvalstoffen zijn dus op de bodem gebracht om ze daar te laten.<(28) Daaraan doet niet af dat in geval van sloop of verwijdering van

de inrichting c.q. het werk de afvalstoffen moeten kunnen worden

teruggenomen, zoals de vergunning voorschrijft. Ik moet trouwens

bekennen dat ik de zin van dit vergunningsvoorschrift niet goed

begrijp. Het bevoegde gezag zal toch nooit erin toestemmen dat de

combinatie-afdichtingslaag wordt verwijderd. De sanering zou dan

ongedaan worden gemaakt en dat lijkt mij ondenkbaar.

> Zo

de voormalige stortplaats moet worden aangemerkt als een

inrichting - waarover aanstonds meer - zijn alle bestanddelen van

het belastbare feit aanwezig. Belastbaar feit is immers de afgifte

aan een inrichting van afvalstoffen waarvan de houder zich ontdoet

doordat deze stoffen op de bodem worden gebracht teneinde ze daar

te laten (art. 13, lid 1, onderdeel a, en lid 2, 1e volzin, Wbm,

in verbinding met art. 12, onderdelen a, b, ba en c, Wbm, en met

art. 1.1, lid 1, Wm).

2.11. Wat betreft de in de belastingheffing te betrekken

inrichtingen heeft de wetgever kennelijk slechts gedacht aan

stortplaatsen en verbrandingsinrichtingen. Want:<(29) Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3, blz. 4.

>

Het voorstel houdt in dat een belasting wordt gelegd op de

afgifte van afvalstoffen voor eindverwerking aan stort- of

verbrandings-inrichtingen.

en:<(30) Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3, blz. 27.

>

Overeenkomstig de in hoofdstuk 4 van deze memorie gegeven

toelichting, brengt artikel 13, eerste lid, tot uitdrukking

dat de grondslag van de afvalstoffenbelasting uitsluitend

bestaat uit de afvalstoffen die ter verwerking worden

afgegeven aan een inrichting in de zin van dit hoofdstuk.

Praktisch betekent het laatste een met een vergunning van de

overheid geëxploiteerde verbrandingsinrichting of

stortplaats.

Nu het tarief voor het verbranden van afvalstoffen nihil bedraagt,<(31) Art. 18, lid 1, onder b, Wbm.

>

blijven als belaste inrichtingen in feite slechts de stortplaatsen

over.<(32) Deze stortplaatsen vallen onder categorie 28.1 jo. 28.4, onder f,

van Bijlage I bij het Ivb.

>

2.12. De fiscale wetgever heeft werken van het begrip inrichting

uitgezonderd. Hij onderbouwt die keuze aldus:<(33) Kamerstukken II 1992/93, 22 849, nr. 3, blz. 25.

>

Tot het begrip inrichting, dat in de leden 3 tot en met 5

van [artikel 1 Wet milieubeheer] verder wordt uitgewerkt,

worden ook <<werken>> gerekend. Het gaat hier om

activiteiten als het ophogen van terreinen - bij voorbeeld

voor het gebruik als sportterrein - en het aanleggen van

wallen - bij voorbeeld met het oog op geluidwering - waartoe

gebruik wordt gemaakt van een hoeveelheid afvalstoffen die

op of in de bodem worden gebracht. Het is uiteraard ook de

bedoeling dat een en ander daar blijft. Deze werken zijn

echter in de tekst van artikel 12, eerste lid, onderdeel c,

van het onderhavige wetsvoorstel weer buiten het bereik van

de afvalstoffenbelasting gebracht. Omdat, zoals in hoofdstuk

4 is toegelicht, de onderhavige belasting zich alleen richt

op eindverwerking van afvalstoffen - en aldus alle vormen

van hergebruik en nuttige toepassing buiten aanmerking laat

- dient afvalverwijdering annex nuttige toepassing in het

kader van werken buiten het bereik van deze belasting te

blijven.

en:<(34) Kamerstukken II 1994/95, 23 935, nr. 5, blz. 10.

>

De afgifte van afvalstoffen aan een inrichting die daar op

of in de bodem worden gebracht met de bedoeling deze daar te

laten is belast. Van het begrip inrichting zijn werken,

bijvoorbeeld geluidswallen uitgesloten. Dit is gedaan

enerzijds omdat het bij die activiteiten gaat om een nuttige

toepassing van afvalstoffen en anderzijds het

uitvoeringstechnisch geen probleem is deze afvalstoffen

buiten de heffing te laten. Deze werken zijn immers speciale

afzonderlijke locaties waarvoor alleen bepaalde soorten

afvalstromen mogen worden gebruikt.

2.13. Over het begrip inrichting in de Wm schrijven Woldendorp en

Heinen:<(35) H.E. Woldendorp en P.C.M. Heinen, Het begrip inrichting in de Wet

milieubeheer, een analyse van de jurisprudentie, Bouwrecht maart

1999; de citaten komen uit een elektronische versie van het

artikel, mij per e-mail toegezonden door het Instituut voor

Bouwrecht. Het artikel heeft een uitgebreid notenapparaat waarin

veel casuïstiek is verwerkt. Ik citeer ook de noten, niet alleen

uit een oogpunt van instructie, maar ook om te laten zien wij dat

met het begrip inrichting in net zo'n jurisprudentieel moeras

dreigen terecht te komen als met het begrip afvalstof (zie § 2.8

hiervoor). Zie voorts D. van der Meijden, Begrip 'inrichting',

Jurisprudentie en toelichting inzake het begrip inrichting,

(vastbladig) Katern in (losbladig) Wet milieubeheer, Koninklijke

Vermande, 2000, hoofdstukken 1, 4 en 6.

>

2. REGELING VAN HET BEGRIP INRICHTING IN DE WM

Art. 1.1 lid 1 Wm geeft de volgende omschrijving van het

begrip inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een

omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid

die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.

Een inrichting valt alleen onder de Wm indien zij behoort

tot een categorie die op grond van art. 1.1 lid 3 Wm is

aangewezen in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit

milieubeheer (Ivb).

Het begrip inrichting wordt in de Wm, met uitzondering van

art. 1.1 eerste en lid 3 gebruikt ter aanduiding van

inrichtingen die voldoen aan de omschrijving in art. 1.1 lid

1 Wm, en die behoren tot een in het Ivb genoemde categorie.

Dit blijkt uit art. 1.1 lid 4 eerste volzin Wm. In ons

artikel gebruiken wij het begrip inrichting eveneens in deze

betekenis.

(?).

In de praktijk stuiten wij nog wel eens op het misverstand

dat een activiteit reeds onder hfdst. 8 Wm valt wanneer zij

tot een Ivb-categorie behoort, met name in gevallen waarin

de in het Ivb gestelde ondergrens wordt overschreden. Dit is

onjuist, want de activiteit moet tevens voldoen aan de

begripsomschrijving in art. 1.1 lid 1 Wm.

(?).

Indien een activiteit die als een inrichting moet worden

aangemerkt, is hfdst. 8 Wm (Inrichtingen) van toepassing.

Dit betekent dat voor de activiteit een vergunning ingevolge

art. 8.1 Wm is vereist en/of algemene regels van toepassing

zijn op grond van art. 8.40, 8.44 of 8.45 Wm. Indien geen

sprake is van een inrichting, is hfdst. 8 Wm niet van

toepassing en kunnen met betrekking tot de activiteit geen

regels worden gesteld, zelfs niet wanneer zij nadelige

gevolgen voor het milieu veroorzaakt.<(36) Noot 7: AbRS 27-12-1994, nr. G05.93.2840 (ABkort 1995, nr. 35;

Milieurechtspraak 1995/4, nr. 11) (toepassen van zeefzand en

asfaltgranulaat om polderterrein op te hogen; een bedrijvigheid

die eenmalig is en in een kort tijdsbestek afgerond kan worden:

geen inrichting); AbRS 27-2-1995, nr. G05.93.2913 (Gst. 1995,

7008, nr. 10, met noot R. Uylenburg; Milieurechtspraak 1995/4, nr.

7; Nieuwsbrief 1995-15). Zie ook Hof Leeuwarden 2-5-1997, nr. BK

359/96 (M en R 1998/4, nr. 35) (kampeerterrein valt onder geen

enkele in het Ivb genoemde categorie); AbRS 25-6-1998, nr.

E03.96.1113 (houden van dieren en zagen van hout voor eigen

gebruik gedurende enkele uren per week; activiteiten niet

bedrijfsmatig noch in een bedrijfsmatige omvang; wel overlast).

>

(?).

3. JURISPRUDENTIE OVER HET BEGRIP INRICHTING IN DE WM

(?).

3.1 Art. 1.1 lid 1 Wm ('bedrijfsmatig of in een

bedrijfsmatige omvang')

De jurisprudentie over de interpretatie van het criterium

'bedrijfsmatig of in een bedrijfsmatige omvang' in art. 1.1

lid 1 Wm heeft vaak betrekking op het houden van dieren.

Over andere activiteiten dan het houden van dieren bestaat

veel minder jurisprudentie.<(37) Noot 9: HR 25-6-1996 (M en R 1996/11, nr. 122, met noot A. de

Lange) (herstellen van auto's; geen inrichting); AbRS 12-12-1996,

nr. E03.96.0474 (JG 1997/2, 97.0025) (werkplaats voor

houtbewerking; bedrijfsmatige omvang, gelet op oppervlakte en

gezamenlijke vermogen elektromotoren); AbRS 27-6-1997, nr.

E03.96.0713 (JG 97.0174; Gst. 1998, 7074, nr. 7) (repareren en

vervaardigen van houten pallets; bedrijfsmatig); AbRS 21-10-1997,

nr. F03.97.0399 (JM 1998/23) (terrein waarop zich een hoeveelheid

van 250 m3 gevaarlijke stoffen bevindt; geen bedrijfsmatige

exploitatie; geen inrichting); Vz. AbRS 5-12-1997, nrs.

F03.97.0477 en F03.97.0659 (JM 1998/32, met noot K. Schuiling)

(skatepark; uitgiftepunt voor kleine versnaperingen; niet

bedrijfsmatig; niet expliciet aan het criterium getoetst).

>

Of aan het criterium wordt voldaan, moet van geval tot geval

wordt bekeken.<(38) Noot 10: Voor een overzicht van de jurisprudentie met voorbeelden

verwijzen wij naar ons artikel in Agr.r. 1998, p.637-639.

>

De rechter toetst in de eerste plaats of sprake is van een

bedrijfsmatige, op winst gerichte, activiteit waarmee

wezenlijke inkomsten worden verworven.<(39) Noot 11: In AbRS 25-6-1998, nr. E03.96.1113, wordt gesproken van:

een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie of bedrijfsmatige

commerciële activiteiten.

> Indien hiervan geen

sprake is, toetst hij of de activiteit een bedrijfsmatige

omvang heeft. De feitelijke omstandigheden zijn bepalend.

Opvallend is dat de rechter niet (expliciet) toetst aan de

nadelige gevolgen voor het milieu, die de activiteit kan

veroorzaken.

(?).

3.2 Art. 1.1 lid 1 Wm ('bedrijvigheid die binnen een zekere

begrenzing pleegt te worden verricht')

Alleen een activiteit 'die binnen een zekere begrenzing

pleegt te worden verricht' kan blijkens art. 1.1 lid 1 Wm

een inrichting zijn. Dit criterium blijkt lastig toe te

passen en er bestaat dan ook veel jurisprudentie over. Deze

jurisprudentie is zeer casuïstisch van aard. (?).

- ophogen van terreinen, storten van afvalstoffen,

uitbaggeren

Dergelijke activiteiten kunnen een inrichting vormen. Aanwij

zingen in die richting zijn een zekere duur, frequentie,

continuïteit en plaatsgebondenheid van de activiteiten.<(40) Noot 14: KB 19-3-1980, nr. 43 (onttichelen en hercultiveren van

grond op begrensd terrein gedurende enkele jaren; met bulldozers);

AgRS 15-10-1993, nr. G05.90.1325 (BR 1994, p. 52) (storten van

verontreinigde baggerspecie; vaste locatie; inrichting); Vz. AbRS

31-3-1994, nrs. G05.3060.P90 en B05.93.1641 (ABKort 1995, nr. 170)

(egaliseren van terrein met puin; inrichting); AbRS 3-4-1995, nrs.

G05.93.3127 en G05.93.3130 (M en R 1996/9, nr. 92; Milieurecht

spraak 1995/10, nr. 31) (aanleggen van een weg, waarin asbest

bevattend puingranulaat is verwerkt); AbRS 22-11-1995, nr.

E03.94.0382 (M en R 1996/5, nr. 52) (tijdelijk opslaan voor

afvalstoffen en verwerken van afvalstoffen door proefreiniging is

een inrichting); AbRS 20-12-1995, nr. E03.94.1156 (AB 1996, nr.

139, met noot Chr. Backes) (storten van baggerspecie); AbRS 21-12-

1995, nr. E03.94.1381 (BR 1996, p. 401) (storten van aanzienlijke

hoeveelheid baggerspecie; continue bedrijvigheid in periode van 24

weken; locatie op bij vergunningaanvraag behorende kaart

aangegeven; inrichting); AbRS 14-6-1996, nr. E03.94.1961 (BR 1996,

p. 736; M en R 1996/12, nr. 130, met noot J. Verschuuren)

(terugstorten van baggerspecie, afkomstig van onderhoudsbaggerwer

ken voor het op diepte houden van de vaargeul, in de Wester

schelde); Vz. AbRS 28-10-1996, nr. F03.96.0788 (KG 1997, nr. 57)

(ophoging van een weiland met slootmaaisel dat is vermengd met

bermgras; geen miliehygiënisch verantwoorde toepassing;

afvalstoffen; grote hoeveelheid; inrichting; motivering waarom

sprake is van inrichting ontbreekt); Vz. AbRS 6-6-1997, nr.

F03.97.0013 (Nieuwsbrief 1997-83; JM 1997/61) (aanleggen van een

funderingsvloer van zeefzand en asfaltgranulaat, vermengd met

cement; afgraven en weer ophogen van een polder met een

oppervlakte van 58ha teneinde de polder geschikt te maken voor

gebruik als industrieterrein; geen kortstondige, eenmalige

activiteit; inrichting); Vz. AbRS 18-6-1997, nr. F03.97.0314

(Nieuwsbrief 1997/3, 85) (verspreiden van baggerspecie; geen

inrichting); AbRS 27-11-1997, nr. E03.96.0304 (JM 1998/47, met

noot J. Zigenhorn; AbKort 1998, nr. 129) (verspreiden van

baggerspecie; geen kortstondige activiteit; bedrijvigheid die

binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht;

inrichting); AbRS 17-2-1998, nr. E03.96.0304 (ABkort 1998, nr.

129) (storten van baggerspecie).

>

Continuïteit is niet altijd vereist. Dat de activiteiten met

een zekere regelmaat plaatsvinden, kan voldoende zijn om van

een inrichting te spreken.<(41) Noot 15: AbRS 2-11-1994, nr. G05.93.3141 (automarkt) (BR 1995, p.

225).

> Eenmalige activiteiten die in een

kort tijdsbestek kunnen worden afgerond, zijn geen

inrichting.<(42) Noot 16: AbRS 27-12-1994, nr. G05.93.2840 (ABkort 1995, nr. 35;

Milieurechtspraak 1995/4, nr. 11) (toepassen van 1100 m3 zeefzand

en 360 m3 asfaltgranulaat om polderterrein op te hogen); Vz. AbRS

3-10-1995 (KG 1996, 40) (ophogen van een weg met granulaat); AbRS

10-11-1995, nr. E03.94.1015 (op landbouwgrond opslaan, verspreiden

en onderwerken van bermmaaisel). Zie voor voorbeelden van

agrarische activiteiten ons artikel in Agr.r. 1998, p. 646-647.

> In de jurisprudentie worden geen concrete

termijnen genoemd. Het gaat om het geheel van

omstandigheden, waaronder de duur van de activiteit. In de

praktijk wordt vaak een minimumtermijn van ongeveer 6

maanden gehanteerd.<(43) Noot 17: In AbRS 21-12-1995, nr. E03.94.1381 (BR 1996, p. 401)

werd het storten van baggerspecie als een inrichting aangemerkt,

ook al zou deze activiteit net binnen 6 maanden kunnen worden

afgerond.

>

Het begrip afvalstoffen kan voor extra

interpretatieproblemen zorgen.<(44) Noot 18: (voorbeelden) AgRS 15-6-1993, nr. B05.93.0093 (opslag

van ongesorteerd sloopmateriaal; verharding van terrein met

betonslib; sloopmateriaal afvalstof; betonslib geen afvalstof;

inrichting); AbRS 18-8-1994, nr. G05.93.1391 (BR 1995, p. 55; M en

R 1995/3, nr. 38) (toepassen van lichtverontreinigde grond in

geluidswal; milieuhygiënisch verantwoorde toepassing van

afvalstoffen in een werk; geen inrichting omdat dergelijke

inrichting onder uitzondering in het Ivb valt); AbRS 12-9-1996

(Nieuwsbrief 1996-143) (puinbreekinstallatie om breek- en zeefzand

uit puingranulaat te zeven en het granulaat te verwerken; zeefzand

wel een afvalstof, breekzand geen afvalstof); Vz. AbRS 28-10-1996,

nr. F03.96.0788 (KG 1997, nr. 57) (slootmaaisel vermengd met

bermgras; afvalstoffen); AbRS 16-2-1998, nr. G05.93.2333 (JM

1998/65, met noot J. Zigenhorn) (mijnsteen is afvalstof;

toepassing van mijnsteen in een kademuur; inrichting). Zie voor

voorbeelden in de agrarische sfeer ons artikel in Agr.r. 1998, p.

646-647.

> Van de uitkomst hangt niet

alleen af of sprake is van een inrichting, maar ook welke

instantie bevoegd gezag is.<(45) Noot 19: AgRS 21-2-1991, nr. G05.88.1086 (Nieuwsbrief 1991-17)

(in gedeelte van de inrichting worden afvalstoffen worden

gesorteerd; g.s. bevoegd gezag voor de gehele inrichting); Vz.

AgRS 24-7-1992, nr. E05.91.1059 (rookgasontzwavelingsgips,

afkomstig van electriciteitscentrale, is geen afvalstof; daarom

niet g.s. maar b en w bevoegd gezag); AbRS 22-6-1995, nr.

E03.94.0901 (M en R 1996/6, nr. 68) (riet dat wordt verbrand, is

een afvalstof omdat geen sprake is van een nuttige toepassing; het

rietafval is deels afkomstig van buiten de inrichting; g.s.

bevoegd gezag); Vz. AbRS 14-3-1996, nr. F03.95.0871 (KG 1996, nr.

185) (bedrijf dat huishoudelijke apparatuur en andere goederen

inkoopt, zonodig repareert en weer verkoopt; geen bedrijf voor de

recycling van afvalstoffen; b en w bevoegd gezag); AbRS 30-9-1996,

nr. E03.95.1566 (Nietolith geen afvalstof; b en w bevoegd gezag).

>

2.14. Voor de heffing van afvalstoffenbelasting worden werken niet

onder het begrip inrichting begrepen. Wat zijn werken? Dat begrip

komt uit de voormalige Afvalstoffenwet. Ik citeer nogmaals

Woldendorp en Heinen:<(46) A.w., noot 84. In noot 85 merken de auteurs nog op:

Het onderscheid tussen inrichtingen en werken in de voormalige

Afvalstoffenwet (?) leverde destijds de nodige problemen op (?).

>

Krachtens art. 31, derde lid, van de Afvalstoffenwet werd

onder een inrichting mede verstaan het uitvoeren van een

werk waarbij een hoeveelheid van anderen afkomstige

afvalstoffen, behorende tot een bij amvb aangewezen

categorie, die een daarbij aangegeven grens overschrijdt, op

of in de bodem wordt gebracht. Onder deze bepaling viel een

aantal activiteiten die niet als inrichtingen kunnen worden

beschouwd, onder meer omdat ze van tijdelijk aard zijn, maar

die uit een oogpunt van afvalverwijdering dezelfde functie

vervullen en dezelfde controle vereisen als

stortinrichtingen, zoals het ophogen van terreinen met

gebruikmaking van afvalstoffen. Bedoelde amvb was het

Werkenbesluit Afvalstoffenwet. Opvallend is dat werken als

inrichtingen werden aangemerkt. Een werk was dus een

'gelijkgestelde inrichting'. Een dergelijke constructie is

thans in het Ivb niet meer mogelijk, omdat dan niet zou

worden voldaan aan de omschrijving van het begrip inrichting

in art. 1.1, lid 1, Wm.<(47) De auteurs verwijzen hier naar A.L. van Kempen, Het begrip

'inrichting'in Hinderwet en Afvalstoffenwet, Ministerie van VROM,

april 1987, blz. 35-38.

>

2.15. Art. 31, lid 3, Afvalstoffenwet is als volgt toegelicht:<(48) Ik citeer Schuurman & Jordens, Deel 147-IIIb, vijfde druk, blz.

116.

>

Ten slotte worden door het derde lid van artikel 31 onder

het vergunningstelsel gebracht een aantal activiteiten die

niet zonder meer als stortinrichtingen kunnen worden

beschouwd - aangezien ze van tijdelijke aard zijn en

bovendien de stoffen terstond een nuttige bestemming krijgen

-, doch uit een oogpunt van afvalverwijdering dezelfde

functie vervullen en dezelfde controle vereisen als

stortinrichtingen. Het gaat hier om activiteiten als het

ophogen van terreinen - bij voorbeeld voor gebruik als

sportterrein - en het aanleggen van wallen - bij voorbeeld

met het oog op geluidswering - waartoe gebruik gemaakt wordt

van een hoeveelheid afvalstoffen die op (of in) de bodem

worden gebracht.

2.16. In de Nota van toelichting op het Werkenbesluit

Afvalstoffenwet wordt het begrip werk verder toegelicht:<(49) Schuurman & Jordens, Deel 147-IIIb, vijfde druk, blz. 702.

>

Als werk in de zin van het onderhavige besluit kunnen worden

genoemd geluidwallen, erfverhardingen c.q. -ophogingen,

rijpaden, slootdempingen en dergelijke, waarbij een

hoeveelheid afvalstoffen, die de in het besluit aangegeven

grenzen overschrijdt, op of in de bodem wordt gebracht.

2.17. De Afvalstoffenwet is inmiddels vervallen en als het ware

opgegaan in de Wm, maar het begrip werken leeft voort in het Ivb,

in het bijzonder in categorie 28 van Bijlage I. Voor alle

duidelijkheid wijs ik erop dat in de Afvalstoffenwet werken met

inrichtingen werden gelijkgesteld, maar geen inrichtingen waren,

terwijl in de Wm alleen die werken relevant zijn die ook

inrichtingen zijn en andere werken buiten beschouwing blijven. Het

is dan ook opvallend dat de belastingwetgever voor het begrip

werken weliswaar verwijst naar de Wm maar in feite heeft bedoeld

te verwijzen naar de Afvalstoffenwet.

2.18. De (voormalige) stortplaats van belanghebbende valt blijkens

de milieuvergunning onder categorie 28 van Bijlage I, meer in het

bijzonder onder categorie 28.4, onder a, ten 3o, en categorie

28.6, onder b.<(50) Belanghebbende verricht blijkens de milieuvergunning ook

activiteiten die vallen onder categorie 5.1 en categorie 11.1,

maar die activiteiten spelen dunkt mij in de onderhavige procedure

geen rol. Wel is het zo dat het opslaan van verontreinigde grond

(als subspecies van grond) zou kunnen vallen onder categorie 11

(vgl. de toelichting op het Ivb in Stb. 1993, 50, blz. 115), maar

dat lijkt mij te dezen van ondergeschikt belang.

> Aan belanghebbende is dus vergunning verleend voor

het hebben van een inrichting voor het opslaan van afvalstoffen,

zijnde van buiten de inrichting afkomstige verontreinigde grond,

waaronder begrepen verontreinigde baggerspecie, alsmede voor het

uitvoeren van werken waarbij, anders dan voor het opslaan,

bedrijfsafvalstoffen op of in de bodem worden gebracht.

2.19. Ter zitting van het Hof heeft belanghebbende een brief d.d.

15 september 1997 van GS van Zuid-Holland overgelegd, waarin het

volgende wordt betoogd:<(51) Blijkens 's Hofs uitspraak is de Inspecteur in de gelegenheid

gesteld van die brief kennis te nemen en daarop te reageren. Nu

het Hof niet rept van een reactie, moet ervan worden uitgegaan dat

deze is uitgebleven.

>

Wij hebben bij het verlenen van de vergunning op 27 februari

1995 uitdrukkelijk niet het voornemen gehad vergunning te

verlenen voor het storten van afvalstoffen. Het aanbrengen

van de secundaire grondstoffen heeft een tweeledige functie

namelijk het compenseren van zettingen en het dienen als

fundering voor de aan te brengen laag zandbentoniet (of

gelijkwaardig materiaal), de drainage- en de leeflaag. De

constructie is civieltechnisch noodzakelijk en zou technisch

gesproken niet anders worden uitgevoerd wanneer gebruik moet

worden gemaakt van primaire grondstoffen. Gebruik van

primaire grondstoffen maakt de sanering gegeven de hoge

kosten van de primaire grondstoffen onhaalbaar. De afwerking

beschouwen wij derhalve als een "werk" in de zin van de Wet

milieubeheer en het Inrichtingen en vergunningenbesluit

(Ivb). De juridische basis voor vergunning is gelegen in

artikel 28.6 Ivb.<(52) Mijn noot: bedoeld is kennelijk categorie 28.6 van Bijlage 28.6

bij het Ivb.

>

2.20. Hoe valt dit betoog van GS te rijmen met de tekst van de

vergunning waarin naast categorie 28.6 toch ook categorie 28.4

wordt genoemd als een categorie waaronder de activiteiten van

belanghebbende zouden vallen? In dit verband wijs ik op onderdeel

2.1, sub a, van de bij de vergunning behorende voorschriften:

2.1. In de inrichting mogen (?) uitsluitend de volgende

secundaire grondstoffen worden geaccepteerd:

a. ten behoeve van de basislaag:

- boorgruis;

- bleekaarde;

- zeefzand (?);

- steekvast slib (?);

- baggerspecie (?);

- verontreinigde grond (?).

Het opslaan van verontreinigde grond valt stellig onder categorie

28.4, onder a, ten 3o. Onder opslaan wordt evenwel verstaan het

tijdelijk deponeren of bewaren van de grond met het oogmerk deze

op een later tijdstip af te (doen) voeren.<(53) Aldus de toelichting op het Ivb in Stb. 1993, 50, blz. 118 (zie

ook blz. 94)

> Blijft de grond ter

plaatse, zoals te dezen het geval zal zijn, dan wordt de grond

niet opgeslagen maar op de bodem gebracht. Verontreinigde grond

moet, net als de andere zojuist opgesomde stoffen, worden

gekwalificeerd als een bedrijfsafvalstof.<(54) Idem blz. 115.

> Nu al deze stoffen in de

optiek van GS, het vergunning verlenende orgaan, voor een werk

worden gebruikt, is de juridische basis voor de vergunning

inderdaad categorie 28.6, onderdeel b.

2.21. Het bevoegde orgaan (GS) meent dat in milieurechtelijke zin

sprake is van een werk. Er is dan dunkt mij voor de

belastingrechter weinig reden anders te oordelen.

2.22. Van meer gewicht is dat de wetgever alleen stortplaatsen

heeft willen belasten,<(55) Zie § 2.11 hiervoor.

> terwijl belanghebbende geen stortplaats

maar een voormalige stortplaats exploiteert in die zin dat zij met

haar bedrijf ervoor zorgt dat die stortplaats - en dat is voor mij

van doorslaggevende betekenis - op milieuhygiënische wijze wordt

afgewerkt, opdat deze te zijner tijd een recreatieve functie kan

krijgen. Ik zie hier dan ook meer gelijkenis met een werk dat met

behulp van afvalstoffen tot stand komt dan met een inrichting

waarop afvalstoffen worden gestort. In dit verband wijs ik erop

dat het hier gaat om een locatie waarvoor alleen bepaalde

afvalstromen mogen worden gebruikt en dan kan in de ogen van de

fiscale wetgever worden gesproken van een werk.<(56) Kamerstukken II 1994/95, 23 935, blz. 10.

>

2.23. Waar het (fiscale) begrip afvalstoffen ruim moet worden

uitgelegd, kan het (fiscale) begrip inrichting mijns inziens

zonder bezwaar worden beperkt tot stortplaatsen. Alles afwegende

meen ik dat de activiteiten van belanghebbende voor de heffing van

afvalstoffenbelasting moeten worden gekwalificeerd als het

uitvoeren van een werk en niet als het exploiteren van een

inrichting. De afgifte van afvalstoffen aan dat werk is dan ook

niet belast.

Slotsom

2.24. Ik meen dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat de door

belanghebbende in het onderhavige tijdvak verwerkte reststoffen

moeten worden aangemerkt als afvalstoffen in de zin van de Wbm en

dat het door haar gemaakte onderscheid tussen afvalstof en

secundaire grondstof voor de toepassing van de bepalingen inzake

de afvalstoffenbelasting relevantie mist. Mitsdien is

middelonderdeel 1 ongegrond.

2.25. Voorts meen ik dat niet juist is 's Hofs oordeel dat

belanghebbende in het onderhavige tijdvak een inrichting

exploiteerde als bedoeld in art. 12, aanhef en onderdeel c, Wbm.

Het daartegen gerichte middelonderdeel 3 is dus gegrond.

2.26. In het voorgaande ligt besloten dat de middelonderdelen 2 en

4 ongegrond zijn.

3. Beoordeling van middel II

3.1. Het Hof heeft de drie zaken van belanghebbende als

samenhangend in de zin van art. 3, lid 2, Besluit proceskosten

fiscale procedures beschouwd. Belanghebbende klaagt dat het Hof

heeft miskend dat de drie beroepen niet (nagenoeg) gelijktijdig

zijn ingesteld, nu de beroepschriften respectievelijk op 27

november 1996, 19 februari 1997 en 22 augustus 1997 zijn

ingediend.<(57) Niet bestreden wordt dat het om "tegen nagenoeg identieke

besluiten op vergelijkbare gronden ingestelde beroepen" gaat.

>

3.2. HR 10 november 1999, BNB 2000/2, overwoog:

3.2. Het Hof heeft geoordeeld dat deze zaak voor de

toepassing van het Besluit proceskosten fiscale procedures

moet worden beschouwd als samenhangende met de zaken

betreffende de door belanghebbende bij het Hof ingestelde

beroepen inzake de navorderingsaanslag inkomstenbelasting

over het jaar 1983 en de aanslag inkomstenbelasting voor het

jaar 1984, waaraan het Hof de kenmerken 89/365

respectievelijk 90/3707 heeft gegeven. Middel VII, dat dit

oordeel bestrijdt, slaagt. In 's Hofs oordeel ligt besloten

dat in de onderhavige en de hiervoor vermelde zaken

'gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig' in de zin van

artikel 3, lid 2, van het Besluit bij het Hof beroep is

ingesteld. Dit oordeel is onjuist. Nu vaststaat dat in de

onderhavige zaak het beroep namens belanghebbende is

ingesteld op 10 juli 1989, terwijl het beroep in de zaken

met de kenmerken 89/365 en 90/3707 binnen de daarvoor

geldende termijn is ingesteld op respectievelijk 20 januari

1989 en 3 juli 1990, is geen sprake van 'gelijktijdig of

nagenoeg gelijktijdig' in evenvermelde zin.

3.3. De in BNB 2000/2 bedoelde beroepschriften werden met

intervallen van 6 en 12 maanden bij het Hof ingediend. In het

onderhavige geval gaat het om intervallen van 3 en 6 maanden, de

helft van die in BNB 2000/2. Nemen wij voorts in aanmerking dat

het tweede beroepschrift voortbouwt op het eerste en het derde op

het tweede, dat de drie beroepen door het Hof gelijktijdig zijn

behandeld en dat de gemachtigde van belanghebbende zijn pleidooi

ter zitting van het Hof in één pleitnota heeft neergelegd, dan

meen ik dat 's Hofs oordeel dat te dezen sprake is van

samenhangende zaken juist is. Middel II is dus ongegrond.

4. Conclusie

Ik concludeer tot vernietiging van 's Hofs uitspraak, behoudens

voor zover deze het griffierecht en de proceskosten betreft, tot

vernietiging van de uitspraak op bezwaar en tot vernietiging van

de naheffingsaanslag.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der

Nederlanden

A-G