Parket bij de Hoge Raad, 19-11-2018, ECLI:NL:PHR:2018:1302, 18/03317
Parket bij de Hoge Raad, 19-11-2018, ECLI:NL:PHR:2018:1302, 18/03317
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 19 november 2018
- Datum publicatie
- 11 januari 2019
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2018:1302
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2019:56
- Zaaknummer
- 18/03317
Inhoudsindicatie
A-G IJzerman heeft conclusie genomen naar aanleiding van het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum tegen de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 3 juli 2018, nr. 17/01279, ECLI:NL:GHARL:2018:6095.
Aan belanghebbende is een naheffingsaanslag in de gemeentelijke parkeerbelasting opgelegd ten bedrage van € 63,50, bestaande uit € 2,60 nageheven parkeerbelasting en € 60,90 aan kosten. De onderhavige procedure ziet op de bepaling van het juiste bedrag aan nageheven parkeerbelasting.
Belanghebbende heeft weliswaar, via de parkeerticketautomaat, een bedrag aan parkeerbelasting betaald voor een beperkte tijd, 24 minuten, maar ook daarna is de auto nog blijven staan op de parkeerplaats. Drie minuten later is door parkeercontroleurs geconstateerd dat de auto er nog stond en is de naheffingsaanslag opgelegd, met als nageheven parkeerbelasting € 2,60, berekend als: (i) het tarief voor een uur parkeren, (ii) zonder verrekening van de door belanghebbende betaalde parkeerbelasting ad € 1.
Het staat vast dat de auto van belanghebbende ten tijde van de constatering van overschrijding van de parkeertijd waarvoor was betaald, korter dan een uur geparkeerd stond. Dat roept de vraag op of uit artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet volgt dat niettemin mag worden nageheven over een forfaitaire parkeerduur van een uur, zoals de heffingsambtenaar heeft gedaan, dan wel beperkt tot de werkelijk geconstateerde overschrijding.
Het Hof is gekomen tot het oordeel dat (i) bij naheffing over een periode korter dan een uur in principe, als vaststelling van de tijdsduur van de overschrijding feitelijk mogelijk is, moet worden uitgegaan van de geconstateerde werkelijke overschrijding van de parkeerduur en (ii) dat in de berekening van de nageheven parkeerbelasting reeds betaalde parkeerbelasting moet worden verrekend.
In cassatie heeft het College gesteld dat artikel 20 AWR (verrekening van reeds betaalde belasting) slechts geldt voor tijdvakbelastingen, wat de parkeerbelasting niet zou zijn. Die opvatting lijkt de A-G echter niet juist. Zowel artikel 19 AWR als artikel 20 AWR gelden, naar het de A-G voorkomt, voor alle belastingen die op aangifte moeten worden voldaan of afgedragen, ongeacht of het tijdvak- of tijdstipbelastingen zijn.
Artikel 234 van de Gemeentewet bevat volgens de A-G slechts een ten dele van de lex generalis in artikel 20 AWR afwijkende regeling. Die afwijking houdt onder meer een berekening van de naheffingsaanslag parkeerbelasting in over – in beginsel – een forfaitaire parkeerduur van één uur (derde lid). Afwijking naar boven van de forfaitaire parkeerduur is in de wettekst expliciet genoemd ingeval, ten tijde van constatering van overschrijding, aannemelijk is dat langer dan een uur zonder betaling is geparkeerd.
De omgekeerde situatie, dat kenbaar korter dan een uur was geparkeerd, is niet uitdrukkelijk in de wettekst geregeld. In de schriftelijke toelichting van de regering is niettemin duidelijk aangegeven dat dan slechts over die kortere tijdsduur mag worden nageheven.
In dat kader is van de kant van de regering te kennen gegeven: ‘Door aan te sluiten bij een parkeerduur van een uur wordt een minimumpositie ingenomen die, gezien de relatief bescheiden bedragen van de parkeertarieven, gerechtvaardigd voorkomt. Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat indien duidelijk is dat ten tijde van de constatering de periode waarover belasting verschuldigd is, minder dan een uur bedraagt, de naheffingsaanslag, afgezien van de daarin begrepen kosten, naar evenredigheid verlaagd dient te worden.’
Daartegenover heeft een kamerlid aangevoerd: ‘dat het veel werkbaarder is om in de naheffing gewoon de forfaitaire parkeerduur van een heel uur tot uitgangspunt te nemen en telkens als een uur is overschreden, opnieuw een extra uur in rekening te brengen’. Maar dat heeft de staatssecretaris niet tot andere gedachten gebracht: ‘Toepassing van een forfaitair tarief is gerechtvaardigd indien niet kan worden vastgesteld, hoe lang het voertuig zonder betaling geparkeerd was’.
Dit laatste uitgangspunt is, naar het de A-G voorkomt, wetssystematisch vergelijkend, ook een belangrijke achtergrond van de beperking van forfaitaire heffingen in en ingevolge de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994.
Bij strijd tussen een niet geheel duidelijke, want niet expliciete, wettekst met een duidelijke bedoeling van de wetgever tot beperking van forfaitaire heffing naar de realiteit voor zover mogelijk, gaat de voorkeur van de A-G uit naar een keuze voor de duidelijke bedoeling. Dat geldt wat hem betreft, in het licht van het legaliteitsbeginsel, met name als de bedoeling van de wetgever is ten faveure van de belastingplichtigen.
Op een en ander stuiten de cassatieklachten van het College af.
De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum ongegrond dient te worden verklaard.
Conclusie
mr. R.L.H. IJzerman
Advocaat-Generaal
Conclusie van 19 november 2018 inzake:
|
Nr. Hoge Raad: 18/03317 |
B & W gemeente Hilversum |
|
Nr. Rechtbank: UTR 17/1596 Nr. Gerechtshof: 17/01279 |
|
|
Derde Kamer B |
tegen |
|
Parkeerbelasting 2017 |
[X] |
1 Inleiding
Heden neem ik conclusie in de zaak met nummer 18/03317 naar aanleiding van het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum (hierna: het College) tegen de uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) van 3 juli 2018.1
Aan belanghebbende is een naheffingsaanslag in de gemeentelijke parkeerbelasting opgelegd - ook bekend als ‘een parkeerbon’ - ten bedrage van € 63,50, bestaande uit (slechts) € 2,60 nageheven parkeerbelasting en (maar liefst) € 60,90 aan kosten. De onderhavige procedure ziet op de bepaling van het juiste bedrag aan nageheven parkeerbelasting.
Het gaat hier om een veel voorkomende situatie. Belanghebbende heeft weliswaar, via de parkeerticketautomaat, een bedrag aan parkeerbelasting betaald voor een beperkte tijd, 24 minuten, maar ook daarna is de auto nog blijven staan op de parkeerplaats. Drie minuten later is door parkeercontroleurs geconstateerd dat de auto er nog stond en is de naheffingsaanslag opgelegd, met als nageheven parkeerbelasting € 2,60, berekend als: (i) het tarief voor een uur parkeren, (ii) zonder verrekening van de door belanghebbende betaalde parkeerbelasting ad € 1.
Volgens de tekst van artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet wordt een naheffingsaanslag parkeerbelasting, afgezien van de kosten, in beginsel berekend over een parkeerduur van een uur. Dat lijdt volgens de wettekst uitzondering als aannemelijk is dat langer dan een uur zonder betaling is geparkeerd.
Het staat vast dat de auto van belanghebbende ten tijde van de constatering van overschrijding van de parkeertijd waarvoor was betaald, korter dan een uur geparkeerd stond. Dat roept de vraag op of uit artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet volgt dat niettemin mag worden nageheven over een forfaitaire parkeerduur van een uur, zoals de heffingsambtenaar heeft gedaan, dan wel beperkt tot de werkelijk geconstateerde overschrijding.
Het Hof is gekomen tot het oordeel dat (i) bij naheffing over een periode korter dan een uur in principe, als vaststelling van de tijdsduur van de overschrijding feitelijk mogelijk is, moet worden uitgegaan van de geconstateerde werkelijke overschrijding van de parkeerduur en (ii) dat in de berekening van de nageheven parkeerbelasting reeds betaalde parkeerbelasting moet worden verrekend.
De lagere rechtspraak is verdeeld over de beantwoording van de twee voornoemde rechtsvragen. Het directe financiële belang van het cassatieberoep van het College in deze zaak is maar € 1. Het kan in andere zaken wat hoger zijn, maar in de praktijk belopen de in een naheffingsaanslag parkeerbelasting begrepen kosten meestal een veelvoud van de parkeerbelasting, zodat een belastingplichtige die kosten het meest blijft voelen in zijn portemonnee.
Het belang van beantwoording van de hier voorliggende vragen is, naar het mij voorkomt, daarin gelegen dat het gaat om een dagelijks veel voorkomende naheffing en dat de beantwoording als gegeven door het Hof zal leiden tot hogere kosten van de uitvoering van het parkeerbeheer door de gemeente c.q. door de organisatie waaraan die dat heeft uitbesteed. Zuiver bezien uit het oogpunt van doelmatigheid kan het eenvoudigst worden gewerkt met forfaitering zonder verrekening.2 Het is echter de vraag of de geldende wettelijke regelingen dat toelaten.
De opbouw van deze conclusie is verder als volgt. Onderdeel 2 bevat een weergave van de feiten en het procesverloop in feitelijke instanties. Onderdeel 3 ziet op het beroep in cassatie. In onderdeel 4 wordt een overzicht gegeven van relevante wet- en regelgeving. In onderdeel 5 volgt een bespreking van de parlementaire geschiedenis, jurisprudentie en literatuur over artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet. In onderdeel 6 wordt gekeken naar een vergelijkbare problematiek in de motorrijtuigenbelasting, gevolgd door de beoordeling van de klachten in onderdeel 7, met conclusie in onderdeel 8.3
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Belanghebbende heeft op 29 maart 2017 om 13.58 uur zijn auto geparkeerd op een parkeerplaats in Hilversum waar op dat moment uitsluitend tegen betaling van parkeerbelasting mocht worden geparkeerd. Bij de parkeerticket automaat heeft hij € 1 aan parkeerbelasting betaald. Het parkeerkaartje vermeldt 13.58 uur als begintijd en 14.21 uur als eindtijd.
Parkeercontroleurs hebben om 14.24 uur geconstateerd dat de auto stond geparkeerd en dat onvoldoende parkeerbelasting was betaald. Daarom heeft de heffingsambtenaar van de gemeente Hilversum (hierna: de heffingsambtenaar) een naheffingsaanslag opgelegd van € 63,50, bestaande uit € 2,60 aan nageheven parkeerbelasting (het tarief voor een uur parkeren) en € 60,90 aan kosten.
Na vergeefs bezwaar heeft belanghebbende in beroep bij de Rechtbank Midden-Nederland (hierna: de Rechtbank) in geschil gebracht of de naheffingsaanslag terecht en tot het juiste bedrag is opgelegd. Tussen partijen is niet in geschil dat er is geparkeerd op een gefiscaliseerde parkeerplaats.
De Rechtbank heeft het door de heffingsambtenaar gehanteerde uitgangspunt aanvaard van naheffing over forfaitair een uur; in casu van 13.24 uur tot en met 14.24 uur. Dat berust op de lezing van de Rechtbank van artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet, dat luidt: ‘Ingeval een naheffingsaanslag wordt opgelegd, wordt deze berekend over een parkeerduur van een uur, tenzij aannemelijk is dat het voertuig langer dan een uur zonder betaling geparkeerd heeft gestaan.’
Vervolgens heeft de Rechtbank de opgelegde naheffingsaanslag met € 1 verlaagd, omdat naar haar oordeel artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet niet de werking ontneemt aan artikel 20 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR). Deze bepaling staat naar haar oordeel naheffing slechts toe voor zover geen parkeerbelasting is voldaan in het uur voorafgaande aan het opleggen van de naheffingsaanslag. Daarom moet de reeds betaalde € 1 worden verrekend met de naheffing als berekend over een uur ad € 2,60, zodat de naheffingsaanslag nader is vastgesteld op € 1,60 aan parkeerbelasting plus € 60,90 kosten, totaal € 62,50.
Tegen de uitspraak van de Rechtbank is alleen de heffingsambtenaar opgekomen in hoger beroep.
Het Hof is gekomen tot het oordeel dat bij naheffing van parkeerbelasting over een periode korter dan een uur in principe, als vaststelling van de tijdsduur van de overschrijding feitelijk mogelijk is, moet worden uitgegaan van de geconstateerde werkelijke overschrijding van de parkeerduur. Daartoe heeft het Hof verwezen naar de parlementaire geschiedenis van artikel 234 van de Gemeentewet4
Uit de parlementaire geschiedenis heeft het Hof afgeleid dat de wetgever ten behoeve van de uitvoerbaarheid heeft gekozen voor een forfaitaire parkeerduur van een uur (voorafgaand aan het tijdstip van constatering) voor de gevallen waarin niet kan worden vastgesteld hoe lang een voertuig zonder betaling geparkeerd heeft gestaan. Indien echter duidelijk is dat ten tijde van de constatering de periode waarover belasting is verschuldigd minder dan een uur bedraagt, dient de naheffingsaanslag, afgezien van de daarin begrepen kosten, te worden berekend op grond van de ten tijde van oplegging bekende parkeerduur. De forfaitaire parkeerduur van een uur geldt volgens het Hof, ten behoeve van de uitvoerbaarheid, slechts voor gevallen waarin, ten tijde van de constatering van overschrijding, onduidelijkheid bestaat over de parkeerduur.
Voorts heeft het Hof, evenals de Rechtbank, geoordeeld dat artikel 20 AWR van toepassing is en dat op grond van die bepaling geen naheffing mogelijk is voor zover al parkeerbelasting is voldaan in de berekeningsperiode van de naheffingsaanslag.
Het Hof heeft overwogen dat ten tijde van de oplegging van de naheffingsaanslag de parkeerduur 26 minuten bedroeg, terwijl reeds was voldaan voor 23 minuten, zodat materieel per saldo slechts kon worden nageheven over 3 minuten, tot een bedrag van € 0,13 (3/60 vermenigvuldigd met het uurtarief van € 2,60).
Echter, omdat de belanghebbende geen (incidenteel) hoger beroep heeft ingesteld, heeft het Hof de naheffingsaanslag niet verder verminderd dan de Rechtbank, wegens verrekening van de al betaalde parkeerbelasting, al had gedaan. Daarbij merk ik op dat dit in cassatie formeel ook zo ligt, maar dat ik wil vertrouwen dat de Hoge Raad hier de materiële vraag zal beantwoorden gezien het voormelde belang daarvan voor de praktijk.5
C.M. Dijkstra becommentarieerde in NTFR 2018/2002:
In de kern gaat onderhavige uitspraak om de vraag of reeds betaalde parkeerbelasting in een naheffingsaanslag kan worden begrepen (r.o. 4.2.). Belanghebbende heeft parkeerbelasting voldaan tot drie minuten voordat de controlerend ambtenaar constateerde dat de parkeertijd was verstreken. Vervolgens is een naheffingsaanslag opgelegd die onder meer bestond uit nageheven parkeerbelasting, berekend met een forfaitaire parkeerduur van een uur. Voor Hof Arnhem-Leeuwarden kan dit, net als eerder door Rechtbank Midden-Nederland geoordeeld, niet door de beugel.
Art. 283a Gem.w. [bedoeld zal zijn art. 234 Gem.w.; A-G] bevat een forfaitaire regeling ter zake van de in aanmerking te nemen parkeerduur bij het opleggen van een naheffingsaanslag wanneer niet kan worden vastgesteld hoe lang het voertuig zonder betaling heeft geparkeerd. In dat geval wordt aangesloten bij een parkeerduur van een uur. Daar staat tegenover dat art. 20 AWR voorschrijft dat reeds betaalde belasting niet in een naheffingsaanslag kan worden begrepen. Het hof signaleert de mogelijke spanning tussen beide wetsbepalingen goed. De parlementaire geschiedenis biedt echter uitkomst: ‘Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat indien duidelijk is dat ten tijde van de constatering de periode waarover belasting verschuldigd is, minder dan een uur bedraagt, de naheffingsaanslag, afgezien van de daarin begrepen kosten, naar evenredigheid verlaagd dient te worden. Anderzijds ligt het in de rede om in die gevallen waarin daadwerkelijk geconstateerd wordt dat langer dan een uur zonder betaling is geparkeerd, over die werkelijke parkeerduur na te heffen.’ (Kamerstukken II, 1989-1990, 19 405, nr. 13, p. 12-13). Kort en goed dus, de forfaitaire regeling uit art. 283a Gem.w. is slechts van toepassing indien en voor zover de onbetaalde parkeerduur niet duidelijk is. In alle andere gevallen moet worden aangesloten bij werkelijk onbetaald gebleven parkeerduur. In casu was het de ambtenaar duidelijk dat de duur waarover parkeerbelasting was verschuldigd totaal 26 minuten betrof waarvan voor 23 minuten parkeerbelasting was voldaan. Slechts over drie minuten is dus naheffing mogelijk en niet over de forfaitaire duur van een uur.
Voor wie de parlementaire geschiedenis erop naslaat, geen verrassende uitkomst. De voorbeelden die daarin worden gegeven, spreken voor zich. Dat de heffingsambtenaar toch in hoger beroep is gegaan, kan ermee te maken hebben dat gemeente(n) veel gelegen is aan handhaving van de forfaitaire regeling ex art. 283a Gem.w. als hoofdregel, in plaats van de uitzondering op de hoofdregel zoals deze feitelijk ligt vervat in art. 20 AWR. Elke minuut buiten de verstreken parkeertijd naheffen tegen het tarief van een uur (in casu: €2,60) kan tamelijk lucratief uitpakken. De ‘winst’ zal echter vooral in de praktische uitvoerbaarheid zijn gelegen, zoals ook is opgemerkt tijdens de parlementaire behandeling. Maar de praktische uitvoerbaarheid kan nooit zo ver gaan dat daarmee art. 20 AWR buitenspel wordt gezet, aldus Hof Arnhem-Leeuwarden. Voor de praktijk een belangrijke uitspraak omdat onverkorte toepassing van de forfaitaire regeling als hoofdregel her en der in den lande wel eens vaker zal gebeuren. Daar verzet art. 20 AWR zich echter tegen, waarmee het hof de heffingsambtenaar tot zorgvuldigheid maant. Komt hiermee de praktische uitvoerbaarheid in het gedrang? Niet heel waarschijnlijk: met de veelal gedigitaliseerde parkeercontroles zullen naheffingsaanslagen die naar evenredigheid zijn berekend, geen extra noemenswaardige uitvoeringslasten meebrengen.
En Van der Muur noteerde in NLF 2018/1653:
Met deze uitspraak wordt nogmaals aangetoond dat de bedoeling van de wetgever niet altijd aansluit bij de letter van de wet, in dit specifieke geval artikel 234, lid 3, Gem.w.. In het betreffende lid is aangegeven dat indien een naheffingsaanslag wordt opgelegd, deze wordt berekend over een fictieve parkeerduur van een uur. Indien echter, overeenkomstig het Hof, de wetsgeschiedenis erop wordt nageslagen, blijkt duidelijk dat de wetgever wel degelijk ruimte laat voor de situatie waarbij de geconstateerde parkeertijd minder dan een uur bedraagt. In dat geval moet de parkeerbelasting worden berekend over de werkelijke parkeertijd.
In eerste aanleg had de Rechtbank de aanslag reeds verminderd op grond van artikel 20 AWR. Slechts niet betaalde bedragen kunnen worden nageheven. Belanghebbende had reeds € 1 betaald die vervolgens in mindering moest worden gebracht op de in rekening gebrachte € 2,60. Het Hof gaat verder en berekent de parkeerbelasting over de ‘werkelijke parkeertijd’ (tot aan het moment van opleggen van de naheffingsaanslag), namelijk 26 minuten waarvan belanghebbende reeds 23 minuten had betaald. Het hoger beroep van de Heffingsambtenaar is dan ook ongegrond. Omdat belanghebbende geen incidenteel beroep had aangetekend, blijft echter de uitspraak van de Rechtbank overeind.
De uitspraak is in overeenstemming met de uitspraak van Hof Den Haag van 1 augustus 2017, maar contrair met de uitspraak van Hof Amsterdam van 23 oktober 2014.
3 Het geding in cassatie
Het College heeft tijdig en regelmatig beroep in cassatie ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
In cassatie klaagt het College over (i) de uitleg die het Hof aan artikel 20 AWR heeft gegeven en (ii) het niet doen van onderzoek naar de visie over artikel 20 AWR die de heffingsambtenaar in zijn pleitnota ter zitting bij het Hof te berde heeft gebracht.
Ter toelichting ad (i) betoogt het College ten eerste dat de tekst van artikel 234, derde lid, van de Gemeentewet duidelijk is en dat daarin geen mogelijkheid tot afwijking naar beneden van de forfaitaire parkeerduur van één uur tot uitdrukking is gebracht. Volgens het College is de mogelijkheid tot het verminderen van een naheffingsaanslag als evident korter dan een uur is geparkeerd uiteindelijk niet in de wet gekomen, omdat het ten tijde van de controle niet altijd aan een controleur kenbaar is of een parkeerder tot een tijdstip minder dan een uur aan de controle voorafgaand, parkeerbelasting heeft voldaan. Ofschoon daartoe naar ‘de verhandelingen’ wordt verwezen, ontbreekt een bron. Verder wijst het College erop dat bij het via een mobiele telefoon aanmelden van een voertuig voor betaald parkeren, het voor de controleur technisch slechts mogelijk is te constateren of het voertuig is aangemeld, maar niet op welk tijdstip. Bij controle met scanauto’s - naar ik aanneem geldt dat bij op kenteken parkeren en aanmelden - zou hetzelfde probleem spelen. Steun voor zijn zienswijze zoekt het College in een uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 23 oktober 2014 (met nr. 14/00138, ECLI:NL:GHAMS:2014:4379, zie 5.9).
Ten tweede stelt het College dat artikel 20 AWR, de verrekeningsbepaling, slechts op tijdvakbelastingen betrekking heeft. Dat is de parkeerbelasting volgens het College niet, zodat het Hof ten onrechte de reeds betaalde parkeerbelasting in verrekening heeft gebracht.