Parket bij de Hoge Raad, 19-12-2003, AL8544, R03/007HR

conclusie inzake

[verzoeker]

tegen

de Staat der Nederlanden

Edelhoogachtbaar College,

1. Deze zaak betreft een verzoek tot vaststelling van het Nederlanderschap op de voet van art. 17 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Inzet in cassatie is onder meer de vraag hoe art. 5 lid 2 van de Toescheidingsovereenkomst inzake nationaliteiten tussen het Koninkrijk der Nederlanden en Suriname, Paramaribo, 25 november 1975, Trb. 1975 nr. 132 (TOS), zoals gewijzigd bij het Protocol van 14 november 1994, Trb. 1994 nr. 280, moet worden uitgelegd.

3. Op 21 maart 2002 heeft [verzoeker] bij de Rechtbank te 's-Gravenhage (wederom) een verzoekschrift ingediend dat ertoe strekt dat de Rechtbank op de voet van art. 17 RWN zal vaststellen dat [verzoeker] de Nederlandse nationaliteit bezit. Daarbij heeft hij gesteld dat dit verzoek moet worden gezien als een verzoek om herziening van de - hierboven onder 2.(ix) genoemde - onherroepelijk geworden beschikking van 4 mei 1994.

4. Nadat de Staat bij brief van 21 mei 2002 zijn standpunt had kenbaar gemaakt en op 17 oktober 2002 de mondelinge behandeling had plaatsgevonden, tijdens welke behandeling het openbaar ministerie werd gehoord, heeft de Rechtbank bij beschikking van 14 november 2002 het verzoek van [verzoeker] afgewezen.

5. Daartoe overwoog de Rechtbank als volgt. Zij stelde voorop dat de RWN een leemte vertoont ten aanzien van de vraag of herziening mogelijk is. In navolging van eerdere rechtspraak van de Rechtbank op dit punt, heeft zij geoordeeld dat aansluiting moet worden gezocht bij de geldende bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) inzake herziening (art. 8:88 lid 1 Awb) en dat herziening mogelijk is op grond van feiten en omstandigheden die (a) hebben plaatsgevonden voor de uitspraak, (b) bij de indiener van het verzoekschrift voor die uitspraak niet bekend waren en redelijkerwijs niet bekend konden zijn, en (c), waren zij bij de rechtbank eerder bekend geweest, tot een andere uitspraak hadden kunnen leiden (r.o. 6.1). Naar het oordeel van de Rechtbank voldoen de door [verzoeker] naar voren gebrachte feiten, omstandigheden en jurisprudentie, noch afzonderlijk noch in combinatie, aan deze eisen (r.o. 6.2).

6. Tegen de beschikking van de Rechtbank is [verzoeker] op de voet van art. 18 lid 2 RWN (tijdig) in cassatie gekomen met een middel dat verscheidene klachten bevat. De Staat heeft een verweerschrift in cassatie ingediend, daarbij het middel bestreden en de Hoge Raad verzocht het cassatieberoep te verwerpen.

7. Alvorens in te gaan op de door het middel aangevoerde klachten, sta ik stil bij de vraag of - zoals de Rechtbank in cassatie onbestreden heeft beslist - naar analogie van art. 8:88 lid 1 Awb herziening van een beschikking ex art. 17 RWN mogelijk is.

8. De RWN zwijgt over de mogelijkheid tot herziening. De oorspronkelijke versie van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de RWN kende wèl een herzieningsmogelijkheid. In hoofdstuk 6 van de oorspronkelijke versie van het wetsvoorstel was de vaststellingsprocedure als een administratiefrechtelijke rechtsgang vormgegeven; hierin was voorzien in een herzieningsmogelijk. Zie Kamerstukken II 1981, 16 947, nrs. 1-2, art. 19. Zie hierover A.C. van den Blink, De procedure tot vaststelling van het Nederlanderschap, Studiekring 'Prof.mr. J. Offerhaus', reeks IPR, no. 18, 1989, blz. 13-17.

9. Op aandringen van het parlement werd de vaststelling van het Nederlanderschap echter opgedragen aan de burgerlijke rechter. Zie Kamerstukken II 1982/83, 16 947, nr. 7, blz. 31-33, en nr. 8. Hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel (art. 17-20) kwam te luiden zoals het - een kleine aanpassing daargelaten - thans in de RWN is opgenomen. De vaststellingsprocedure wordt, wat Nederland betreft, gevoerd voor de Rechtbank te 's-Gravenhage. Tegen de beschikking van de Rechtbank staat uitsluitend beroep in cassatie open (art. 18 lid 1 RWN). De herzieningsmogelijkheid van art. 19 van de oorspronkelijke versie van het wetsvoorstel verdween geruisloos. Dat is overigens niet zo verwonderlijk; de herzieningsmogelijkheid kan immers worden gemist, nu de vaststellingsprocedure de vorm heeft gekregen van een verzoekschriftprocedure. Daarin geldt het 'ne bis in idem'-beginsel niet; aan een herhaald verzoek ex art. 17 RWN worden geen andere grenzen gesteld dan die welke voortvloeien uit de eisen van een goede procesorde (geen zinloze herhaling) en uit de aard van de onderhavige procedure. Het had wellicht de voorkeur verdiend om, gelet op het bijzondere karakter van de procedure ex art. 17 RWN, de grenzen aan een herhaald verzoek in de wet vast te leggen, maar uit de omstandigheid dat dit niet is gebeurd kan niet worden afgeleid dat een herhaald verzoek is uitgesloten. Zie nader Van den Blink, a.w., blz. 16/17. Zie ook het Advies d.d. 1 mei 1977 van de Staatscommissie voor het Internationaal Privaatrecht inzake de Rijkswet op het Nederlanderschap, in: E.N. Frohn en E. Hennis (red.) Staatscommissie IPR, geselecteerde adviezen, 1995, blz. 3 e.v., blz. 12.

10. De vraag of de Rechtbank [verzoeker], nu deze het inleidend verzoekschrift heeft ingericht als een verzoek tot herziening van de eerdere beschikking, niet-ontvankelijk had behoren te verklaren dan wel dat verzoekschrift had behoren aan te merken als een herhaald verzoek ex art. 17 RWN, kan overigens in het midden blijven. Zoals ik hierna aannemelijk hoop te maken kunnen de door het middel aangevoerde klachten, ook als het verzoekschrift wordt aangemerkt als een herhaald verzoek ex art. 17 RWN, niet tot cassatie leiden.

11. Zie ik het goed, dan behelst het middel drie klachten.

12. De eerste klacht keert zich tegen de verwerping door de Rechtbank - in r.o. 6.3 - van de stelling van [verzoeker] dat hij erop mocht vertrouwen dat hij het Nederlanderschap heeft behouden. Ter ondersteuning van deze stelling heeft [verzoeker] onder meer aangevoerd dat hij veelvuldig "nationaalrechtelijk relevant contact" heeft gehad met de Nederlandse autoriteiten, dat aan hem Nederlandse laissez passer-paspoorten zijn verstrekt en dat hij, als hij had geweten van de tweejaarstermijn van art. 5 lid 2 TOS, niet naar Suriname zou zijn afgereisd dan wel deze termijn zou hebben gestuit.

13. De klacht faalt. Nog daargelaten dat - zoals de Rechtbank in cassatie onbestreden heeft vastgesteld - de stelling reeds was aangevoerd in de eerdere procedure en toen werd verworpen, zodat de Rechtbank, gelet op de eisen van een goede procesorde, aan deze stelling voorbij mocht gaan, verliest het middel uit het oog dat de wijzen van verkrijging van het Nederlanderschap limitatief door de wet worden aangegeven. Verkrijging door werking van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is daaronder niet begrepen. Zie HR 16 september 1994, NJ 1995, 563 nt. GRdG.

14. De tweede klacht houdt in dat de Rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld - in r.o. 2 onder (g) - dat de Surinaamse autoriteiten [verzoeker] als Surinaams onderdaan aanmerken.

15. Ook deze klacht zal niet tot cassatie kunnen leiden. Voor zover de klacht ertoe strekt te betogen dat de vaststelling door de Rechtbank als feitelijk oordeel onbegrijpelijk is, faalt zij, nu het middel niet aangeeft waarom de vaststelling onbegrijpelijk is. Voor zover de klacht wil betogen dat het oordeel van de Rechtbank blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de Surinaamse nationaliteitswetgeving, stuit zij af op art. 79 RO. Voor zover de klacht de Rechtbank een onjuiste toepassing van art. 5 lid 2 TOS verwijt, faalt zij op de gronden die hierna in verband met de derde klacht zullen worden uiteengezet.

16. De derde klacht keert zich tegen hetgeen de Rechtbank heeft overwogen in r.o. 6.4 en 6.5 van haar beschikking en verwijt de Rechtbank art. 5 lid 2 TOS, zoals gewijzigd bij het Protocol van 14 november 1994 onjuist te hebben toegepast.

17. Art. 5 lid 2 TOS luidde aanvankelijk:

"De in het eerste lid bedoelde personen hebben het recht ten allen tijde met hun gezin onvoorwaardelijk tot de Republiek Suriname te worden toegelaten en daar in alle opzichten als Surinamer te worden behandeld. Zij verkrijgen van rechtswege de Surinaamse nationaliteit, indien zij gedurende twee jaren in de Republiek Suriname hetzij woonplaats, hetzij werkelijk verblijf hebben."

Wie op deze grond de Surinaamse nationaliteit verkrijgt, verliest ingevolge art. 2 lid 1 TOS van rechtswege het Nederlanderschap.

18. Bij het Protocol van 14 november 1994 is de tweede volzin van art. 5 lid 2 vervallen verklaard, zulks met terugwerkende kracht tot 1 januari 1986. Het gevolg hiervan is dat de in het eerste lid van art. 5 bedoelde personen die met ingang van 1 januari 1984 hun woonplaats of werkelijk verblijf in Suriname hebben gevestigd, niet van rechtswege de Surinaamse nationaliteit verkrijgen en dus ook niet van rechtswege het Nederlanderschap verliezen. Vgl. H.A. Ahmad Ali, De Toescheidingsovereenkomst inzake nationaliteiten tussen Nederland en Suriname, 1998, blz. 221.

19. [Verzoeker], die behoort tot de in art. 5 lid 1 TOS bedoelde groep van personen, heeft zich op 27 november 1983 in Suriname gevestigd. Op 27 november 1985, derhalve vóór 1 januari 1986, was ten aanzien van [verzoeker] de in art. 5 lid 2 (oud) TOS bedoelde termijn van twee jaren verstreken, zodat de bij het Protocol voorziene wijziging van art. 5 lid 2 TOS hier niet van toepassing is. Het oordeel van de Rechtbank, dat erop neerkomt dat, nu ten aanzien van [verzoeker] de tweejaarstermijn vóór 1 januari 1986 was voltooid, en dat hij daarom ingevolge art. 5 lid 2 (oud) TOS de Nederlandse nationaliteit heeft verloren, is dan ook juist.

20. Eveneens is juist het oordeel van de Rechtbank dat de stelling van [verzoeker] dat hem pas in december 1984 duidelijk werd dat hij zich voor langere tijd in Suriname wenste te vestigen, niet tot een ander oordeel kan leiden. De termijn van twee jaar is bedoeld om de betrokkene de gelegenheid te bieden om zonder dat daarvan het verlies van het Nederlanderschap het gevolg is, gedurende een beperkte tijd de mogelijkheden tot blijvende vestiging te onderzoeken, aldus de Toelichting bij het Ontwerp van de TOS (Kamerstukken II 1974/75, 13 467, nr. 1, blz. 11). Daarin ligt besloten dat de tweejaarstermijn niet eerst aanvangt op het moment waarop de betrokkenen heeft besloten zich voor langere tijd in Suriname te vestigen, doch reeds op het moment van feitelijke vestiging in Suriname. Dat [verzoeker] gedurende de tweejaarstermijn de wil heeft ontwikkeld om zich voor langere tijd in Suriname te vestigen en zijn tevoren bestaande woonplaats in Nederland prijs te geven (vgl. o.m. HR 19 februari 1982, NJ 1983, 193 nt. AHJS), ligt in de stellingen van [verzoeker] besloten. De derde klacht is derhalve tevergeefs aangevoerd.

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.