Parket bij de Hoge Raad, 30-01-2026, ECLI:NL:PHR:2026:126, 25/01913
Parket bij de Hoge Raad, 30-01-2026, ECLI:NL:PHR:2026:126, 25/01913
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 30 januari 2026
- Datum publicatie
- 13 februari 2026
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2026:126
- Zaaknummer
- 25/01913
Inhoudsindicatie
Vermakelijkhedenretributie alleen van toepassing op de ‘rode bussen’? Meerderheidsregel; Begunstigend beleid
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 25/01913
Datum 30 januari 2026
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Vermakelijkhedenretributie
Nr. Gerechtshof 23/1198 t/m 23/1200
Nr. Rechtbank 21/2955, 21/2958 en 21/2960
CONCLUSIE
R.J. Koopman
In de zaak van
[X] B.V
tegen
B & W gemeente Amsterdam
1 Inleiding
Deze procedure gaat over wat belanghebbende de ‘rode bussenbelasting’ noemt. Het is de vermakelijkhedenretributie te land van de gemeente Amsterdam. Deze retributie werd in de praktijk alleen geheven van belanghebbende en twee andere aanbieders van stadstours in rode ‘hop-on hop-off’-bussen. In 2019 moesten zij € 0,66 per passagier per rit op aangifte voldoen.
Belanghebbende heeft zich tegen deze retributie verzet omdat zij meent dat andere ondernemers die met touringcars door de stad rijden en daarbij aan de inzittenden de bezienswaardigheden tonen, ten onrechte buiten de heffing worden gelaten. Volgens belanghebbende is de Verordening onverbindend omdat deze strijdig is met algemene rechtsbeginselen en is bij de uitvoering ervan het gelijkheidsbeginsel geschonden.
De Rechtbank en het Hof hebben belanghebbende in het ongelijk gesteld en in deze conclusie sluit ik mij bij die beslissing aan.
In hoofdstuk 4 van deze conclusie geef ik de inhoud van de Verordening op de vermakelijkhedenretributie te land 2018 weer.
In hoofdstuk 5 ga ik in op het gelijkheidsbeginsel. Ik bespreek daarbij in het bijzonder de zogenoemde meerderheidsregel.
In hoofdstuk 6 volgt een bespreking van de middelen. Daarbij ga ik eerst in op het beroep van belanghebbende op het gelijkheidsbeginsel. Belanghebbende bepleit dat de voorwaarden voor toepassing van de meerderheidsregel in een geval als het hare versoepeld moeten worden, omdat het haar plaatst voor een onmogelijke bewijsopdracht. Ik ben het daar niet mee eens (6.5).
Belanghebbende betoogt naar mijn mening op zichzelf bezien terecht dat Rechtbank en Hof een te strenge maatstaf hebben aangelegd waar zij oordeelden dat om het bewijs te leveren van feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen die begunstigend zijn behandeld, de belanghebbende in ieder geval duidelijkheid verschaffen over wie het betreft, wat de aard van de activiteit is, waar die activiteit is waargenomen en wanneer dat het geval is geweest. Maar dit kan belanghebbende niet baten omdat – kort gezegd – de verwerping van het beroep van belanghebbende op de meerderheidsregel niet steunt op dat oordeel (6.12).
De middelen falen naar mijn mening ook voor het overige. Ik concludeer daarom tot verwerping van het beroep.
2 De feiten en het geding in feitelijke instanties
Met ingang van 1 januari 2018 is in Amsterdam een vermakelijkhedenretributie ingevoerd voor het tegen vergoeding bedrijfsmatig geven van een vermakelijkheid met een autobus, waarbij gebruik wordt gemaakt van door of met medewerking van het gemeentebestuur tot stand gebrachte of in stand gehouden voorzieningen. De heffing en invordering daarvan zijn geregeld in de Verordening op de vermakelijkhedenretributie op het land 2018 (de Verordening).
Belanghebbende is op grond van de Verordening retributieplichtig omdat zij rondritten met autobussen door Amsterdam aanbiedt.
Belanghebbende heeft voor het tweede, derde en vierde kwartaal 2019 aangiften gedaan voor de vermakelijkhedenretributie te land (VMR) en heeft op die aangiften de volgende bedragen voldaan: € 74.669,76, € 72.843,54 en € 23.950,74.
De heffingsambtenaar heeft de bezwaren van belanghebbende tegen de hiervoor vermelde voldoeningen op aangifte ongegrond verklaard.
Rechtbank Amsterdam 1
De Rechtbank heeft overwogen dat de gemeenteraad met de Verordening de grenzen van de hem toekomende vrijheid niet heeft overschreden. Dat vooraf bekend was dat de uitvoering van de Verordening complex zou worden, maakt nog niet dat de invoering daarvan onredelijk is. Kort gezegd geldt de retributie voor vermakelijke activiteiten in een autobus op wegen binnen de gemeente. De Rechtbank heeft deze definitie niet zodanig onuitvoerbaar gevonden dat zij tot onredelijke resultaten moet leiden. Zo is niet gebleken dat de afbakening van het belastbaar feit en de gekozen heffingsmethodiek noodzakelijk als gevolg hebben dat retributieplichtigen, zoals aanbieders van vermakelijkheden in een autobus niet zijnde een rondrit, bij de (na)heffing buiten beeld blijven. In de recente afschaffing van de Verordening heeft de Rechtbank geen aanwijzing gezien dat de heffing onredelijk of willekeurig is.
De Rechtbank heeft geoordeeld dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van begunstigend beleid. In dat kader is van belang dat in het merendeel van de door belanghebbende aangedragen gevallen niet is gebleken dat het belastbaar feit zich heeft voorgedaan. De heffingsambtenaar heeft volgens de Rechtbank wel aannemelijk gemaakt dat hij voldoende activiteiten heeft ondernomen om retributieplichtigen in de heffing te betrekken. Dat de controleactiviteiten ten aanzien van sommige potentieel retributieplichtigen beperkt zijn gebleven tot het (herhaaldelijk) aanschrijven ervan, maakt dat niet anders. Er zijn uiteindelijk namelijk geen aanwijzingen dat het controlebeleid gericht is geweest op een begunstigende behandeling van een bepaalde groep.
De Rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het beroep op de meerderheidsregel niet slaagt. Belanghebbende is er niet in geslaagd om de gegevens van vier feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen aan te leveren op grond waarvan tot naheffing kan worden overgegaan. Uit alleen foto’s van tourbussen met daarin een persoon met microfoon blijkt namelijk nog onvoldoende dat het gaat om het geven van een vermakelijkheid en dat sprake is van een rondrit in de zin van de Verordening. Ook de overgelegde advertenties en schermafbeeldingen van websites kunnen belanghebbende niet baten, omdat er niet uit blijkt dat het belastbaar feit zich in de relevante periode daadwerkelijk heeft voorgedaan.
De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
Gerechtshof Amsterdam 2
In hoger beroep was in geschil of belanghebbende in de onderhavige jaren terecht VMR op aangifte heeft voldaan. Daarbij lag primair voor de vraag of de Verordening onverbindend is. Bij ontkennende beantwoording van deze vraag lag voorts subsidiair voor of sprake is van begunstigend beleid dan wel een schending van de meerderheidsregel.
Het Hof heeft vooropgesteld dat de gemeentelijke wetgever heeft beoogd met de omschrijving van het belastbare feit in de Verordening aan te sluiten bij het begrip vermakelijkheden zoals neergelegd in art. 229(1)(c) Gemeentewet. Het Hof overwoog dat gemeenten binnen de regels van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb), een autonome bevoegdheid hebben om belasting te heffen. Bij de toetsing van (elementen van) een gemeentelijke belastingverordening aan algemene rechtsbeginselen past de rechter terughoudendheid.3 Het Hof oordeelde dat de gemeenteraad met de Verordening niet de grenzen van deze bevoegdheid heeft overschreden. Het feit dat het de gemeenteraad vooraf bekend was dat de Verordening complex zou worden qua uitvoering ten gevolge van de beperkte afbakening van het belastbaar feit met het begrip ‘vermakelijkheid’ met een autobus, maakt niet dat met het niettemin invoeren ervan een algemeen rechtsbeginsel is geschonden. De Verordening was daarbij vooraf niet dermate onuitvoerbaar te achten dat zij wel tot een onredelijke en willekeurige heffing moest leiden. Het Hof heeft niet aannemelijk geacht dat de voormelde invulling van het belastbaar feit en de gekozen heffingsmethodiek onvermijdbaar tot gevolg hadden dat vermakelijkheden in autobussen zonder een rondrit buiten beeld zouden blijven. Hierbij heeft het Hof in aanmerking genomen het gemotiveerde betoog van de heffingsambtenaar ter zitting, inhoudende dat in eerste instantie gedacht werd dat de belastingheffing breed kon worden geïnterpreteerd en toegepast, maar dat bij de uitvoering ervan in de meeste gevallen (van de 90 onderzochte aanbieders) uiteindelijk geen sprake was van retributieplichtigen. Na toepassing van de Verordening bleef slechts een zeer beperkt aantal retributieplichtigen (waaronder belanghebbende) over. Dit beperkte resultaat is naar oordeel van het Hof echter geen basis voor een onverbindend verklaren van de Verordening, zoals belanghebbende wenst.
Het Hof heeft geoordeeld dat de Rechtbank met juistheid en op goede gronden heeft geoordeeld dat belanghebbende, op wie de bewijslast in deze rust, niet aannemelijk heeft gemaakt dat van begunstigend beleid sprake is. Ten aanzien van hetgeen belanghebbende in hoger beroep heeft aangevoerd heeft het Hof overwogen dat de heffingsambtenaar ter zitting van het Hof gemotiveerd heeft betwist dat sprake is van begunstigend beleid. De heffingsambtenaar heeft daartoe betoogd dat gevallen van aanbieders van vermakelijkheden met een autobus niet zijnde een rondrit, waarbij zo belanghebbende stelt een naheffing ten onrechte zou zijn achterwege gebleven, hem niet bekend zijn. Het achterwege blijven van de naheffing in die gevallen kan dan de heffingsambtenaar niet worden aangerekend als begunstigend beleid. Voorts heeft belanghebbende hier tegenover ook niet aannemelijk gemaakt dat wel een zodanig beleid is gevoerd. In hoger beroep heeft belanghebbende daartoe geen nieuwe gevallen aangedragen. Tot slot is niet gebleken van controlebeleid gericht op gunstige behandeling van een bepaalde groep.
Het Hof heeft geoordeeld dat de Rechtbank ook met juistheid en op goede gronden het beroep van belanghebbende op de meerderheidsregel heeft verworpen. In hoger beroep heeft belanghebbende geen nieuwe gegevens aangedragen die zijn standpunt dat de meerderheidsregel is geschonden, nader doen onderbouwen. Het Hof heeft opgemerkt dat het bovendien gaat om gegevens die zien op een periode van ten minste drie jaar na het eerste kwartaal van 2019, over welk jaar deze procedure gaat. Gelet op dit ruime tijdsverloop heeft het Hof deze gegevens niet betrouwbaar geacht, waarbij hij in acht heeft genomen dat de markt waarop deze procedure ziet en het aanbod van toeristische dienstverleners regelmatig verandert.
Het Hof heeft het hoger beroep van belanghebbende ongegrond verklaard.
3 Het geding in cassatie
Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het college van Burgemeester en Wethouders van Amsterdam heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft in repliek op het verweerschrift gereageerd. Het College heeft daarop gereageerd met een conclusie van dupliek.
Beroep in cassatie
Belanghebbende komt met vier middelen op tegen de uitspraak van het Hof. Middel I klaagt dat het Hof belanghebbendes beroep op de meerderheidsregel ten onrechte, althans op gronden die dat oordeel niet kunnen dragen, heeft afgewezen. Onderdeel a van het middel richt zicht tegen overweging 5.14 van het Hof, waarin het overwegingen 18 en 19 van de Rechtbank overneemt en tot de zijne maakt. De Rechtbank overwoog daarin dat het aan belanghebbende is om het bewijs te leveren door feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen aan te dragen. Volgens de Rechtbank moet belanghebbende ten aanzien van die vergelijkbare gevallen in ieder geval duidelijkheid verschaffen over wie het betreft, wat de aard van de activiteit is, waar die activiteit is waargenomen en wanneer dat het geval is geweest. Vervolgens oordeelde de Rechtbank dat belanghebbende er niet in is geslaagd om de gegevens van vier feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen aan te leveren op grond waarvan tot naheffing kan worden overgegaan. Belanghebbende brengt hier tegenin dat het Hof hiermee in een geval als dit te strenge eisen stelt aan de stel- en bewijsplicht van degene die een beroep op de meerderheidsregel doet.
Belanghebbende voert verder aan dat zij gedetailleerd feitenmateriaal heeft overgelegd ter onderbouwing van haar beroep op de meerderheidsregel.4 Zij stelt dat in dit geval redelijkerwijs niet méér dan dat van belanghebbende kan worden verlangd. De omstandigheid dat het zelfs voor de heffingsinstantie hoogst complex is om – kort gezegd – belastingplichtigen en belastbare feiten te identificeren, zou naar mening van belanghebbende moeten worden meegewogen bij wat van haar kan worden verlangd in het kader van de stel- en bewijsplicht voor toepassing van de meerderheidsregel.5 Bovendien beschikt belanghebbende niet over de controlemiddelen, waarover de gemeente wel beschikt, om bij (potentiële) belastingplichtigen informatie op te vragen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of zij daadwerkelijk belastingplichtig zijn en of de belastbare feiten zich hebben voorgedaan.
Deze zaak ligt volgens belanghebbende wezenlijk anders dan het geval dat aan de orde was in het arrest van 13 juli 2012.6 In die zaak was de afbakening van de belastingplicht volstrekt duidelijk. Ook was volgens belanghebbende door de vergunningplicht volstrekt helder voor de gemeente welke partijen als belastingplichtigen konden worden aangemerkt.
In dit geval gaat het volgens belanghebbende te ver om, in het voetspoor van het arrest van 13 juli 2012, van belanghebbende te verlangen dat zij de gegevens van vier feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen aanlevert op grond waarvan tot naheffing kan worden overgegaan. Bovendien behoeft belanghebbende volgens haar niet aannemelijk te maken waar en wanneer de belastbare feiten hebben plaatsgevonden. Dat leidt volgens haar tot een onredelijke bewijslastverdeling.
Belanghebbende meent dat een bewijslastverdeling zoals voorgesteld door A-G Groeneveld in zijn conclusie7 voor het arrest van 23 april 20048 wel redelijk is. Daarbij wordt van de belastingplichtige verlangd dat hij zoveel gevallen aandraagt dat het vermoeden ontstaat van het achterwege blijven van juiste wetstoepassing in een meerderheid van de met zijn geval vergelijkbare gevallen. Het zou dan daarna aan de inspecteur zijn om aannemelijk te maken dat niet in de meerderheid van de gevallen de juiste wetstoepassing achterwege is gebleven.
Bovendien meent belanghebbende dat het Hof (in navolging van de Rechtbank) ten onrechte ervan uit gaat dat de feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen beperkt zijn tot aanbieders van rondritten. Volgens belanghebbende gaat het om aanbieders van alle vermakelijkheden.
Onderdeel b van het middel richt zich tegen overweging 5.15 van het Hof. Belanghebbende is het niet eens met het oordeel van het Hof dat de gegevens die belanghebbende heeft overgelegd niet betrouwbaar zijn, omdat zij zien op een periode van ten minste drie jaar na het eerste kwartaal van 2019. Volgens belanghebbende is dit “geen zuivere overweging ten overvloede”. Het oordeel is onbegrijpelijk, althans onvoldoende gemotiveerd, omdat belanghebbende ook gegevens heeft overgelegd die betrekking hebben op de situatie in 2019. Belanghebbende voert voorts aan dat bovendien in het kader van aanslagbelastingen voor de toepassing van de meerderheidsregel niet enkel wordt gekeken naar gevallen uit het betrokken belastingjaar.9 Naar mening van belanghebbende moet dit uitgangspunt worden doorgetrokken naar aangiftebelastingen. Daarnaast acht belanghebbende van belang dat het gaan om een heffing die zich bij herhaling in opeenvolgende jaren voordoet (tot de afschaffing van de heffing per 1 januari 2023). Bij de toepassing van de meerderheidsregel zijn daarom volgens belanghebbende ook vergelijkbare gevallen uit latere heffingsjaren van belang.
Middel II klaagt dat het Hof in overweging 5.13 ten onrechte, althans op gronden die het oordeel niet kunnen dragen, heeft geoordeeld dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van begunstigend beleid. Belanghebbende meent, onder verwijzing naar de noot van Happé in BNB 2013/2, dat de rechter een grens moet stellen aan de ‘vrijheid’ van – in dit geval – de heffingsambtenaar om geen of nauwelijks toezicht uit te oefenen op de nakoming van een belastingverordening. Die ondergrens wordt bereikt waar sprake is van willekeur. Naar mening van belanghebbende is sprake van willekeur in de uitvoering omdat: “een grote groep belastingplichtigen, welke groep zich kenmerkt doordat de vermakelijkheid niet wordt aangeboden door een ‘lokale aanbieder’, bij de uitvoering van de verordening bewust ‘ongemoeid’ wordt gelaten en slechts de exploitanten van ‘rode bussen’ wél in de heffing worden betrokken.” Onder die omstandigheden kan volgens belanghebbende worden gezegd dat deze handelwijze is gericht op de begunstigende behandeling van een bepaalde groep als bedoeld in het arrest van 10 oktober 2014.10
Middel III richt zich tegen overweging 5.9 van het Hof. Belanghebbende voert aan dat het Hof ten onrechte, althans op gronden die dat oordeel niet kunnen dragen, heeft geoordeeld dat de Verordening op de vermakelijkhedenretributie op het land 2018 (VMR 2018) niet leidt tot een onredelijke en willekeurige heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad. Voor zover het Hof bij dit oordeel “mede in aanmerking [neemt] het gemotiveerde betoog van de heffingsambtenaar ter zitting”, geeft het blijk van een onjuiste rechtsopvatting, althans is dat oordeel onvoldoende gemotiveerd. Dat betoog van de heffingsambtenaar ziet namelijk voor een belangrijk deel op de uitvoering en dat is niet relevant bij de beoordeling of sprake is van een onredelijke en willekeurige heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.11 Reeds ten tijde van de invoering van de VRM 2018 stond vast dat enkel de ‘rode bussen’ in de heffing zouden worden betrokken en de andere aanbieders van rondritten niet. Door deze ongelijke behandeling wordt het speelveld verstoord. Er is in zoverre een onredelijke en willekeurige heffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.
Middel IV richt zich eveneens tegen overweging 5.9 van het Hof. Belanghebbende stelt dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de Gemeente Amsterdam bij de invoering van de VMR 2018 geen algemene rechtsbeginselen heeft geschonden. Belanghebbende richt zich daarbij op het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Belanghebbende betoogt dat de gemeente bij de invoering van de VMR 2018 de negatieve gevolgen voor de ‘rode bussen’ op het punt van de concurrentieverstoring die mogelijk zou ontstaan, onder ogen had moeten zien en moeten meewegen. Die concurrentieverstoring treedt op waar andere aanbieders van vermakelijkheden met een autobus niet in de heffing worden betrokken als gevolg van voorziene uitvoeringsproblemen. Deze negatieve gevolgen zijn niet, althans niet zorgvuldig, in haar beoordeling betrokken.
Verweer van burgemeester en wethouders
Burgemeester en wethouders (B&W) bestrijden allereerst de stelling van belanghebbende dat de overige touringcarbedrijven die vermakelijkheden verzorgen en ook onder de VMR 2018 vallen in de praktijk niet worden belast omdat voor die touringcars geen registratiesysteem of vergunningplicht bestaat. De heffingsambtenaar voert aan dat deze touringcarbedrijven niet worden belast omdat Belastingen Gemeente Amsterdam (BGA), na uitgebreid onderzoek12 de heffing niet kan realiseren, meer specifiek omdat BGA niet aannemelijk kan maken dat belastbare feiten hebben plaatsgevonden.
Ten aanzien van middel I, onderdeel a, voeren B&W aan dat BGA heeft weersproken dat de VMR complex is, maar wel heeft aangegeven dat de uitvoering van de heffing bewerkelijk is. Dat wil nog niet zeggen dat er dan meer fouten worden gemaakt door het bestuursorgaan. Er is geen grond voor de visie van belanghebbende dat een complexe (lees bewerkelijke) heffing tot een snellere honorering van een beroep op het gelijkheidsbeginsel en/of de meerderheidsregel moet leiden. B&W voeren voorts aan dat de zaak van belanghebbende niet wezenlijk verschilt van die waarop het arrest van 13 juli 2012 zag. Dat arrest dient het uitgangspunt te zijn bij de beoordeling of het gelijkheidsbeginsel/meerderheidsregel is geschonden. B&W stellen voorts dat belanghebbende geen bewijzen heeft aangedragen van andere autobusvermakelijkheden niet zijnde een rondrit. Belanghebbendes stelling dat feitelijk en rechtens vergelijkbare gevallen niet beperkt zijn tot aanbieders van rondritten kan haar daarom niet baten. Ten aanzien van onderdeel b voeren B&W aan dat het niet kan slagen omdat het Hof ook zonder zijn vaststelling dat (bepaalde) gegevens zien op een periode van ten minste drie jaar na het eerste kwartaal van 2019, tot het oordeel komt – en heeft kunnen komen – dat belanghebbende niet is geslaagd in haar bewijslast. Bovendien is het aan het Hof om het bewijsmateriaal te wegen.
Ten aanzien van middel II, voeren B&W aan dat vermakelijkheden, als daar al sprake van zou zijn, van niet lokale aanbieders niet ongemoeid worden gelaten.13 B&W kunnen zich geheel vinden in het oordeel van het Hof.
B&W voeren verweer tegen middel III door te betogen dat niet vooraf vast stond dat enkel de ‘rode bussen’ in de heffing zouden worden betrokken.14 B&W achten het oordeel van het Hof juist.
Ten aanzien van middel IV, voeren B&W aan dat dit middel faalt omdat in feitelijke instanties het niet meewegen van mogelijk concurrentieverstoring bij de invoering van VMR op autobussen niet is aangevoerd, en niet voor het eerst in cassatie kan worden aangevoerd. Verder brengen B&W naar voren dat de gemeente zich er bij de invoering van de VMR bewust van was dat er naast de ‘rode bussen’ ook andere aanbieders van stadstours voor heffing in aanmerking komen. Hoewel de term ‘concurrentieverstoring’ niet expliciet in de raadstukken is gebruikt is dit wel meegewogen. De gemeente heeft in de raadstukken immers onderkend dat zoveel mogelijk aanbieders van vermakelijkheden in de heffing moeten worden betrokken, en dat daar onderzoek naar moet worden gedaan. B&W menen dat het cassatieberoep ongegrond moet worden verklaard.
Bij conclusie van re- en dupliek hebben partijen hun standpunten nader bepleit en die van de wederpartij bestreden.