Parket bij de Hoge Raad, 19-12-2025, ECLI:NL:PHR:2025:1394, 25/00171

De vaststaande feiten die zijn vermeld in onderdeel 2 van de bestreden uitspraak betreffen een combinatie van wettelijke bepalingen, parlementaire toelichtingen, adviezen en overeenkomsten, veelal in de vorm van citaten. Voor de leesbaarheid van deze conclusie geef ik deze hierna in verkorte vorm weer. Daarbij heb ik wel enige vrijheid genomen. Voor de vaststaande feiten zoals deze door het Hof zijn vastgesteld, volsta ik met een verwijzing naar onderdeel 2 van de bestreden uitspraak.

Algemeen

Belanghebbende is een rechtspersoon ingesteld krachtens de Organisatiewet Kadaster.

De nieuwe Omgevingswet

Deze bepaling is in de Memorie van Toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet als volgt toegelicht:⁴

“Tweede lid

Deze bepaling legt aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de wettelijke taak op om de landelijke voorziening in stand te houden. Daarmee heeft de Minister voor de landelijke voorziening de volledige uitvoeringsverantwoordelijkheid.

Dit is een wijziging ten opzichte van de tot nu toe bestaande situatie met gescheiden voorzieningen en gescheiden beheer: het door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (Rijkswaterstaat) beheerde Omgevingsloket Online, en het door [belanghebbende] beheerde Ruimtelijkeplannen.nl. Integratie van die voorzieningen, met uitbreiding van geo-gerichte informatievoorziening, vraagt gecentraliseerd beheer. Vooralsnog is dit beheer belegd bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die voor het stelsel als geheel verantwoordelijk is. Het is aan deze Minister om zorg te dragen voor het nader beleggen van de beheertaak bij een daarvoor toegeruste organisatie.”

Het doel van de beheerovereenkomst is om juridisch afdwingbare afspraken te maken over het integraal beheer van DSO-LV. Het beheer van DSO-LV bestaat uit beheer op strategisch, tactisch en operationeel niveau.⁶ Voor de onderhavige zaak is hoofdzakelijk het tactisch beheer van belang.

Adviezen over het beheer van DSO-LV

De invulling van het strategisch, tactisch en operationeel beheer van DSO-LV is uitgewerkt door een interbestuurlijk samengestelde werkgroep (hierna: de adviesgroep) die is opgericht door het eveneens interbestuurlijk samengestelde Opdrachtgevend Beraad Implementatie Omgevingswet (hierna ook: OGB). De adviesgroep heeft gekeken naar verschillende publieke en private organisatievormen op basis waarvan het beheer zou kunnen worden ingericht. Het concept-eindadvies “governance permanent beheer DSO en informatiepunt” vermeldt in dit verband het volgende:

“(...)

De adviesgroep hanteert een aantal uitgangspunten voor de uitwerking van het beheer

• De stelselverantwoordelijkheid voor het DSO berust bij de Minister.

• De uitvoeringsverantwoordelijkheid ligt decentraal en is zoveel mogelijk gedepolitiseerd

• Opdrachtverstrekking voor het beheer geschiedt door één opdrachtgevend beraad, waarin alle bevoegd gezagen vertegenwoordigd zijn

• Het beheer wordt georganiseerd op basis van onderling vertrouwen

• Er wordt een evenwicht gezocht tussen gezamenlijke taken en taken bij de verschillende bevoegde gezagen

• Het beheer wordt georganiseerd op basis van een subsidiariteitsprincipe: taken worden uitgevoerd op dat niveau waar zij het beste kunnen worden uitgevoerd. Dat betekent dat hetgeen op operationeel niveau kan worden uitgevoerd ook daar wordt gedaan.

• Het DSO is een publiek stelsel (dus geen publiek-privaat stelsel, zoals bij eHerkenning en de PGB)

• Uitgegaan wordt van onderlinge afstemming en interbestuurlijke samenwerking

• Het beheer dient over een heldere P&C cyclus te beschikken

• Er wordt een helder onderscheid gemaakt tussen ontwikkeling en beheer

• Toezicht en controle worden goed geborgd: borging toezicht/controle op kwaliteit (in- en/of extern) en toezicht vanuit opdrachtgevende rol interbestuurlijk overleg/OGB waarbij recht kan worden gedaan aan de verschillende belangen.”

Voor de uitvoering van het beheer van DSO-LV kiest de adviesgroep voor een publieke rechtsvorm en interbestuurlijke sturing. De criteria en redenen die ten grondslag liggen aan dit advies zijn als volgt beschreven in voornoemd concept-eindadvies:

“De adviesgroep kiest voor een publieke rechtsvorm en interbestuurlijke sturing

De adviesgroep heeft, zoals hierboven is weergegeven, gekeken naar verschillende publieke en private organisatievormen op basis waarvan het beheer zou kunnen worden ingericht en deze tegen elkaar afgewogen. Daarbij is gekeken naar de volgende criteria:

• aansluiting bij de uitgangspunten

• complexiteit van invoering

• draagvlak

• aansturing

• duurzaamheid / robuustheid

• financiën

• flexibiliteit

De overweging van de adviesgroep per organisatievorm is in de bijlage bij dit advies gevoegd. Op deze pagina wordt ingegaan op de overweging in algemene zin.

De adviesgroep kiest voor een publieke en niet voor een private rechtsvorm, omdat een publieke vorm beter aansluit bij het publieke karakter. Het gaat om beheer van een publieke voorziening die gratis aan een ieder ter beschikking wordt gesteld. Ook wordt voor publieke aansturing gekozen vanwege het belang van het beheer van het DSO en omdat binnen een publieke rechtsvorm een betere invulling kan worden gegeven aan interbestuurlijke sturing en een interbestuurlijke verantwoordelijkheid. Bovendien is het belangrijk om in dit stadium van ontwikkeling van het DSO als overheden goed de vinger aan de pols te houden qua taken en financiering van de beheerorganisatie.

Mogelijk kan na verloop van tijd alsnog worden gekeken of privatisering van de regie op het beheer opportuun is. Maar private aansturing sluit in principe niet aan bij de aard van de taken van een ketenregieorganisatie DSO: regie op een keten van partijen die wettelijke taken uitvoeren en brengt het risico met zich mee dat interbestuurlijke aansturing op te grote afstand van beheer komt.”

De criteria waaraan een host moet voldoen zijn eveneens beschreven in het concept-eindadvies (vetgedrukte tekst in origineel):

“De adviesgroep kiest voor een nieuwe organisatie, die op basis van interbestuurlijk eigenaarschap wordt ingericht en bestuurd. Dit wordt vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst

(...)

De adviesgroep stelt voor de beheerorganisatie daarom onder te brengen bij een ‘host’, die de (juridische) infrastructuur levert zodat de beheerorganisatie, personeel kan aannemen, aanbestedingen kan doen, kantoor- en ICT faciliteiten heeft, enzovoorts. Aangezien de host inhoudelijk niets te zeggen heeft over de beheerorganisatie is interbestuurlijke sturing en eigenaarschap in deze vorm goed geborgd.

Het advies is een interbestuurlijk aangestuurde ketenregieorganisatie in te richten die een coördinerende rol vervult

(...)

De adviesgroep adviseert om geen nieuwe publieke rechtspersoon op te richten, maar de ketenregieorganisatie onder te brengen bij een bestaande organisatie die als 'host' fungeert. Dat betekent dat de ketenregieorganisatie gebruik kan maken van de faciliteiten en infrastructuur van de host, maar dat de host alleen huisregels kan stellen en verder geen zeggenschap heeft over de ketenregieorganisatie.

(...)

Mogelijke hosts:

(...)

• [belanghebbende]

(...)

Het advies is om, op basis van een aantal objectieve criteria, de host te kiezen

(...)

Dat in overweging nemende zijn er een aantal criteria waar de host aan moet voldoen:

• Draagkracht: de host moet over voldoende omvang en draagkracht beschikken om over, bijvoorbeeld) een volwaardig aanbestedingssysteem te beschikken en ook de financiële en juridische risico’s voor de beheerder te kunnen dragen.

• Dienstbaarheid: de host moet zich willen schikken in een rol waarin zij alleen als host fungeert en, buiten de huisregels om, niets te zeggen heeft over de beheerder.

• Draagvlak: de host moet op het vertrouwen van de samenwerkingspartners kunnen rekenen.

• Ervaring: het helpt wanneer de host ervaring heeft met dit soort constructies en al vaker als host is opgetreden.

• Relatie met het fysieke domein: enige relatie met het fysieke domein ligt voor de hand.

• De mogelijkheid om publieke financiering van de uitvering van het beheer via de host te laten plaatsvinden.”

Voor het uitvoeren van het tactisch beheer waren oorspronkelijk diverse partijen in beeld, waaronder belanghebbende. Deze partijen hebben naar aanleiding van een uitvraag aangegeven in hoeverre zij zichzelf in staat achten het tactisch beheer uit te voeren. Het rapport “beoordeling potentiële partijen tactisch beheer DSO-LV en Informatiepunt” van 19 september 2018 vermeldt hierover het volgende:

“Inleiding

Medio juli 2018 is het vooronderzoek naar potentieel in aanmerking komende partijen voor het

tactisch beheer van DSO-LV en Informatiepunt gestart. Het doel van dit vooronderzoek is om de

principe-bereidheid om deze taak, de voorwaarden waaronder en het moment waarop zij deze taken kunnen gaan vervullente onderzoeken. En ook de mate van geschiktheid van mogelijke tactische beheerpartijen voor DSO-LV en Informatiepunt in beeld te brengen.

5 september jl. hebben [partij 1], [belanghebbende], [partij 3] en [partij 4] in het kader

van dit vooronderzoek hun reactie op de uitvraag ‘vooronderzoek potentiële partijen tactisch beheer DSO-LV en Informatiepunt’ ingediend bij de procesmanager voorbereiding inrichting beheer. Deze rapportages zijn zorgvuldig bestudeerd en conform het beoordelingskader beoordeeld met ondersteuning door experts van [A].

Vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid en de beoogde interactie hebben de potentieel in aanmerking komende partijen de gelegenheid gekregen om te reageren op de beoordeling van de door hun ingediende rapportages. Hiertoe hebben deze partijen een schriftelijke reactie kunnen indienen waarna een overleg tussen alle partijen en de beoordelaars heeft plaatsgevonden. Parallel zijn de beoordelingen met de klankbordgroep afgestemd.

De reacties van de potentieel in aanmerking komende beheerpartijen en de klankbordgroep zijn verwerkt in een definitieve rapportage per in aanmerking komende beheerpartij. Deze zijn op aanvraag beschikbaar. Op basis van deze rapportages is met externe ondersteuning van [A] een eindrapport voor het OGB opgesteld over de bereidheid en geschiktheid van de in aanmerking komende beheerpartijen. Dit eindrapport is tevens met de potentieel in aanmerkingen komende partijen gedeeld ter kennisgeving.”

De reacties van de betrokken partijen, waaronder belanghebbende, zijn verderop in dit rapport weergegeven:

“De rapportages van de potentieel in aanmerking komende beheerpartijen laten samengevat het volgende beeld zien:

[Belanghebbende]: wil het tactisch beheer vanaf januari 2019, met duidelijkheid op een aantal spelregels, volledig op zich nemen en acht zichzelf daartoe geschikt. [Belanghebbende] geeft in haar beantwoording blijk van visie op tactisch beheer DSO-LV en Informatiepunt en doet concrete suggesties voor invulling van de rol in samenwerking met de opdrachtgever.

[Partij 1]: is op dit moment niet in staat om aan te geven of ze het tactisch beheer op zich wil nemen. Hiertoe heeft zij advies gevraagd aan een commissie van Wijzen. [Partij 1] geeft aan dat de kaders onvoldoende duidelijk zijn en dat nog afstemming met de eigenaar gezocht wordt. [Partij 1] heeft daarom de vragenlijst beperkt ingevuld. Zij acht zichzelf geschikt als tactisch beheerder in algemene zin, maar geeft aan dat het tactisch beheer van DSO-LV en Informatiepunt niet bij de kerntaken past.

[Partij 3]: wil vanaf januari 2019 starten met de voorbereidingen om vanaf Q1 als onderaannemer bepaalde taken van het tactisch beheer uit te voeren. Hiertoe zal [partij 3] nog tot overeenstemming moeten komen met een partner die als hoofdaannemer optreedt.

[Partij 4]: is in principe bereid om vanaf 2022 de taken van de tactisch beheerder uit te voeren. De belangrijkste voorwaarde voor [partij 4] is dat een stabiele beheersituatie is bereikt. [Partij 4] wil de komende jaren benutten om haar organisatie voor te bereiden op de taak als tactisch beheerder.”

Het tactisch beheer door belanghebbende

Na het vooronderzoek is belanghebbende door de Minister gekozen als best passende partij. De Minister heeft deze keuze gemaakt omdat:⁷

• belanghebbende een wezenlijke rol heeft vervuld bij het ontwerp en de bouw van DSO en ook een deel van het operationeel beheer van de landelijke voorziening voor zijn rekening neemt.

• belanghebbende een deskundige en onafhankelijke partij is met draagvlak bij relevante betrokken organisaties en ruime ervaring met het ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving.

• de taken die belanghebbende uitvoert als tactisch beheerder nauw samenhangen met zijn wettelijke taken voor de landelijke voorziening en basisregistraties in het fysieke domein. Aangezien DSO-LV alleen goed kan functioneren in een optimaal samenspel tussen tactisch beheerder en operationele beheerpartijen acht de Minister het wenselijk om ook het tactisch beheer van DSO-LV bij belanghebbende neer te leggen.

• de uitvoering van het tactisch beheer door belanghebbende ook waarborgen biedt voor het op stabiele wijze uitvoeren, doorontwikkelen en uitbouwen van de landelijke voorziening na inwerkingtreding van de Omgevingswet.

De werkzaamheden die belanghebbende verricht in verband met het tactisch beheer omvatten de in bijlage 3 bij de beheerovereenkomst beschreven taken. Deze bijlage bevat een omschrijving van het strategisch, tactisch en operationeel beheer van DSO-LV en van de taken die bij elke afzonderlijke vorm van beheer horen. Bij tactisch beheer zijn onder meer als werkzaamheden vermeld:

(i) het coördineren, aansturen en managen van het operationeel beheer en de daarmee belaste partijen;

(ii) het borgen van de werking van DSO-LV als stelsel en als keten van informatiestromen;

(iii) het organiseren van het netwerk van beheerorganisaties, bestuursorganen en hun voor de uitvoering van de wet relevante regionale samenwerkingsverbanden, via hun koepels en andere gebruikers;

(iv) het creëren van voorwaarden voor en het regie voeren op het functioneren en de innovatie van DSO als stelsel;

(v) het adviseren van de strategisch beheerder;

(vi) opdrachtgeverschap namens de strategische beheerorganisatie – na besluitvorming in het OGB Beheer – op basis van het Plan uitbouw DSO en de daarop gebaseerde businesscase; en

(vii) het jaarlijks verantwoording afleggen aan de strategische beheerorganisatie over de uitvoering van de beheeropdracht en de geleverde prestaties volgens de gebruikelijke Rijksregels.