Parket bij de Hoge Raad, 04-07-2025, ECLI:NL:PHR:2025:758, 24/01328
Parket bij de Hoge Raad, 04-07-2025, ECLI:NL:PHR:2025:758, 24/01328
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 4 juli 2025
- Datum publicatie
- 18 juli 2025
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2025:758
- Zaaknummer
- 24/01328
Inhoudsindicatie
Douanerecht; wijziging van een vergunning met terugwerkende kracht; art. 22(4) DWU; art. 211 DWU; art. 172 GDWU; voorstel prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 24/01328
Datum 4 juli 2025
Belastingkamer A
Onderwerp/tijdvak Douanerecht
Nr. Gerechtshof 23/638
Nr. Rechtbank HAA 21/23
CONCLUSIE
C.M. Ettema
In de zaak van
staatssecretaris van Financiën (de Staatssecretaris)
tegen
[X] B.V. (belanghebbende)
1 Overzicht
Deze zaak gaat over de vraag of een wijziging van een vergunning voor een bijzondere douaneregeling met terugwerkende kracht kan worden verleend. Specifiek speelt de vraag of de bepalingen in het Douanewetboek van de Unie (DWU)1 en de Gedelegeerde Verordening (GDWU)2 over het met terugwerkende kracht afgeven van een nieuwe vergunning, van overeenkomstige toepassing zijn op de wijziging van een bestaande vergunning.
Belanghebbende beschikt met ingang van 1 april 2018 over een douanevergunning voor de regeling actieve veredeling voor de veredeling van gasolie, stookolie en biodiesel. Zij heeft verzocht de vergunning aldus te wijzigen dat daaraan enkele codes van de Gecombineerde Nomenclatuur (GN) worden toegevoegd van goederen die onder de vergunning kunnen worden veredeld. Voorts heeft zij de Inspecteur verzocht de wijziging met terugwerkende kracht te verlenen. De Inspecteur heeft de wijziging toegestaan, maar is niet tegemoetgekomen aan het verzoek daaraan terugwerkende kracht toe te kennen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de douanewetgeving hem niet toestaat die terugwerkende kracht te verlenen
Voor de Rechtbank en het Hof is onder meer in geschil of de vergunning met terugwerkende kracht kan worden gewijzigd vanaf de datum van aanvaarding van de aanvraag (1 mei 2020). De Rechtbank overweegt dat de Inspecteur op grond van art. 22(4) DWU de bevoegdheid heeft in de (wijzigings)beschikking te bepalen dat deze met terugwerkende kracht geldt. De Rechtbank constateert dat in het voorliggende geval vaststaat dat er geen materiële redenen zijn een verzoek tot wijziging van een vergunning anders te behandelen dan een verzoek tot afgifte van een nieuwe vergunning. Het besluit van de Inspecteur om geen terugwerkende kracht te verlenen aan de wijziging kan volgens de Rechtbank om die reden geen stand houden.
Het Hof volgt een andere route dan de Rechtbank. Volgens het Hof zijn de bepalingen in het DWU over de terugwerkende kracht van vergunningen van overeenkomstige toepassing op de wijziging van een vergunning. Dit brengt mee dat aan de wijziging terugwerkende kracht toekomt tot de datum van aanvaarding van de aanvraag. Het Hof verwerpt de subsidiaire stelling van de Inspecteur dat de reeds ontstane douaneschulden wegens de ontoereikende vergunning niet zijn tenietgegaan door terugwerkende kracht van de wijziging zodat belanghebbende geen baat heeft bij de wijziging van de vergunning met terugwerkende kracht. Volgens het Hof brengt de wijziging met terugwerkende kracht mee dat de voorwaarden voor het ontstaan van de genoemde douaneschulden achteraf bezien niet zijn vervuld.
De Staatssecretaris komt in cassatie met één middel. Het middel herhaalt de subsidiaire stelling van de Inspecteur dat belanghebbende geen baat heeft bij de terugwerkende kracht. Voorts voert het middel aan dat het in het onderhavige geval niet mogelijk is aan de wijziging van de vergunning terugwerkende kracht te verlenen.
Opbouw
De opbouw van deze conclusie is als volgt. In onderdeel 2 schets ik de feiten en het geding in feitelijke instanties en in onderdeel 3 het verloop van het geding in cassatie. In onderdeel 4 wijd ik kort enkele overwegingen aan de regeling actieve veredeling.
In onderdeel 5 beschrijf ik hoe de mogelijkheid (een wijziging van) een vergunning met terugwerkende kracht te verlenen is vormgegeven onder de werking van het Communautair douanewetboek (CDW)3 en de Uitvoeringsverordening (UCDW)4. In onderdeel 6 doe ik hetzelfde voor het DWU en de GDWU. In onderdeel 7 bespreek ik vervolgens welke gevolgen zijn verbonden aan het met terugwerkende kracht verlenen van een vergunning(wijziging). Tot slot bespreek ik het middel in onderdeel 8.
Slotsom
Ik kom tot de slotsom dat het buiten redelijke twijfel is dat het verlenen van een vergunning(wijziging) met terugwerkende kracht tot gevolg heeft dat een reeds ontstane douaneschuld geacht moet worden nimmer te zijn ontstaan, zodat het middel faalt voor zover het betoogt dat belanghebbende geen baat heeft bij de terugwerkende kracht. Daarentegen acht ik het niet buiten redelijke twijfel dat de bepalingen over de terugwerkende kracht van vergunningen van overeenkomstige toepassing zijn bij de wijziging van een vergunning. Ik geef de Hoge Raad in onderdeel 9 in overweging hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Belanghebbende beschikt met ingang van 1 april 2018 over een douanevergunning voor de regeling actieve veredeling (hierna: AV) voor de veredeling van gasolie, stookolie en biodiesel. Zij heeft op 30 april 2020 via het Customs Decision Management System (CDMS) een verzoek tot wijziging van de vergunning AV gedaan. Het verzoek strekt ertoe de vergunning uit te breiden met de codes 2707 5000 en 2707 9999 van de Gecombineerde Nomenclatuur (GN). Tevens heeft belanghebbende de Inspecteur verzocht terugwerkende kracht toe te kennen aan de uitbreiding.
De Inspecteur heeft bij beschikking van 25 juni 2020 beslist op het verzoek tot wijziging van de vergunning AV. In deze beschikking is vermeld dat het verzoek tot wijziging op 1 mei 2020 is ontvangen en dat de verzochte uitbreiding van de goederen met de GN-codes 2707 5000 en 2707 9999 is verleend. De gevraagde terugwerkende kracht is niet verleend. De ingangsdatum van de wijziging is bepaald op 25 juni 2020. Het vergunningnummer, de afgiftedatum (12 maart 2020) en de einddatum (1 april 2023) zijn ongewijzigd gebleven. De Inspecteur heeft het tegen de beschikking gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
De Rechtbank 5
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Holland (de Rechtbank). In geschil is onder meer of de wijziging van de vergunning AV met terugwerkende kracht moet worden verleend.
De Rechtbank constateert dat art. 22(4) DWU niet alleen bepaalt dat in de douanewetgeving een uitzondering kan zijn bepaald op de daar geformuleerde regel dat een beschikking van kracht wordt op de datum waarop de aanvrager deze ontvangt, maar ook dat uit de beschikking een dergelijke uitzondering kan volgen. Hoewel het blijkens de letterlijke bewoordingen van art. 211(2) DWU slechts mogelijk is terugwerkende kracht toe te staan bij het verlenen van de vergunning, ziet de rechtbank daarin geen grond voor het oordeel dat het voor de inspecteur niet mogelijk is om ook aan de wijziging van een vergunning terugwerkende kracht te verlenen. Art. 22(4) DWU geeft hem die bevoegdheid waarvan hij binnen de grenzen van het recht gebruik kan maken. Uit art. 172 GDWU volgt niet zonder meer dat geen terugwerkende kracht kan worden verleend aan een wijziging van een vergunning, aldus de Rechtbank.
De Rechtbank overweegt vervolgens dat ter zitting met partijen uitvoerig is gesproken over mogelijke redenen om in de voorliggende situatie geen terugwerkende kracht te verlenen aan de wijzigingsbeschikking. Aan de hand hiervan staat volgens de Rechtbank vast dat er geen materiële redenen zijn om in het geval van belanghebbende onderscheid te maken tussen een verzoek tot wijziging van de vergunning en een verzoek tot afgifte van een vergunning. De Rechtbank oordeelt daarom dat het besluit van de Inspecteur om geen terugwerkende kracht te verlenen tot de datum van aanvaarding van de aanvraag, geen stand houdt.
Voorts oordeelt de Rechtbank dat een buitengewone omstandigheid als bedoeld in art. 172(2) GDWU zich hier niet voordoet, omdat geen sprake is van (van buiten komende) omstandigheden die belanghebbende hebben belet tijdig een vergunning aan te vragen.6
Tot slot verwerpt de Rechtbank de stelling dat de door belanghebbende gevraagde wijziging geldt met ingang van de datum van afgifte van de vergunning. Volgens haar is in het dossier van deze zaak daarvoor geen enkel aanknopingspunt te vinden. De stelling is onvoldoende geconcretiseerd en onderbouwd.
De Rechtbank verklaart het beroep gegrond. Zij vernietigt de uitspraak op bezwaar en de beschikking van 25 juni 2020, doch uitsluitend voor zover daarbij is bepaald dat de ingangsdatum van de wijziging 25 juni 2020 is. De Rechtbank stelt de ingangsdatum vast op de datum van aanvaarding van de aanvraag (1 mei 2020) en bepaalt dat de overwegingen in de punten 21, 22 en 26 van haar uitspraak in de plaats treden van het vernietigde gedeelte van de beschikking.
Het Hof 7
De Inspecteur heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Amsterdam (het Hof). Voor het Hof herhaalt de Inspecteur het betoog dat het Unierecht slechts bij het verlenen van een vergunning voorziet in de mogelijkheid van terugwerkende kracht en dus niet bij de wijziging van een bestaande vergunning.
Het Hof stelt voorop dat een vergunning met terugwerkende kracht kan worden verleend (art. 211(2) DWU) tot op de datum van aanvaarding van de aanvraag (art. 172(1) GDWU). De omstandigheid dat sprake is van een wijziging van een bestaande vergunning brengt naar het oordeel van het Hof niet mee dat deze bepalingen over terugwerkende kracht toepassing missen.8 Het hoger beroep faalt in zoverre.
De Inspecteur stelt zich subsidiair op het standpunt dat belanghebbende geen belang heeft bij uitbreiding van haar vergunning AV met terugwerkende kracht met de goederen die vallen onder GN-codes 2707 5000 en 2707 9999, aangezien zij die goederen in de periode tussen de aanvaarding van de aanvraag (1 mei 2020) en het toekennen van de vergunning (25 juni 2020) onder de regeling actieve veredeling heeft geplaatst, zonder dat zij op dat moment beschikte over een toereikende vergunning. Dit brengt volgens hem mee dat op het moment van de plaatsing een douaneschuld is ontstaan op de voet van art. 79(1)c DWU, waarvoor ook reeds een uitnodiging tot betaling is uitgereikt. Het met terugwerkende kracht alsnog verlenen van een vergunning AV geeft geen aanspraak op kwijtschelding of terugbetaling van deze douaneschulden, aldus nog steeds de Inspecteur.
Het Hof verwerpt ook dit betoog van de Inspecteur. Omdat het belanghebbende met terugwerkende kracht tot 1 mei 2020 wordt vergund gebruik te maken van de regeling AV, wordt de situatie van de goederen geregulariseerd en komt de rechtsgrond te ontvallen aan de nagevorderde douaneschulden. Volgens het Hof heeft belanghebbende dus wel degelijk belang bij het met terugwerkende kracht wijzigen van de vergunning.
Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
3 Het geding in cassatie
De Staatssecretaris heeft beroep in cassatie ingesteld en stelt één middel voor. Het middel is gericht tegen het oordeel van het Hof dat aan de wijziging van de vergunning terugwerkende kracht toekomt tot 1 mei 2020. Een van de voorwaarden voor het verlenen van een vergunning met terugwerkende kracht is dat alle formaliteiten om de situatie van de goederen te regulariseren kunnen worden verricht, zo nodig met inbegrip van de ongeldigmaking van de betrokken douaneaangiften (art. 211(2)d DWU). Door kennelijk te oordelen dat dit in casu het geval is, geeft het Hof volgens het middel een onjuiste uitleg aan het recht.
Het middel betoogt dat de plaatsing van goederen onder de regeling AV zonder toereikende vergunning een douaneschuld doet ontstaan (art. 79(1)c DWU). Het DWU bevat geen bepaling die de schuld doet tenietgaan wanneer het gebruik van de regeling alsnog met terugwerkende kracht wordt vergund. Het verlenen van terugwerkende kracht is enkel mogelijk en zinvol als de belastingplichtige de goederen in de periode tussen de aanvraag en het verlenen van de gewijzigde vergunning onder de regeling in het vrije verkeer brengen heeft geplaatst dan wel eenmalig een vergunning op aangifte heeft aangevraagd en incidentele zekerheid heeft gesteld. De te volgen procedure volgens het DWU houdt in dat de belastingplichtige verzoekt de douaneaangifte voor het vrije verkeer ongeldig te verklaren, waarna het bedrag aan invoerrechten wordt terugbetaald, en hij een nieuwe aangifte voor plaatsing onder de regeling AV doet.
Het ‘regulariseren van de goederen’ houdt volgens het middel in dat de situatie van de goederen onder controle wordt gebracht. Indien een belastingplichtige vooraf niet beschikt over een toereikende vergunning, kan dit ‘regulariseren’ alleen worden bereikt op de twee hiervoor genoemde manieren. Alsdan wordt de betaling van traditionele eigen middelen gewaarborgd en wordt voorkomen dat een rente- en liquiditeitsvoordeel wordt genoten ten opzichte van andere marktdeelnemers.
De Uniewetgever heeft volgens het middel het verlenen van terugwerkende kracht nadrukkelijk gekoppeld aan de mogelijkheid de douaneaangifte ongeldig te maken en een verzoek om terugbetaling van reeds betaalde douanerechten in te dienen. Het middel leidt dit af uit enkele wijzigingen van het CDW die zijn overgenomen in het DWU. In dit kader benadrukt het middel dat de plaatsing van goederen onder een douaneregeling zonder toereikende vergunning onder de werking van het DWU een onherstelbaar vormverzuim is.
De verwijzing door het Hof naar het arrest van de Hoge Raad van 17 juli 20209 gaat volgens het middel niet op. In de zaak die heeft geleid tot dat arrest had de belanghebbende niet (afzonderlijk) verzocht om wijziging van een vergunning met terugwerkende kracht, doch stelde zij zich op het standpunt dat een wijziging van een bestaande vergunning uit de aard der zaak moet meebrengen dat een dergelijke wijziging terugwerkende kracht toekomt tot de ingangsdatum van de vergunning. Belanghebbende heeft daarentegen wel nadrukkelijk verzocht haar vergunning met terugwerkende kracht te wijzigen.
Voor het geval de Hoge Raad de hiervoor beschreven zienswijze niet onderschrijft, voert het middel tot slot aan dat binnen de systematiek van het DWU niet buiten elke twijfel is dat voor de wijziging van een bestaande vergunning dezelfde voorwaarden gelden als voor het verlenen van een nieuwe vergunning. Volgens het middel kennen beide gevallen hun eigen regime. Daarbij geldt dat veel betekenis dient te worden toegekend aan de bewoordingen van de bepalingen van het DWU en dat art. 211 DWU en art. 172 GDWU nadrukkelijk spreken over de verlening van de vergunning en niet over de wijziging daarvan. Het middel geeft de Hoge Raad in overweging hierover zo nodig prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
Verweerschrift
Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. Kort samengevat kan zij zich vinden in het oordeel van het Hof.
Belanghebbende voert aan dat het middel miskent dat (met terugwerkende kracht) wel degelijk een vergunning voorhanden is, zodat geen douaneschuld ontstaat op de voet van art. 79 DWU. Dat een belastingplichtige een van de in 3.2 genoemde procedures dient te volgen, berust op een misvatting. Deze aanpak volgt niet uit de wettelijke bepalingen en evenmin uit de in 3.3 genoemde bijkomende omstandigheden.
De verwijzingen naar het CDW acht belanghebbende evenmin relevant. Het middel houdt ten onrechte vast aan de stelling dat geen toereikende vergunning voorhanden was. Die was er juist wél (met terugwerkende kracht).
Tot slot ziet belanghebbende geen noodzaak tot het stellen van prejudiciële vragen.
4. De regeling actieve veredeling en de vergunning; regels over de gelding en toepassing van een vergunning
De regeling AV en het vergunningvereiste
Belanghebbende beschikt, zoals gezegd, over een vergunning voor de regeling actieve veredeling (AV). Onder die regeling kunnen niet-Uniegoederen worden gebruikt bij één of meer veredelingen binnen het douanegebied van de Unie, zonder dat zij worden onderworpen aan invoerrechten en andere heffingen (art. 256 DWU).
De regeling AV bestond ook al onder de werking van het CDW. Het eerste lid van art. 114 CDW maakte, anders dan het DWU, onderscheid tussen twee systemen. Enerzijds konden niet-Uniegoederen worden veredeld onder schorsing van douanerechten, vergelijkbaar met de regeling AV die het DWU thans nog kent (‘systeem inzake schorsing’). Anderzijds konden betaalde douanerechten voor in het vrije verkeer gebrachte goederen na de veredelingshandelingen worden terugbetaald of kwijtgescholden (‘terugbetalingssysteem’). Ik laat dit onderscheid verder rusten en verwijs in dit verband naar mijn eerdere conclusie in de zaak die bij de Hoge Raad bekendstaat onder nummer 23/03217.10
Voor het gebruik van de regeling AV is een vergunning vereist, zowel onder de werking van het CDW (art. 85 CDW) als van het DWU (art. 211(1) DWU). Het vergunningvereiste geldt voor het gebruik van alle economische douaneregelingen (onder het CDW) dan wel bijzondere douaneregelingen (onder het DWU). Voor het leesgemak zal ik zo veel mogelijk aansluiten bij de regels voor de regeling AV. Ik benadruk echter op deze plaats dat hetgeen ik schrijf over de vergunning AV voor het overgrote deel ook heeft te gelden voor vergunningen voor andere douaneregelingen.
Te hanteren begrippen
Zoals ik in de onderdelen 5 en 6 zal belichten, bevat de douanewetgeving bepalingen over het tijdstip waarop een beschikking, in dit geval een vergunning, in werking treedt. Het CDW en het DWU, alsmede de UCDW en de GDWU, hanteren de termen ‘in werking treden’ respectievelijk ‘van kracht worden’. Ik zal in het vervolg van deze conclusie deze termen door elkaar gebruiken. In navolging van Pauwels maak ik in dit verband wel onderscheid tussen de begrippen ‘gelding’ en ‘toepassing’ van de vergunning.11
Uit de douanewetgeving leid ik af dat een vergunning van kracht wordt, en dus in werking treedt, op de datum waarop zij wordt afgegeven (UCDW) respectievelijk bekendgemaakt (GDWU) of op een in de vergunning genoemde latere datum. Dat moment is van belang voor de gelding van de vergunning. Vanaf het van kracht worden van de vergunning geldt de vergunning; daarvóór geldt de vergunning nog niet. Na het van kracht worden van de vergunning, dus nadat de vergunning geldend is geworden, kan de vergunning worden toegepast.
Onder de werking van zowel het CDW als het DWU kan daarbij een drietal varianten worden onderscheiden. De vergunning kan worden toegepast op rechtsfeiten die optreden na het van kracht worden van de vergunning (eerste variant: onmiddellijke werking), tenzij is bepaald dat deze pas van toepassing wordt op rechtsfeiten die na een zeker tijdsverloop na de vankrachtwording plaatsvinden (tweede variant: uitgestelde werking). Bij wijze van uitzondering kan de vergunning al kan worden toegepast op rechtsfeiten die vóór het van kracht worden van de vergunning zijn opgetreden (derde variant: terugwerkende kracht). Ik wijs erop dat de UCDW en de GDWU ook voor deze laatste variant spreken van ‘van kracht worden’.
5. Inwerkingtreding vergunning en terugwerkende kracht onder de werking van het CDW
Historie
De regeling AV kent een lange geschiedenis. De regeling in het CDW is voorafgegaan door een vergelijkbare regeling in Verordening (EEG) nr. 1999/8512, die op 1 januari 1987 in werking is getreden. Deze kwam op haar beurt in de plaats van een regeling actieve veredeling die was neergelegd in een tot de lidstaten gerichte richtlijn uit 1969.13 Volgens Verordening (EEG) nr. 1999/85 was het gebruik van de regeling AV afhankelijk van de afgifte van een vergunning.
Uitvoeringsbepalingen van die verordening waren opgenomen in Verordening (EEG) nr. 3677/86.14 Art. 14(3) van deze uitvoeringsverordening bepaalde dat de vergunning AV van kracht wordt op de datum van afgifte. Ingevolge art. 14(4) van deze verordening konden de douaneautoriteiten in met redenen omklede uitzonderlijke gevallen een vergunning met terugwerkende kracht afgeven. Deze terugwerkende kracht kon volgens dezelfde bepaling maximaal teruggaan tot het ogenblik van de indiening van de aanvraag.
Wettelijk kader inwerkingtreding vergunning en terugwerkende kracht onder het CDW
Ook het CDW vereist voor het gebruik van de regeling AV dat een vergunning is afgegeven (art. 85 CDW). Het CDW zelf schrijft niet voor op welk moment de vergunning in werking treedt. Dat is geregeld in de UCDW (zie 5.8). Het CDW). Het bevat in afdeling 2 wel algemene bepalingen over beschikkingen betreffende de toepassing van de douanewetgeving. Een vergunning AV is een dergelijke beschikking. Volgens art. 4(5) CDW is een beschikking namelijk:
“elke administratieve beslissing verband houdend met de douanewetgeving die door een douaneautoriteit over een bepaald geval wordt genomen en die voor een of meer personen wier identiteit bekend is of kan worden vastgesteld, rechtsgevolgen heeft. (...)”
In afdeling 2 is bepaald wanneer een beschikking van kracht wordt. Op grond van art. 7 CDW is een genomen beschikking onmiddellijk uitvoerbaar door de douaneautoriteiten. In afdeling 2 is ook geregeld op welke datum een intrekking of wijziging van een voor de belanghebbende gunstige beschikking gelding krijgt. Art. 9(4) CDW bepaalt dat een beschikking van kracht wordt op de datum van bekendmaking of (bij uitzondering) op een latere datum:
“Artikel 9
(...)
4. De intrekking of de wijziging van de beschikking wordt van kracht op de datum waarop zij wordt bekendgemaakt. In uitzonderlijke gevallen en voor zover de rechtmatige belangen van degene tot wie de beschikking is gericht, zulks vereisen, kunnen de douaneautoriteiten het van kracht worden echter op een latere datum doen ingaan.”
In de UCDW, zoals deze gold tot 1 juli 200115, waren vrijwel gelijkluidende bepalingen opgenomen over de inwerkingtreding van de vergunning en terugwerkende kracht als in de daaraan voorafgaande Verordening (EEG) nr. 3677/86 (5.2). Ingevolge art. 500(3) (oud) UCDW werd een vergunning van kracht op de datum van afgifte:
“Artikel 500
(...)
3. Onverminderd eventuele afwijkingen bedoeld bij de artikelen 556, lid 1, en 760, lid 1, wordt de vergunning van kracht op de datum van afgifte.”
Uitsluitend voor de regeling AV en de regeling passieve veredeling (hierna: PV) was in art. 556(1) respectievelijk art. 760(1) UCDW een bepaling opgenomen over terugwerkende kracht.16 Art. 556(1) UCDW bepaalde voor de regeling AV dat de vergunning niet verder kon terugwerken dan tot het tijdstip van de aanvraag:
“Artikel 556
1. (...) In afwijking van artikel 500, lid 3, kan, in naar behoren met redenen omklede uitzonderlijke gevallen, een vergunning met terugwerkende kracht worden verleend, die evenwel niet verder kan teruggaan dan het tijdstip waarop de aanvraag werd ingediend.”
Met ingang van 1 juli 2001 is de UCDW gewijzigd.17 Art. 507(1) UCDW kent sindsdien, net als art. 500(3) (oud) UCDW, de hoofdregel dat een vergunning in werking treedt op de dag van afgifte. Een verschil met art. 500(3) (oud) UCDW is dat de nieuwe bepaling daaraan toevoegt dat de vergunning ook op een latere datum in werking kan treden:
“Artikel 507
1. Onverminderd artikel 508 treedt een vergunning in werking op de dag van afgifte of op een in de vergunning genoemde latere datum. (...)”
De mogelijkheid om een vergunning met terugwerkende kracht af te geven werd bij de wijziging van de UCDW per voornoemde datum op twee manieren uitgebreid. In de eerste plaats was deze mogelijkheid niet langer voorbehouden aan de regeling AV en de regeling PV, maar gold deze voortaan ook voor andere economische douaneregelingen (behalve de regeling douane-entrepot). In de tweede plaats werd het mogelijk terugwerkende kracht te verlenen tot vóór de datum van de aanvraag, namelijk (i) in geval van verlenging van een vergunning tot de datum waarop de oorspronkelijke vergunning is verstreken en (ii) in geval van ‘buitengewone omstandigheden’18 tot uiterlijk één jaar voor de indiening van de aanvraag. Art. 508 UCDW verwoordt dit als volgt:
“Artikel 508
1. De douaneautoriteiten mogen vergunningen met terugwerkende kracht afgeven, behalve voor de regeling douane-entrepots. Onverminderd het bepaalde in de leden 2 en 3 treedt een vergunning met terugwerkende kracht in geen geval eerder in werking dan op de dag waarop de aanvraag wordt ingediend.
2. Indien de aanvraag voor verlenging van een vergunning betrekking heeft op dezelfde activiteiten en goederen, kan een vergunning met terugwerkende kracht worden verleend vanaf de datum waarop de oorspronkelijke vergunning is verstreken.
3. In buitengewone omstandigheden kan de terugwerkende kracht van een vergunning nog verder teruggaan, uiterlijk tot een jaar voordat de aanvraag werd ingediend, mits [CE: voorwaarden weggelaten].”
In de considerans van de verordening waarin de in 5.7 bedoelde wijziging is neergelegd, is de uitbreiding van de mogelijkheid van terugwerkende kracht (beperkt) toegelicht. De laatste zin van overweging 12 vermeldt slechts:
“Ter versoepeling van de voorschriften dient in de mogelijkheid te worden voorzien onder bepaalde voorwaarden binnen een jaar een vergunning met terugwerkende kracht af te geven.”
Opvallend is dat voor de regeling19 bijzondere bestemming al een half jaar eerder de mogelijkheid was gecreëerd een vergunning met terugwerkende kracht te verlenen. Per 1 januari 2001 is art. 294 UCDW dienovereenkomstig gewijzigd.20 Deze gewijzigde bepaling komt overeen met de bepaling in art. 508 UCDW zoals die per 1 juli 2001 luidt en hanteert dezelfde termijnen voor terugwerkende kracht. De mogelijkheid van terugwerkende kracht voor de vergunning voor bijzondere bestemmingen is evenmin toegelicht. Mogelijk lag aan deze wijziging eveneens een versoepelingsoogmerk ten grondslag. Ik wijs in dit verband op de considerans van de wijzigingsverordening:
“(10) Het is wenselijk in het kader van de vereenvoudiging en rationalisatie van de douanewetgeving en -procedures de flexibiliteit van het douanetoezicht op de bijzondere bestemmingen te verhogen teneinde tegemoet te komen aan de eisen van een gediversifieerde interne markt en van deze regeling een bruikbaar instrument voor meer sectoren te maken. Deze flexibiliteit moet worden gecompenseerd door een efficiënter douanetoezicht teneinde fraude en misbruik van de gunstige tariefregelingen en verlaagde rechten uit hoofde van de bijzondere bestemming van bepaalde goederen te voorkomen.”
Verband tussen het afgeven van een vergunning en de wijziging ervan onder het CDW
Tot zover heb ik beschreven op welk moment een vergunning van kracht wordt en in welke situaties een vergunning met terugwerkende kracht kan worden toegepast onder de werking van het CDW. In de onderhavige zaak is strikt gezien niet een vergunning afgegeven, maar is een bestaande vergunning gewijzigd. De vraag is of voor een dergelijke wijziging andere regelingen voor de inwerkingtreding en terugwerkende kracht gelden dan voor het afgegeven van een nieuwe vergunning.
Voor de beantwoording van deze vraag doe ik wederom eerst een stap terug naar de UCDW zoals deze gold vóór de eerdergenoemde wijziging per 1 juli 2001. In die periode maakte de UCDW kennelijk nog onderscheid tussen het afgeven van een vergunning en de verlenging of wijziging ervan. Art. 500(5) (oud) UCDW bepaalde namelijk dat de douaneautoriteiten een aanvraag tot wijziging van een vergunning op twee manieren konden afhandelen: (i) door het afgegeven van een beschikking en onder verwijzing naar de bestaande vergunning of (ii) door het verlenen van een nieuwe vergunning (tekst tot 1 juli 2001):
“Artikel 500
(...)
5. Wanneer het een verlenging of wijziging van een reeds afgegeven vergunning betreft waarvoor de aanvraag overeenkomstig artikel 497, lid 3, wordt ingediend, kunnen de douaneautoriteiten, in afwijking van lid 1, geval per geval, hetzij, onder verwijzing naar de vergunning, bij beschikking de vakken aangeven waarin wijzigingen worden aangebracht, hetzij een nieuwe vergunning verlenen.”
De Uniewetgever heeft in het CDW en de UCDW niet voorzien in terugwerkende kracht van douanebeschikkingen in het algemeen (zie 5.4), zodat een hiervoor bedoelde wijzigingsbeschikking mijns inziens evenmin terugwerkende kracht kon hebben. Dit vormde overigens geen groot verschil met nieuwe vergunningen, aangezien voor dergelijke vergunningen eveneens in de regel gold dat zij van kracht werden op de datum van afgifte, behoudens de (relatief strikte) uitzonderingen voor de vergunning AV en de vergunning voor de regeling PV (zie 5.6).
Na de wijziging van de UCDW per 1 juli 2001 is een onderscheid tussen wijzigingsbeschikkingen en nieuwe vergunningen echter niet meer terug te vinden. In plaats daarvan bepaalt art. 505 UCDW sinds die datum het volgende:
“Afdeling 5
De vergunning
Artikel 505
De douaneautoriteiten die hiertoe bevoegd zijn, verlenen de vergunning als volgt:
a) voor aanvragen op grond van artikel 497, lid 1, door gebruikmaking van het model in bijlage 67;
b) voor aanvragen op grond van artikel 497, lid 3, door de aanvaarding van de douaneaangifte;
c) voor aanvragen tot verlenging of wijziging, door middel van elke passende handeling.”
Uit art. 505(c) UCDW volgt dat een vergunning na een aanvraag tot wijziging wordt verleend door middel van elke passende handeling. Wordt een aanvraag tot verlenging of wijziging van een vergunning gehonoreerd (door middel van een passende handeling), dan leidt dat volgens de aanhef van deze bepaling tot het verlenen van een vergunning. Volgens art. 507(1) UCDW treedt de vergunning in werking op de dag van afgifte van de vergunning of op een in de vergunning genoemde latere datum. Art. 508 UCDW bepaalt vervolgens dat de douaneautoriteiten van deze hoofdregel kunnen afwijken en vergunningen met terugwerkende kracht mogen afgegeven. Gelet op de plaats van deze bepaling binnen de afdeling genaamd ‘De vergunning’, ligt het in de rede dat deze bepaling met het begrip vergunning mede doelt op gevallen waarin de verleende vergunning het gevolg is van een wijzigingsverzoek. Dat brengt mee dat een wijziging van een vergunning eveneens terugwerkende kracht kan hebben. Aanwijzingen voor het tegendeel – dat een wijziging van een vergunning louter een beschikking is en niet op zichzelf ook leidt tot een ‘vergunning’ – ben ik in het CDW en de UCDW (tekstversies vanaf 1 juli 2001) niet tegengekomen.
Net als hiervoor in 5.10 maak ik op deze plaats een korte vergelijking met de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming. Zoals gezegd, is voor de gunstige tariefbehandeling uit hoofde van een bijzondere bestemming ingevolge art. 292(1) UCDW maak ik op deze plaats een korte vergelijking met de vergunning voor de regeling bijzondere bestemming. Zoals gezegd, is voor de gunstige tariefbehandeling uit hoofde van een bijzondere bestemming ingevolge art. 292(1) U een vergunning vereist. Volgens het tweede lid van deze bepaling moet de aanvraag voor deze vergunning schriftelijk worden gedaan volgens het voorgeschreven model en kunnen de douaneautoriteiten voor een verlenging of wijziging van een vergunning toestaan dat deze op eenvoudig schriftelijk verzoek wordt aangevraagd.
Art. 293(1) UCDW regelt vervolgens dat de vergunning wordt verleend overeenkomstig het in bijlage 67 UCDW vastgestelde model. Zoals reeds opgemerkt, bepaalt art. 294(1) UCDW dat de vergunning ook met terugwerkende kracht kan worden verleend. Beide bepalingen maken niet expliciet of een en ander uitsluitend geldt voor de vergunning zelf, of ook voor de verlenging dan wel wijziging van een vergunning. Art. 294(2) UCDW maakt wel duidelijk dat de aanvraag die betrekking heeft op de verlenging van een vergunning, leidt tot het verlenen van een vergunning.21 Deze strekking komt overeen met die van art. 505 UCDW (vgl. 0-5.15). Het zou dan in de rede liggen dat de aanvraag tot wijziging van een vergunning in de zin van art. 292(2) UCDW). Het zou dan in de rede liggen dat de aanvraag tot wijziging van een vergunning in de zin van art. 292(2) U22 eveneens tot een ‘vergunning’ leidt voor toepassing van art. 294 UCDW, zoals ook art. 505 UCDW lijkt te impliceren voor wijzigingen van vergunningen voor de economische douaneregelingen.
In zoverre laat de tekst van de bepalingen over de vergunning voor bijzondere bestemmingen dus de mogelijkheid van terugwerkende kracht open bij een wijziging van een dergelijke vergunning, zoals ook lijkt te gelden voor wijzigingen van vergunningen voor de economische douaneregelingen (5.15).
Naast deze taalkundige interpretatie van de UCDW heb ik overigens weinig aanknopingspunten kunnen vinden voor de beantwoording van de vraag of aan een wijziging van een vergunning terugwerkende kracht kan toekomen. Jurisprudentie van het Hof van Justitie hierover heb ik niet gevonden.
Wel heeft de Hoge Raad in een arrest van 17 juli 2020 geoordeeld over de vraag of de wijziging van een vergunning ‘uit de aard der zaak’ moet meebrengen dat deze wijziging met terugwerkende kracht geldt vanaf de ingangsdatum van de vergunning.23 In mijn conclusie bij dit arrest hanteerde ik als uitgangspunt dat bepalingen over de terugwerkende kracht van vergunningen van overeenkomstige toepassing zijn bij het afgeven van een gewijzigde vergunning.24
Op het eerste gezicht lijkt de Hoge Raad daarvan eveneens uit te gaan. Hij betrekt namelijk de artt. 507 en 508 UCDW bij zijn oordeel over de terugwerkende kracht van de wijziging. Een expliciet oordeel over de overeenkomstige toepassing ontbreekt echter en de overwegingen van de Hoge Raad laten mijns inziens ruimte voor de lezing dat voornoemde bepalingen juist niet van overeenkomstige toepassing zijn. Hij oordeelt immers slechts dat de inspecteur niet terugwerkende kracht moet verbinden aan de wijziging, maar laat vervolgens in het midden of dit wel mag:25
“2.3 (...) Het middel betoogt onder meer dat een wijziging van een bestaande vergunning zoals die waarom belanghebbende heeft verzocht, uit de aard der zaak moet meebrengen dat deze wijziging met terugwerkende kracht geldt vanaf de ingangsdatum van die vergunning.
Artikel 507 van de [UCDW] regelt de inwerkingtreding van vergunningen als de onderhavige. Volgens die bepaling treden deze vergunningen in werking op de dag van afgifte of op een in de vergunning genoemde latere datum. Uit artikel 508 van de UCDW volgt dat de douaneautoriteiten, onder bepaalde voorwaarden, van deze hoofdregel kunnen afwijken en een vergunning met terugwerkende kracht mogen afgeven.
De in de UCDW geregelde wijze van vergunningverlening en de hiervoor in 2.4.1 weergegeven regels over de inwerkingtreding van zo’n vergunning dwingen niet tot de gevolgtrekking dat een wijziging van een vergunning moet gelden vanaf de oorspronkelijke ingangsdatum van de vergunning. Niet valt in te zien waarom de inspecteur op grond van de UCDW weergegeven regels over de inwerkingtreding van zo’n vergunning dwingen niet tot de gevolgtrekking dat een wijziging van een vergunning moet gelden vanaf de oorspronkelijke ingangsdatum van de vergunning. Niet valt in te zien waarom de inspecteur op grond van de U of een ander voorschrift terugwerkende kracht moet verbinden aan de wijziging van een vergunning ten voordele of ten nadele van de betrokkene. In zoverre faalt het middel.”
De annotaties bij dit arrest zijn niet eenduidig. Van Slooten lijkt in zijn annotatie ervan uit te gaan dat art. 508 UCDW van toepassing is op de wijziging van een vergunning, hoewel hij dit niet met zoveel woorden schrijft.26 Van Dam benadrukt daarentegen dat deze bepaling volgens haar niet van toepassing is op een wijziging van een vergunning, maar slechts op een nieuw afgegeven vergunning:27
“ ‘(...) Bij tussentijdse wijzigingen blijven de administratieve kenmerken van de vergunning (nummer en ingangsdatum) daarom gehandhaafd, maar wordt door vermelding van een versiedatum duidelijk gemaakt dat de inhoudelijke wijziging van kracht is vanaf een bepaalde datum, aldus de inspecteur’.
Met die laatste opmerking lijkt de inspecteur zichzelf tegen te spreken. Voorliggende casus draait dan ook om die redenering. Het zou immers van tweeën één moeten zijn: óf er is sprake van een nieuwe vergunning waar eventueel terugwerkende kracht aan kan worden verleend op grond van art. 508 UCDW óf er is sprake van een bestaande vergunning op grond van art. 507, lid 3, UCDW, waarbij (slechts) sprake is van een inhoudelijke wijziging. Die laatste wijziging zou kunnen worden toegepast vanaf het moment van eerste afgifte. Art. 508 UCDW is in die situaties niet van toepassing nu dit geen nieuw afgegeven vergunning betreft. Dit artikel bindt partijen dan ook niet aan de voorwaarden als gesteld in dat artikel. (...) Jammer dat de toepassing en het toepassingsbereik van beide artikelen voor de praktijk nu toch een beetje in het luchtledige lijken te blijven hangen nu onder het douanewetboek van de Unie (DWU) sprake is van gelijkluidende wetsartikelen.”
Volgens Wolkers leidt de inwerkingtreding van de wijziging op een latere datum dan de datum van afgifte van de vergunning, in wezen ertoe dat een nieuwe vergunning wordt afgegeven:28
“Ik plaats toch mijn kanttekeningen bij de uitkomst van deze procedure, want door de wijziging in de vergunning (pas) geldig te verklaren met ingang van de wijziging door de Inspecteur, is in feite sprake van de afgifte van een nieuwe vergunning. En daarvan is nu juist geen sprake. Uit het voorblad bij de wijziging en onder punt 6 van de vergunning blijkt immers duidelijk dat de ingangsdatum (ongewijzigd) 18 juni 2010 is. Het lijkt hier dan toch veeleer te zijn gegaan om een verzoek om wijziging van de oorspronkelijke aanvraag c.q. een wijziging/vervanging van de oorspronkelijke lijst van invoergoederen die alsnog op 15 juli 2011 (met ingangsdatum 18 juni 2010) werd gehonoreerd.”
Al met al kom ik tot de slotsom dat de tekst van art. 505 UCDW in samenhang met art. 508 UCDW voor de douaneautoriteiten de mogelijkheid biedt een wijziging van een vergunning voor een economische douaneregeling met terugwerkende kracht te verlenen (5.15). Uit het voorgaande volgt evenwel dat hierover in de literatuur niet eenduidig wordt gedacht.
Ik laat het CDW en aanverwante regelgeving voor nu even rusten en kom toe aan de inwerkingtreding en terugwerkende kracht van (wijzigingen van) vergunningen onder de werking van het DWU.