Parket bij de Hoge Raad, 16-01-2026, ECLI:NL:PHR:2026:86, 24/03543
Parket bij de Hoge Raad, 16-01-2026, ECLI:NL:PHR:2026:86, 24/03543
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 16 januari 2026
- Datum publicatie
- 30 januari 2026
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2026:86
- Zaaknummer
- 24/03543
Inhoudsindicatie
Art. 6:17 Awb; is de uitspraak van de CRvB op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt als deze alleen aan de belanghebbende is verzonden en niet aan degene die hem vertegenwoordigde in beroep?
Art. 53(1) AOW; kan de beperkte bevoegdheid van de Hoge Raad om uitspraken van de CRvB te beoordelen worden ‘doorbroken’?
Art. 14 Toepassingsverordening; getuigt de uitspraak van de CRvB van een onjuiste rechtsopvatting over deze bepaling gelet op het arrest Hakamp?
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 24/03543
Datum 16 januari 2026
Belastingkamer B
Onderwerp/tijdvak Algemene ouderdomswet (AOW)
Nr. CRvB 23/3018 AOW
Nr. Rechtbank 22/3212
CONCLUSIE
M.R.T. Pauwels
In de zaak van
[X] (belanghebbende)
tegen
de raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Rvb-Svb)
1 Inleiding en overzicht
Deze zaak gaat over een besluit van de Svb waarbij voorlopig is vastgesteld dat de Nederlandse socialezekerheidswetgeving toepassing vindt op belanghebbende in de periode 1 oktober 2016 tot en met 31 mei 2017. Deze zaak is evenwel niet geselecteerd voor conclusie in verband met de inhoud van dat besluit. De reden voor die selectie heeft te maken met het procesverloop. Dat procesverloop is in de kern als volgt.
Belanghebbende heeft zich voor de Rechtbank laten vertegenwoordigen door een raadsman, die hem thans ook in cassatie vertegenwoordigt. De Rechtbank heeft het beroep van belanghebbende gegrond verklaard. De Svb heeft daartegen hoger beroep ingesteld bij de CRvB. De CRvB heeft de kennisgeving van het hoger beroep alleen aan belanghebbende zelf gestuurd en daarin gemeld dat als belanghebbende zich wil laten vertegenwoordigen door een gemachtigde, belanghebbende de naam en adresgegevens van de gemachtigde moet doorgeven. Belanghebbende heeft daarop niet gereageerd. Bijgevolg is de raadsman niet in de procedure betrokken. Belanghebbende heeft geen verweer gevoerd en is niet ter zitting verschenen. De CRvB heeft het hoger beroep gegrond verklaard.
Het eerste middel van belanghebbende klaagt in de kern erover dat zowel de CRvB als de Svb diverse wettelijke bepalingen, grondrechtelijke bepalingen en algemene rechtsbeginselen heeft geschonden door de raadsman niet in kennis te stellen van het hoger beroep.
De wet biedt evenwel de Hoge Raad slechts een beperkte bevoegdheid om CRvB-uitspraken te beoordelen. Het eerste middel valt niet binnen die bevoegdheid. Aangezien het eerste middel echter in wezen (mede) inhoudt dat fundamentele rechtsbeginselen zijn geschonden waardoor niet kan worden gesproken van een eerlijke behandeling, rijst de vraag of – naar analogie van doorbreking van rechtsmiddelverboden – onder omstandigheden de beperkte beoordelingsbevoegdheid kan worden ‘doorbroken’. Die vraag was aanleiding om de zaak te selecteren voor conclusie.
Echter meegezogen in een complicatie: tijdigheid beroep in cassatie?
Veruit de meeste aandacht in deze conclusie is echter uiteindelijk gegaan naar een complicatie, die pas duidelijker naar voren kwam toen het procesdossier (eindelijk) aangevuld was en die ambtshalve onderzocht moet worden, te weten de tijdigheid van het beroep in cassatie. Als voor de aanvang van de cassatietermijn zou moeten worden aangesloten bij de (eerste) verzending van een afschrift van de uitspraak van de CRvB aan belanghebbende, zou het beroep in cassatie namelijk niet tijdig zijn ingesteld. De vraag is echter of de uitspraak van de CRvB met die verzending aan belanghebbende wel op voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. In dat kader rijst onder meer de vraag of het afschrift van de uitspraak in strijd met art. 6:17 Awb niet ook aan de raadsman is verzonden, zoals het eerste middel (onder meer) betoogt.
Het bredere belang van beantwoording van de vraag of in een geval als dit de uitspraak (ook) aan de gemachtigde had moeten worden verzonden, lijkt (zeer) beperkt omdat dit een zeldzaam geval lijkt te zijn waarin de belanghebbende geen actie onderneemt naar aanleiding van de kennisgeving aan (alleen) hem van het hoger beroep door het bestuursorgaan. Niettemin kan er een breder belang zijn, omdat het antwoord op de vraag een impact kan hebben op de handelwijze van zowel de CRvB als de gerechtshoven om de kennisgeving van het hoger beroep door het bestuursorgaan te verzenden alleen aan de belanghebbende en niet ook (een afschrift daarvan) aan de gemachtigde in vorige instantie.
Tijdigheid beroep in cassatie: had de CRvB-uitspraak naar de raadsman verzonden moeten worden op grond van art. 6:17 Awb?
In onderdeel 3 zet ik, mede aan de hand van aanvullend feitenonderzoek, uiteen dat op het eerste oog de cassatietermijn is overschreden, maar dat het gecompliceerder ligt, onder meer omdat de vraag rijst of een afschrift van de uitspraak had moeten worden verstrekt aan de raadsman op grond van art. 6:17 Awb.
Ter beantwoording van die vraag ga ik eerst in onderdeel 4 in op art. 6:17 Awb en zijn totstandkoming. In onderdeel 5 behandel ik rechtspraak van de Hoge Raad over het verstrekken van een afschrift van de uitspraak aan de gemachtigde. In onderdeel 6 geef ik mijn bevindingen weer van mijn onderzoek naar de praktijk (in belastingprocedures) van verzending van kennisgeving aan de belanghebbende in het geval het bestuursorgaan hoger beroep of beroep in cassatie instelt. In onderdeel 7 maak ik een korte rechtsvergelijkende uitstap naar betekening van appelexploten in dagvaardingszaken. In onderdeel 8 volgt de beschouwing.
Die beschouwing start ermee dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat art. 6:17 Awb pas van toepassing is indien het aan de appelrechter duidelijk moet zijn dat de belanghebbende zich laat vertegenwoordigen in appel, maar dat de wetsgeschiedenis en jurisprudentie niet leren onder welke omstandigheden aan dat duidelijkheidvereiste is voldaan in het geval niet de belanghebbende maar het bestuursorgaan hoger beroep instelt (8.3-8.6). Vervolgens zet ik uiteen dat in zo’n geval de verhouding tussen art. 6:17 Awb en de kennisgeving van het hoger beroep trekken heeft van een catch 22-situatie: voorwaarde voor de bescherming door art. 6:17 Awb van de procedurele belangen van de belanghebbende is dat aan de appelrechter duidelijk is dat de belanghebbende zich laat vertegenwoordigen, maar om aan de voorwaarde te voldoen is het nodig dat de belanghebbende reageert op een stuk dat onder de procedurele rechtsbescherming van art. 6:17 Awb zou vallen als het artikel van toepassing is (8.7-8.10). Daarna bespreek ik de voor- en nadelen van drie mogelijke werkwijzen met betrekking tot de kennisgeving in het geval de belanghebbende in vorige instantie is vertegenwoordigd door een gemachtigde: (i) toezending aan (ook) de gemachtigde, (ii) toezending van de kennisgeving aan de belanghebbende en toezending van een afschrift daarvan aan de gemachtigde (= werkwijze bij de Hoge Raad), en (iii) toezending van de kennisgeving aan (alleen) de belanghebbende (= werkwijze CRvB en gerechtshoven) (8.11-8.20). In het geval die laatste werkwijze wordt gehanteerd, bepleit ik dat indien de belanghebbende niet heeft gereageerd op de appelkennisgeving en evenmin verweer heeft gevoerd, de appelrechter moet onderzoeken of de belanghebbende zich in hoger beroep laat vertegenwoordigen door de gemachtigde in beroep (8.20). Aangezien de CRvB dat onderzoek in dit geval niet heeft verricht, kan niet worden vastgesteld of in overeenstemming met art. 6:17 Awb is gehandeld en dus evenmin of de CRvB de uitspraak op de voorgeschreven wijze heeft bekendgemaakt – dit leidt vervolgens tot de conclusie dat het beroep in cassatie tijdig is ingesteld (8.21-8.23).
Voor het geval de Hoge Raad geen grond ziet om een onderzoeksplicht te aanvaarden, meen ik dat getoetst moet worden of op enig moment gedurende de procedure aan de CRvB duidelijk moest zijn dat belanghebbende zich laat vertegenwoordigen. Gelet op diverse omstandigheden in onderlinge samenhang bezien meen ik dat dit de CRvB in elk geval duidelijk moest zijn voorafgaand aan het vaststellen van de uitspraak (8.24-8.27). Dit betekent dat de uitspraak van de CRvB niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, aangezien een afschrift daarvan niet naar de raadsman is verzonden – ook dit leidt tot de conclusie dat het beroep in cassatie tijdig is ingesteld (8.28).
Voor het geval de Hoge Raad van oordeel is dat in dit geval de uitspraak van de CRvB wél op de voorgeschreven wijze wordt bekendgemaakt door verzending van een afschrift ervan aan belanghebbende zelf, meen ik dat de CRvB had moeten onderzoeken welk adres van belanghebbende moest worden gebruikt, gezien belanghebbende in beroep een domicilie-adres had opgegeven (8.31). In het geval de Hoge Raad echter van oordeel is dat de CRvB wel het adres van belanghebbende zelf mocht gebruiken, speelt nog de extra complicatie in deze zaak dat het adres waarnaar het afschrift van de uitspraak is verzonden, in die zin onjuist is dat het adres van belanghebbende inmiddels was gewijzigd in de basisregistratie persoonsgegevens (8.32). Aangezien echter het gebruik van dat onjuiste adres niet is te wijten aan de CRvB, zou de uitspraak in dat geval wel op de voorgeschreven wijze zijn bekendgemaakt en zou de cassatietermijn wel zijn overschreden (8.33). Ik ben echter van opvatting dat die termijnoverschrijding verschoonbaar zou zijn, nu de verwijtbaarheid daarvan aan belanghebbende gering is gelet op de omstandigheden van dit geval (8.34).
Arrest-economie: een aantrekkelijke ‘way out’?
Mocht de Hoge Raad die laatste opvatting delen, dan dient zich voor de Hoge Raad een optie aan die aantrekkelijk is uit overwegingen van arrest-economie. Gegeven (i) dat een eventuele termijnoverschrijding toch verschoonbaar zou zijn, en (ii) dat de Rvb-Svb geen niet-ontvankelijkheidsverweer heeft gevoerd, zou de Hoge Raad de ontvankelijkheid van het beroep in cassatie onbesproken kunnen laten in het arrest.1 Dat zou weliswaar spijtig zijn uit oogpunt van het gedane onderzoek in deze conclusie, maar dat is op zichzelf van weinig gewicht. Bovendien lijkt – als gezegd (1.6) – het bredere belang beperkt bij beantwoording van de vraag of in een (zeldzaam) geval als dit de uitspraak (ook) aan de gemachtigde had moeten worden verzonden.
Middel 1
In onderdeel 9 komt vervolgens (pas) middel 1 aan bod. Ik zet eerst uiteen dat het middel, dat in de kern erover klaagt dat diverse wettelijke bepalingen, grondrechtelijke bepalingen en algemene rechtsbeginselen zijn geschonden doordat de raadsman niet in kennis is gesteld van het hoger beroep (en evenmin van de uitspraak), buiten de beperkte bevoegdheid van de Hoge Raad valt om uitspraken van de CRvB te beoordelen, gelet op de relevante cassatiebepaling zoals die in art. 53(1) AOW (9.3-9.12).
Vervolgens ga ik, mede gelet op de strekking van middel 1, in op de vraag of onder (bijzondere) omstandigheden die beperkte bevoegdheid kan worden ‘doorbroken’. Dat hangt er mijns inziens van af (i) of een cassatiebepaling als art. 53(1) AOW is op te vatten als een cassatieverbod, en zo ja (ii) of het cassatieverbod vatbaar is voor doorbreking (9.13-9.18).
De eerste vraag beantwoord ik ontkennend. Aangezien het stelsel waartoe een cassatiebepaling als art. 53(1) AOW behoort, in beginsel geen beroep in cassatie biedt tegen CRvB-uitspraken, is zo’n bepaling niet op te vatten als een cassatieverbod (9.19-9.28).
Ook de tweede vraag beantwoord ik ontkennend. Ook als een cassatiebepaling als art. 53(1) AOW wel neerkomt op een cassatieverbod, is dat verbod niet vatbaar voor doorbreking om twee zelfstandige redenen (9.29-9.38). De eerste is dat, naar ik meen, uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 78(4) RO). De eerste is dat, naar ik meen, uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 78(4) indirect kan worden afgeleid dat de wetgever heeft voorgestaan dat doorbreking niet mogelijk is. De tweede reden is dat doorbreking niet spoort met de strekking van een cassatiebepaling als art. 53(1) AOW, nu die strekking uitsluitend is om de rechtseenheid bij de uitleg van bepaalde begrippen te waarborgen.
Aangezien de beperkte beoordelingsbevoegdheid niet kan worden doorbroken, wordt niet eraan toegekomen óf zich een doorbrekingsgrond voordoet en kan middel 1 (ook overigens) niet inhoudelijk worden beoordeeld in cassatie. Dit betekent niet dat het beroep in cassatie in zoverre niet-ontvankelijk is, maar dat het middel niet tot cassatie kan leiden (9.39-9.41).
Middel 2
De CRvB heeft geoordeeld dat de Svb, bij gebrek aan objectief verifieerbare individuele informatie, terecht op grond van een beredeneerd vermoeden de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing heeft verklaard op belanghebbende. Dat vermoeden van de Svb is dat belanghebbende een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in Nederland heeft verricht. De omstandigheden waarop de Svb dat vermoeden baseert zijn dat: (a) belanghebbende woont in Nederland, en (b) hij werkt op een schip van een in Nederland gevestigde eigenaar en exploitant.
Ik meen dat, gelet op het HvJ-arrest Hakamp, middel 2 terecht betoogt dat met deze omstandigheden geen rekening mag worden gehouden bij de toepassing van art. 14(8) Toepassingsverordening (10.3-10.6).
Lastiger vind ik of het middel 2 ook tot cassatie kan leiden. Bij een enge lezing van de uitspraak van de CRvB is dat niet vanzelfsprekend (10.7-10.8). Ik meen echter dat een dergelijke enge lezing geen recht doet aan de zaak, mede omdat de uitspraak zo kan worden begrepen dat de CRvB ook het beredeneerde vermoeden als zodanig onderschrijft (10.9-10.10). Daarvan uitgaande leidt middel 2 tot cassatie en dient terugwijzing te volgen (10.11), waarbij overwogen kan worden om de CRvB te instrueren om de raadsman in de procedure te betrekken (10.12).
Conclusie
Het beroep in cassatie is mijns inziens gegrond.
Tot slot
Ik wijs erop dat het door de CRvB aangeleverde procesdossier mogelijk niet compleet is (zie 2.14), dat mogelijk nog stukken aan de raadsman ter beschikking moeten worden gesteld (zie 2.15) en dat belanghebbende nog niet in de gelegenheid is gesteld om zich uit te laten over de mogelijke overschrijding van de cassatietermijn (zie 3.16 en 2.15).
2. De feiten, het geding in feitelijke aanleg, het geding in cassatie en de in cassatie beschikbare gedingstukken
Feiten 2
Belanghebbende woont in Nederland. Vanaf 1 oktober 2016 tot en met 31 mei 2017 (de betrokken periode) stond hij op de loonlijst van een in Liechtenstein gevestigde werkgever (de werkgever) en werkte hij op een binnenvaartschip (het schip) in Frankrijk, Duitsland, België en Nederland. Het schip is van een in Nederland gevestigde eigenaar en exploitant.
Bij brief van 10 oktober 2016 heeft de werkgever de Svb verzocht vast te stellen dat de Liechtensteinse socialezekerheidswetgeving van toepassing is op belanghebbende. De Svb heeft om haar onbekende redenen geen gevolg gegeven aan dit verzoek.3 Bijna vijf jaar later, op 21 september 2021, heeft de Belastingdienst de Svb verzocht vast te stellen welke wetgeving toepasselijk is. Dit is gedaan naar aanleiding van de aangifte inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen voor 2017, waarin is vermeld dat belanghebbende niet het gehele jaar verzekerd is voor de Nederlandse wetgeving. Dat verzoek heeft geleid tot een onderzoek van de Svb.
De Svb heeft belanghebbende verzocht een aantal vragen te beantwoorden en stukken te overleggen, waaronder een vaartijdenboek en dienstboekjes. Dit is gebeurd eerst bij brief van 24 september 2021 en vervolgens bij rappel van 19 november 2021. Belanghebbende heeft niet gereageerd. Daarna, bij brief van 14 december 2021, heeft de Svb de werkgever verzocht dezelfde vragen te beantwoorden en stukken te overleggen. Bij brief van 13 januari 2022 heeft mr. M.J. van Dam, advocaat in Rotterdam (de raadsman), gereageerd namens de werkgever door het overleggen van een arbeidsovereenkomst met belanghebbende, jaaropgaven van belanghebbende voor 2016 en 2017, een verklaring van belanghebbende, drie getuigenverklaringen, een uitdraai van een logboek (Bordbuch) en een verklaring van een bestuursorgaan in Liechtenstein over uitkering van kinderbijslag.4
Vervolgens heeft de Svb bij besluit van 10 maart 2022 (het primaire besluit) voorlopig vastgesteld dat de Nederlandse wetgeving toepassing vindt op belanghebbende in de betrokken periode. Daarbij is de Svb ervan uitgegaan dat belanghebbende ondanks een verzoek daartoe onvoldoende informatie heeft verstrekt om te kunnen bepalen welk gedeelte van zijn werkzaamheden is verricht in Nederland. Dit heeft de Svb gebracht tot het beredeneerde vermoeden dat een substantieel gedeelte daarvan is verricht in Nederland, omdat belanghebbende woont in Nederland en in die periode werkt op een schip van een in Nederland gevestigde eigenaar en exploitant.5 Bij het primaire besluit heeft de Svb een A1-verklaring verstrekt, die vermeldt dat belanghebbende pleegt te werken in verschillende Rijnoeverstaten en dat in diezelfde periode de Nederlandse wetgeving van toepassing is op hem. De Svb heeft de bevoegde autoriteiten van Frankrijk, Duitsland, België en Liechtenstein in kennis gesteld van dit besluit en deze A1-verklaring.
Ook voor de voorafgaande periode vanaf 12 augustus 2015 tot en met 30 juni 2016 heeft de Svb vastgesteld dat de Nederlandse wetgeving van toepassing is op belanghebbende. Dat is reeds geschied bij besluit van 6 juni 2016 (het besluit van 6 juni 2016), dat onherroepelijk is komen vast te staan.6
Namens belanghebbende heeft de raadsman bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Bij uitspraak van 15 juli 2022 heeft de Svb het bezwaar ongegrond verklaard.
Rechtbank Noord-Nederland
De raadsman heeft namens belanghebbende beroep ingesteld bij de Rechtbank. In het beroepschrift is vermeld dat belanghebbende “te dezer zake mede woonplaats” kiest ten kantore van de raadsman.7
De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd en de Svb gelast opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak van de Rechtbank.8
Voor de Rechtbank is in geschil of de Nederlandse socialezekerheidswetgeving terecht van toepassing is geacht op belanghebbende in de betrokken periode. Dit geschilpunt spitst zich erop toe of de Svb heeft mogen uitgaan van het vermoeden dat hij een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden heeft verricht in Nederland. De Rechtbank is van oordeel dat de Svb niet zonder nadere motivering heeft mogen uitgaan daarvan. Daartoe wijst zij erop dat de Svb aanvankelijk belanghebbende heeft verzocht en gerappelleerd om informatie en, na het uitblijven van zijn reactie, vervolgens de werkgever wel heeft verzocht maar niet heeft gerappelleerd om de ontbrekende informatie. Ook heeft de Svb de exploitant van het schip geheel niet verzocht om informatie. Daarnaast wijst de Rechtbank op het tijdsverloop tussen het verzoek van de werkgever op 10 oktober 2016 en het verzoek van de Belastingdienst op 21 september 2021. Dit tijdsverloop betekent dat de Svb indringender heeft moeten toetsen of zij gegevens als een vaartijdenboek en dienstboekjes nog met succes zou hebben kunnen vragen bij belanghebbende als werknemer. Het betekent ook dat ter bepaling van de toepasselijke wetgeving een lichtere bewijslast rust op hem dan die welke in het algemeen wordt aangenomen. Daarom heeft de Svb niet zonder nadere motivering mogen uitgaan van dat vermoeden, aldus de Rechtbank.
Centrale Raad van Beroep
De Svb heeft hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Vervolgens heeft noch belanghebbende noch de raadsman namens hem een verweerschrift ingediend. Geen van beiden is verschenen voor het onderzoek ter zitting van de CRvB. De CRvB heeft het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de Rechtbank vernietigd en alsnog het beroep ongegrond verklaard.9
De CRvB is van oordeel dat de Svb terecht op grond van een beredeneerd vermoeden de Nederlandse wetgeving van toepassing heeft geacht op belanghebbende in de betrokken periode. De CRvB overweegt daartoe in de kern dat, gelet op de omstandigheden, de Svb toereikend onderzoek heeft verricht naar de relevante feiten vóór het nemen van het primaire besluit, en dat er geen aanleiding voor een andere verdeling van de bewijslast is dan in zijn uitspraak van 22 oktober 2020.10 Ik citeer (met weglating van voetnoten):
“4.3. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de Svb voorafgaand aan het bestreden besluit toereikend onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten, terwijl betrokkene en [bedrijf] niet met vaartijdenboeken of anderszins genoegzaam aannemelijk hebben gemaakt in welke verhouding de werkzaamheden van betrokkene in de periode in geding waren verdeeld tussen zijn woonland Nederland en de andere lidstaten. De Svb heeft aan zijn onderzoeksplicht voldaan door bij betrokkenen en [bedrijf] de benodigde documentatie op te vragen. De Svb heeft daarom, bij gebrek aan objectief verifieerbare individuele informatie, terecht op grond van een beredeneerd vermoeden vastgesteld dat over de periode in geding niet de wetgeving van Liechtenstein maar die van Nederland op betrokkene van toepassing is. De Raad acht daarbij van belang dat de situatie van betrokkene dezelfde was als die waarop het (...) besluit van 6 juni 2016 zag. In dat besluit heeft de Svb vastgesteld dat op betrokkene vanaf 12 augustus 2015 de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing was. Alleen door een korte onderbreking in het dienstverband tussen betrokkene en [bedrijf], zijn er aparte procedures ontstaan. Hoewel de Svb pas in september 2021 aan betrokkene en [bedrijf] heeft gevraagd om informatie over de verdeling van de werkzaamheden in deze procedure in te brengen, was aan betrokkene en [bedrijf] al op 16 september 2016 in de procedure tegen het besluit van 6 juni 2016 gevraagd om deze informatie, waaronder (kopieën van) vaartijdenboek te overleggen. In die procedure is op 15 november 2017 opnieuw door de Svb aan betrokkene en aan [bedrijf] gevraagd om informatie en bewijsstukken van de stelling dat niet substantieel in Nederland wordt gewerkt. Desondanks zijn geen objectief verifieerbare gegevens zoals een vaartijdenboek ingebracht, ook niet in het verdere verloop van die procedure, waardoor in die procedure de beslissing op grond van het beredeneerde vermoeden in stand is gebleven. Onder die omstandigheden, waarbij wordt opgemerkt dat betrokkene tot aan dit hoger beroep is bijgestaan door dezelfde professionele gemachtigde als in de andere procedure, ziet de Raad geen aanleiding om in dit geding uit te gaan van een andere bewijslast- en risicoverdeling dan in zijn uitspraak van 22 oktober 2020.”
Het geding in cassatie
De raadsman heeft namens belanghebbende beroep in cassatie ingesteld. Dat is mogelijk niet tijdig gebeurd (zie onderdeel 3 van deze conclusie). De Rvb-Svb heeft geen verweerschrift ingediend, hoewel hij daartoe op regelmatige wijze in de gelegenheid is gesteld.
Belanghebbende stelt twee middelen voor. Middel 1 richt zich in de kern tegen het procesverloop bij de CRvB, met onder meer het betoog dat zowel de Svb als de CRvB een kennisgeving van het hoger beroep ten onrechte niet heeft doen toekomen aan de raadsman of belanghebbende op het adres van de raadsman. Middel 2 keert zich tegen het oordeel van de CRvB dat de SvB terecht de Nederlandse wetgeving van toepassing heeft geacht op belanghebbende in de betrokken periode.
De in cassatie beschikbare gedingstukken (I)
Na ommekomst van de termijn om een verweerschrift in te dienen, is mij de gelegenheid geboden om al dan niet te concluderen in deze zaak. Op dat moment waren de stukken van het geding in feitelijke instanties nog niet ontvangen van de CRvB. Na interventie van de waarnemend griffier van de Hoge Raad zijn uiteindelijk pas bij brief van 15 mei 2025 van de griffier van de CRvB stukken (op papier) ontvangen. Deze stukken betreffen echter alleen stukken van het geding bij de Rechtbank en het proces-verbaal van de zitting bij de CRvB. Nadat de waarnemend griffier van de Hoge Raad heeft geattendeerd op de incompleetheid van het dossier is langs digitale weg op 27 mei 2025 een bestand met zogenoemde i-stukken ontvangen. Ook daarmee bleek het dossier niet compleet te zijn, omdat kenbaar was dat bepaalde stukken in elk geval ontbraken, zoals de uitspraak van de CRvB en de brieven waarbij een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen. Nadat daarop is geattendeerd, is langs digitale weg op 13 juni 2025 een nieuw bestand met zogenoemde i-stukken ontvangen. Ik heb dat bestand in combinatie met de eerder op papier toegestuurde stukken tot uitgangspunt genomen voor mijn conclusie. Ik merk hier echter wel reeds op dat ik niet zeker weet of het dossier compleet is. Zo is mij op basis van het dossier niet duidelijk waarom de uitspraak van de CRvB tweemaal bij brief (eerst aangetekend en vervolgens bij gewone post naar een ander adres) naar belanghebbende is gezonden (zie 3.3 hierna). Mocht de aanleiding daarvoor zijn dat de eerste brief retour is gekomen, dan ontbreekt dat stuk in het dossier.
De in cassatie beschikbare gedingstukken (II): stukken van de procedure bij de CRvB ter beschikking stellen aan de raadsman?
Zoals uit de aanvullende feitenvaststelling hierna (3.4-3.5) volgt, blijkt uit de stukken van het geding niet dat de raadsman op enig moment in de procedure van de CRvB is betrokken. Dat vindt ook steun zowel in de feitelijke grondslag waarop middel 1 berust als in het proces-verbaal van de zitting van de CRvB waaruit ik afleid dat de CRvB de raadsman niet heeft “benaderd” (zie 3.7). De raadsman zal denkelijk dan ook niet beschikken over alle stukken van de procedure bij de CRvB. Ik geef de Hoge Raad in overweging om die stukken aan de raadsman ter beschikking te stellen (art. 6:17 Awb). Weliswaar heeft de raadsman zelf niet verzocht om die stukken, maar terbeschikkingstelling van die stukken lijkt me wel aangewezen, in het bijzonder in verband met de hierna (3.12 e.v.) aan de orde komende ambtshalve constatering dat de cassatietermijn mogelijk is overschreden.11 Ervan uitgaande dat de raadsman niet beschikt over de stukken van de procedure bij de CRvB, heeft de raadsman bijvoorbeeld geen kennis van het adres waarnaar de uitspraak van de CRvB bij de eerste brief is verzonden, en heeft hij zich dus daarover nog niet kunnen uitlaten.
3 Ambtshalve onderzoek naar ontvankelijkheid beroep in cassatie
Voordat ik toekom aan een onderzoek naar de middelen, werp ik – ambtshalve12 – de vraag op of belanghebbende tijdig beroep in cassatie heeft ingesteld. Dit is om twee redenen. Ten eerste, blijkens de stukken van het geding is een afschrift van de bestreden uitspraak tweemaal verzonden aan belanghebbende. Daarmee is niet zonder meer helder wanneer de termijn voor het instellen van beroep in cassatie is aangevangen: vanaf de eerste verzending of de tweede? Ten tweede, het beroepschrift in cassatie is ingekomen op 19 september 2024. Dit is zes weken na de tweede verzending op 8 augustus 2024. Maar het is acht weken na de eerste op 22 juli 2024. Het doet dus ertoe wanneer die termijn is aangevangen.
De beoordeling of tijdig beroep in cassatie is ingesteld, is in dit geval (veel) meer omvattend gebleken dan doorgaans het geval is. Hierna doe ik eerst verslag van mijn aanvullend feitenonderzoek (3.3-3.11). Dat onderzoek lijkt op het eerste oog mee te brengen dat de cassatietermijn is overschreden (3.12-3.15). Het ligt echter gecompliceerder (3.16-3.21). Eerste vraag is in dit verband een juridische vraag, namelijk of in dit geval een afschrift van de uitspraak had moeten worden verstrekt aan de raadsman op grond van art. 6:17 Awb. Het plan van aanpak ter beantwoording van die vraag is vermeld in 3.22. Daaruit volgt dat mijn onderzoek naar de ontvankelijkheid de onderdelen 4 tot en met 8 in beslag neemt.
Aanvullende feiten
Een afschrift van de bestreden uitspraak is tweemaal verzonden. Eerst is bij aangetekend verzonden brief van 22 juli 2024 een afschrift verzonden aan elk van beide partijen. De brief voor belanghebbende richt zich tot hem en is geadresseerd aan [a-straat 1] in [Q] (eerste adres).13 Vervolgens is bij brief van 8 augustus 2024 nogmaals een afschrift verzonden, ditmaal alleen aan belanghebbende. Ook deze brief richt zich tot hem, maar is geadresseerd aan [b-straat 1] in [Q] (tweede adres). Die brief is (kennelijk) verzonden per gewone post.14 De brief vermeldt:
“Hierbij zend ik u opnieuw een brief die al eerder aan u is toegezonden. In die brief is u een termijn gesteld. Er gaat met deze nieuwe toezending niet opnieuw een termijn lopen.”
Geen van beide afschriften is verzonden aan de raadsman. Ik heb tussen de gedingstukken ook niet enig andere brief kunnen vinden die afkomstig is van de griffier van de CRvB, zich richt tot de raadsman of is geadresseerd aan zijn kantoor(adres) en waarbij een afschrift van de bestreden uitspraak is verzonden.
Los van verzending van een afschrift daarvan heb ik tussen de gedingstukken evenmin een brief kunnen vinden die afkomstig is van de griffier van de CRvB en zich richt tot de raadsman of is geadresseerd aan zijn kantoor(adres). De kennisgeving van het hoger beroep richt zich tot belanghebbende en is geadresseerd aan zijn eerste adres.15 Hetzelfde geldt voor de brief waarbij de griffier van de CRvB gelegenheid biedt voor het voeren van verweer.16 Dit geldt ook voor de uitnodiging voor het onderzoek ter zitting van de CRvB.17 Het geldt ook voor andere stukken.18
Uit de gedingstukken volgt dat de CRvB reeds direct bij het instellen van het hoger beroep door de Svb op de hoogte ervan is gebracht dat belanghebbende in de procedure voor de Rechtbank is vertegenwoordigd door de raadsman.19
Uit het proces-verbaal van het onderzoek ter zitting van de CRvB volgt waarom de kennisgeving van het hoger beroep zich richt tot belanghebbende en is verzonden aan zijn adres, en zich niet richt tot de raadsman en niet is verzonden aan diens adres. Dit is omdat de CRvB “niet automatisch” de gemachtigde van de belanghebbende benadert in gevallen waarin de Svb hoger beroep instelt. In het proces-verbaal staat:20
“Voorzitter
(...) Ik constateer dat in deze zaak voor de Svb [A] is verschenen. Betrokkene is er niet, ook niet bij gemachtigde. Wij hebben het nog even gecheckt, maar wij hebben betrokkene op tijd op de hoogte gesteld van de zitting, dus dat zou moeten kloppen.
Gemachtigde van de Svb
Het verbaast mij. Ik heb nog nooit gehad dat meneer Van Dam [de raadsman; MP] er niet was.
Voorzitter
Ik begrijp dat het zo is dat als de Svb als bestuursorgaan hoger beroep instelt, dat wij dan niet automatisch de gemachtigde van de burger benaderen. Wij hebben betrokkene een brief gestuurd dat wij dat niet doen en dat hij dat dus zelf moet doen. Dat hebben wij zonet even gecheckt. Dat is dus waarom meneer Van Dam [de raadsman; MP] er niet is.”
Voor het geval dat een gemachtigde is opgetreden bij de rechtbank, bevat de kennisgeving van het hoger beroep voor belanghebbende inderdaad een algemene opmerking dat de CRvB deze gemachtigde niet in kennis stelt van het hoger beroep. En voor het geval dat een gemachtigde zal optreden bij de CRvB, bevat deze kennisgeving ook het verzoek naam en adresgegevens van die gemachtigde zo spoedig mogelijk te verstrekken:21
“Indien er bij de rechtbank een gemachtigde voor u heeft opgetreden deel ik u mede dat deze niet door ons van het ingestelde hoger beroep in kennis wordt gesteld. Wilt u zich in hoger beroep laten vertegenwoordigen door een gemachtigde, dan ontvang ik zo spoedig mogelijk de naam en adresgegevens.”
Tussen de gedingstukken heb ik vergeefs gezocht naar een reactie van belanghebbende op het verzoek om naam en adresgegevens van een gemachtigde te verstrekken.
Bij het beroepschrift in cassatie is e-mailcorrespondentie tussen de raadsman en de Svb overgelegd. Uit die e-mailcorrespondentie volgt (i) dat de Svb bij e-mail van 5 oktober 2023 aan de raadsman heeft laten weten dat de Svb zich beraadt of hoger beroep wordt ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank en dat de Svb de raadsman op de hoogte houdt van de beslissing van de Svb, (ii) dat de raadsman bij e-mail van 19 september 2024 heeft verzocht te laten weten welk vervolg is gegeven aan de uitspraak van de Rechtbank, en (iii) dat de Svb bij e-mail op diezelfde dag – om 14:51 uur – heeft laten weten dat de Svb hoger beroep heeft ingesteld en dat de CRvB inmiddels uitspraak heeft gedaan.
Het beroepschrift in cassatie is door de raadsman – namens belanghebbende – ingediend via het digitale portaal van de Hoge Raad. Het is ingekomen bij portaalbericht van 19 september 2024 om 16:47 uur. Daarbij is een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd, evenals de brief van 8 augustus 2024 van de griffier van de CRvB maar niet diens eerdere brief van 22 juli 2024 (zie 3.3). Naast een verzoek om het beroep in cassatie nader te mogen motiveren, vermeldt het (pro forma)beroepschrift in cassatie het volgende naar aanleiding van de in 3.3 geciteerde passage in de brief van 8 augustus 2024:
“In de brief van 8 augustus 2024 waarmee de uitspraak is toegezonden wordt door de Centrale Raad van Beroep ten onrechte kennelijk gesteld dat met de brief van 8 augustus 2024 de termijn voor cassatie niet is aangevangen.”
Op het eerste oog: overschrijding van de termijn voor het rechtsmiddel van cassatie
De termijn voor het indienen van een beroepschrift in cassatie is zes weken. Dit staat in art. 6:7 Awb, dat volgens art. 6:24 Awb van overeenkomstige toepassing is op het beroep in cassatie. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Dat staat in art. 6:8(1) Awb, dat eveneens van overeenkomstige toepassing is op het beroep in cassatie.
Een beroepschrift in cassatie richt zich niet tegen een besluit van een bestuursorgaan. Het richt zich tegen een uitspraak van een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat is belast met rechtspraak en een uitspraak van zo’n orgaan is geen besluit volgens art. 1:3(1) Awb want het is geen bestuursorgaan volgens art. 1:1(2)(c) Awb. De overeenkomstige toepassing van art. 6:8(1) Awb houdt dan ook in dat de termijn voor het indienen van een beroepschrift in cassatie aanvangt met ingang van de dag na die waarop de bestreden uitspraak op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.22
Volgens art. 8:79(1) Awb stelt de griffier een afschrift van de uitspraak binnen twee weken na de dagtekening daarvan kosteloos ter beschikking van partijen. In overeenstemming met de hoofdregel van art. 3:41(1) Awb, houdt art. 8:37(1) Awb in dat de terbeschikkingstelling van het afschrift – en daarmee de bekendmaking van de uitspraak – plaatsvindt doordat de griffier het afschrift verzendt bij aangetekende brief.23
Als ervan wordt uitgegaan dat met de verzending van een afschrift van de bestreden uitspraak bij aangetekende brief van 22 juli 2024 (zie 3.3), de uitspraak op de voorgeschreven wijze aan belanghebbende is bekendgemaakt, zou de termijn voor het indienen van het beroepschrift in cassatie in deze zaak zijn aangevangen op 23 juli 2024 en eindigen op 2 september 2024. Het op 19 september 2024 ingekomen beroepschrift in cassatie zou dan dus buiten de termijn zijn ingediend.
Maar: bekendmaking op de voorgeschreven wijze bij de brief van 22 juli 2024?
Over de vraag of het beroepschrift in cassatie tijdig is ingediend, heeft belanghebbende zich kort uitgelaten in de in 3.11 geciteerde passage in het pro-formaberoepschrift in cassatie. In de motivering van het beroep in cassatie komt de kwestie slechts zijdelings aan de orde. Die motivering snijdt haar indirect aan in punt 4, waarin wordt uiteengezet dat de raadsman beroep in cassatie heeft ingesteld nog op dezelfde dag als waarop de Svb hem informeerde dat de CRvB uitspraak heeft gedaan. Verder wordt in punt 16 betoogd dat het beroep in cassatie ontvankelijk is omdat, kort gezegd, de uitspraak ten onrechte niet aan de raadsman is verzonden. Dat belanghebbende zich (nog) maar beperkt heeft uitgelaten over de tijdigheidskwestie, is overigens in die zin niet vreemd dat belanghebbende nog niet in de gelegenheid is gesteld om zich uit te laten over de mogelijke overschrijding van de termijn.
De in 3.15 gedane constatering over de mogelijke termijnoverschrijding gaat ervan uit dat de uitspraak op de voorgeschreven wijze aan belanghebbende is bekendgemaakt met de brief van 22 juli 2024. De vraag is of dit uitgangspunt juist is.
Daarbij speelt ten eerste een juridische vraag. Die vraag is aan wie de uitspraak verzonden had moet worden, wil sprake zijn van een bekendmaking op de voorgeschreven wijze: aan belanghebbende zelf of (ook) aan de raadsman. In de motivering van het beroep in cassatie ligt besloten (zie vooral punt 16) dat belanghebbende betoogt daarin dat in strijd met (onder meer) art. 6:17 Awb de uitspraak van de CRvB niet aan de raadsman is verzonden.
Als het antwoord op de eerste vraag inhoudt dat bekendmaking op de voorgeschreven wijze kon geschieden door verzending aan (alleen) belanghebbende, rijst ten tweede de vraag of de brief aan het juiste adres is gezonden. In dat kader rijzen twee deelvragen.
De eerste deelvraag komt op mede naar aanleiding van de motivering van het beroep in cassatie. Belanghebbende betoogt daarin namelijk ook dat de kennisgeving van het hoger beroep ten onrechte niet is gezonden naar het in het beroepschrift voor de Rechtbank vermelde (zie 2.7) domicilieadres. Dit impliceert naar mijn mening dat belanghebbende ook van opvatting is dat de uitspraak van de CRvB naar dat domicilieadres had moet worden verzonden.
Indien die opvatting onjuist is en de CRvB dus de uitspraak naar het adres van belanghebbende zelf mocht verzenden, is bij mij een vervolgvraag gerezen. Deze tweede deelvraag is of het eerste adres waarnaar de brief van 22 juli 2024 is verstuurd, wel het juiste adres van belanghebbende is. Die vraag is bij mij gerezen omdat de tweede brief (van 8 augustus 2024) naar een ander adres is verzonden, te weten het tweede adres (zie 3.3). Uit ingewonnen inlichtingen bij en via de griffie van de Hoge Raad begrijp ik dat dit tweede adres als adres van belanghebbende in de basisregistratie persoonsgegevens is geregistreerd vanaf 19 maart 2024, met de aantekening dat dit adres een briefadres en geen woonadres is. Aangezien de adreswijziging heeft plaatsgevonden vóór 22 juli 2024, zou een verklaring voor verzending van de tweede brief kunnen zijn dat de griffier de eerste brief heeft terug ontvangen. Maar dat is gissen: het dossier dat mij ter beschikking staat, bevat geen stuk van terugontvangst. Zou de brief van 22 juli 2024 wel zijn terugontvangen, dan zou de griffier van de CRvB overigens in strijd met art. 8:38(2) Awb de brief niet opnieuw aangetekend hebben verzonden. Terzijde: het moment van adreswijziging is ook gelegen vóór de datum waarop de aangetekende brief met de uitnodiging voor de zitting is verstuurd;24 dit doet de vraag rijzen welk onderzoek, waarvan het proces-verbaal gewag maakt (zie 3.7), heeft plaatsgevonden naar de uitnodiging van de zitting toen belanghebbende niet ter zitting verscheen – de uitspraak van de CRvB bevat bovendien ten onrechte geen vaststelling van feiten waaruit blijkt dat de uitnodiging op regelmatige wijze is aangeboden aan belanghebbende.25
Vervolg en plan van aanpak
Omdat de in 3.18 vermelde juridische vraag voorafgaat aan de vraag of de uitspraak naar het juiste adres van belanghebbende is gestuurd, ga ik op die juridische vraag als eerste in. Ter beantwoording van die vraag ga ik eerst in onderdeel 4 in op art. 6:17 Awb en zijn totstandkoming. In onderdeel 5 behandel ik de rechtspraak van de Hoge Raad over het verstrekken van een afschrift van de uitspraak aan de gemachtigde. In onderdeel 6 geef ik mijn bevindingen weer van mijn onderzoek naar de praktijk (in belastingprocedures) van verzending van kennisgeving aan de belanghebbende indien het bestuursorgaan hoger beroep of beroep in cassatie instelt. In onderdeel 7 waag ik een korte rechtsvergelijkende uitstap naar betekening van appelexploten in dagvaardingszaken. In onderdeel 8 volgt de beschouwing.
4 De regeling van art. 6:17 Awb en haar totstandkoming
Art. 6:17 Awb luidt sinds 12 juni 2017 (zie 4.4 hierna) als volgt:
“Indien iemand zich laat vertegenwoordigen, stelt het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval ter beschikking aan de gemachtigde.”
Het artikel richt zich tot het bestuursorgaan dat bevoegd is te beslissen op het bezwaar en tot de bestuursrechter die bevoegd is te beslissen op het beroep. Aangezien art. 6:24 Awb het artikel van overeenkomstige toepassing verklaart op het (incidenteel) hoger beroep, richt het zich eveneens tot de appelrechter.
Wetshistorie
Evenals de Awb zelf,26 is art. 6:17 van deze wet in werking getreden op 1 januari 1994. Toen luidde dit artikel als volgt:27
“Indien iemand zich laat vertegenwoordigen, zendt het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval aan de gemachtigde.”
Na zijn inwerkingtreding is art. 6:17 Awb eenmaal gewijzigd, namelijk per 12 juni 2017 bij de vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht.28 Daarbij is de term ‘zendt’ gewijzigd in de term ‘stelt (...) ter beschikking’. Deze wijziging verduidelijkt dat de op de zaak betrekking hebbende stukken evengoed mogen worden verstrekt op digitale wijze als zij mogen worden verstrekt op papier.29 Ik laat deze wijziging en haar totstandkomingsgeschiedenis verder onbesproken, mede omdat ik in de parlementaire stukken geen passages heb gevonden die relevant zijn voor de onderhavige zaak.
Hierna behandel ik parlementaire geschiedenis van art. 6:17 Awb toegespitst op onderwerpen die relevant zijn voor de onderhavige zaak. Dat doe ik vooral aan de hand van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Awb. Voor zover ik overzie, is tijdens de behandeling van dat wetsvoorstel in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer niet nader ingegaan op de bepaling.
Welke stukken: ook de uitspraak van de (appel)rechter?
Voor de onderhavige zaak is ten eerste relevant of art. 6:17 Awb zich ook uitstrekt tot de uitspraak van de (appel)rechter. In haar advies over het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Awb heeft (thans) de Afdeling advisering van de Raad van State de regering gevraagd of het voorgestelde art. 6.3.17(2) – het latere art. 7:12(2) Awb30 – moet regelen dat de gemachtigde de uitspraak op bezwaar ontvangt. De regering antwoordt van niet; het voorgestelde art. 6.2.8b – het latere art. 6:17 Awb31 – regelt dit al:32
“Indien de indiener van het bezwaarschrift zich laat vertegenwoordigen, moet het bestuursorgaan krachtens artikel 6.2.8b de stukken tijdens de bezwaarschriftprocedure in ieder geval aan de gemachtigde zenden. Dit geldt niet alleen voor de uitspraak, maar ook voor de andere stukken zoals de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift of de oproeping van het horen. (...)”
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Awb expliciteert de regering dat art. 6:17 Awb zich uitstrekt tot de uitspraak van de bestuursrechter. Dit artikel vindt volgens haar steun in destijds bestaande rechtspraak van hoogste bestuursrechters. Daartoe wijst de regering onder meer op de beslissing van één van hen dat het behoort tot het wezen van een goede procesorde om de uitspraak van een raad van beroep aan de gemachtigde te verzenden:33
“(...) Artikel 6.2.8b stelt buiten twijfel dat in ieder geval de gemachtigde de stukken krijgt toegezonden. Het artikel legt daarmee slechts vast, hetgeen nu reeds vaste praktijk is. De regel vindt steun in de jurisprudentie waarin herhaaldelijk werd benadrukt, dat zij geldt, ook wanneer geen uitdrukkelijke bepaling (...) voorhanden is (CRvB 23 april 1965, RSV 1965, 90). Genoemd kunnen worden de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, waarin verzending van de uitspraak van een raad van beroep aan de gemachtigde gezegd werd te behoren tot het wezen van een goede procesorde (CRvB 6 mei 1970, AB 1972, 186) en, ten aanzien van de beslissing op bezwaar van de inspecteur, gerechtshof Amsterdam, 16 maart 1970, BNB 1971/8. (...)”
Gelet op dit een en ander, strekt art. 6:17 Awb zich uit tot de uitspraak van de appelrechter want, zoals gezegd, het artikel is van overeenkomstige toepassing op het (incidenteel) hoger beroep.
Voor wie: ook de geïntimeerde?
Daarnaast is de regering in dezelfde memorie van toelichting ingegaan op de vraag voor wie art. 6:17 Awb geldt. Dit is eenieder die zich laat vertegenwoordigen in bezwaar of beroep:34
“Deze bepaling heeft betrekking op de verzending van stukken in de situatie dat iemand zich in bezwaar of beroep laat vertegenwoordigen, waartoe hij op grond van artikel 2.1.1 bevoegd is. Die vertegenwoordiging is voor een ieder die in een procedure participeert mogelijk; in het voorontwerp werd ten onrechte slechts over vertegenwoordiging door de indiener gesproken. Het inschakelen van een gemachtigde brengt met zich, dat deze namens de belanghebbende de procedure voert, totdat het tegendeel blijkt.”
Aangezien dit artikel van overeenkomstige toepassing is op het (incidenteel) hoger beroep, maak ik uit deze toelichting op dat het artikel eveneens geldt voor de geïntimeerde – dus: de wederpartij van de appellant – wanneer hij zich laat vertegenwoordigen in (incidenteel) hoger beroep. Immers, het geldt niet alleen voor de indiener van het bezwaar- of beroepschrift en (dus) ook niet alleen voor de appellant.
‘Duidelijk moet zijn’-criterium
Wel geldt art. 6:17 Awb eerst als aan het behandelend orgaan duidelijk moet zijn dat belanghebbende zich laat vertegenwoordigen. In diezelfde memorie van toelichting heeft de regering dat namelijk geformuleerd als een vereiste voor het slagen van een beroep op dat artikel:35
“Voor de duidelijkheid wordt erop gewezen dat, wil een belanghebbende een beroep kunnen doen op dit artikel, aan het behandelend orgaan duidelijk moet zijn dat hij zich laat vertegenwoordigen. Voor de gang van zaken in dezen zij verwezen naar de toelichting op artikel 2.1.1.”
Hoewel de regering verwijst naar de toelichting op het voorgestelde art. 2.1.1 – het latere art. 2:1 Awb – leert deze toelichting mij slechts beperkt meer over het ‘duidelijk moet zijn’-criterium. Die toelichting is namelijk weliswaar betrekkelijk uitgebreid over de verschillende aspecten van (het recht op) vertegenwoordiging,36 maar het is zoeken naar passages die betrekking hebben op duidelijkheid over vertegenwoordiging. Mogelijk gaat het om de volgende passage, waarin erop wordt gewezen dat het van de omstandigheden afhangt of contact (uitsluitend) via een gemachtigde moet lopen:37
“Niet altijd impliceert echter het optreden van een gemachtigde, dat ieder contact tussen bestuursorgaan en belanghebbende uitsluitend via de gemachtigde moet lopen. Veel zal van de omstandigheden afhangen. Zowel de aard van de contacten als de bedoeling van de belanghebbende zijn factoren die hierbij een rol kunnen spelen. Een vaste regel, geldende voor alle fasen van het bestuurlijke proces, is daarom niet te geven. Vooral tijdens de voorbereiding van de beschikking, wanneer velerlei contacten plaatsvinden, zou een algemene regel zijn doel voorbij schieten. Wel is in hoofdstuk 6 een op de bezwaarschrift- en beroepsprocedure toegesneden regeling opgenomen, die het bestuursorgaan verplicht de stukken in ieder geval aan de gemachtigde te zenden.”
Het zou (daarnaast) ook kunnen gaan om de passage over de bevoegdheid om een schriftelijke machtiging te verlangen:38
“Het tweede lid geeft het bestuursorgaan de bevoegdheid, van gemachtigden te verlangen dat zij een schriftelijke machtiging overleggen. De regeling komt overeen met de regelingen van administratief procesrecht. Het bestuursorgaan dient de mogelijkheid te hebben om na te gaan of degene die zich als gemachtigde van een bepaalde belanghebbende aandient daartoe werkelijk bevoegd is. Daarbij is een schriftelijk stuk gewenst, mede om de omvang van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te bepalen. Meestal zal op grond daarvan voldoende duidelijk zijn tot hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt. Mocht de machtiging op dit punt onvoldoende duidelijk zijn, dan zal op grond van de omstandigheden van het geval en hetgeen op het betreffende terrein gebruikelijk is moeten worden bepaald hoever de bevoegdheid van de gemachtigde zich uitstrekt.”
Uit de in 4.9 en 4.10 aangehaalde passages tezamen volgt mijns inziens dat voor de appelrechter art. 6:17 Awb geldt vanaf het moment waarop aan hem duidelijk moet zijn dat de belanghebbende zich laat vertegenwoordigen en vervolgens blijft gelden tot het moment waarop het tegendeel blijkt. Dit geldt ook indien de belanghebbende de geïntimeerde in appel is.
Gevolg voor bekendmaking uitspraak
Indien art. 6:17 Awb van toepassing is, dienen de stukken primair aan de gemachtigde te worden gezonden, aldus de memorie van toelichting:39
“(....) Het inschakelen van een gemachtigde brengt met zich, dat deze namens de belanghebbende de procedure voert, totdat het tegendeel blijkt.
De op de zaak betrekking hebbende stukken dienen derhalve primair aan hem te worden gezonden; uiteraard bestaat er geen bezwaar tegen, en is dat soms ook aangewezen, tevens de belanghebbende aan te schrijven. (...)”
Daarbij sluit aan dat de bekendmaking van de uitspraak van het beslissingsbevoegde orgaan dient te geschieden door tussenkomst van de gemachtigde. De regering wijst daarop expliciet met betrekking tot de uitspraak op bezwaar in het artikelsgewijze gedeelte bij het voorgestelde art. 6.3.17(2), dat ziet op de uitspraak op bezwaar:40
“Er zij nog op gewezen dat, indien de belanghebbende zich tijdens de procedure heeft laten vertegenwoordigen, op grond van artikel 6.2.8b alle stukken die op de zaak betrekking hebben, in ieder geval aan de gemachtigde moeten worden toegezonden. De bekendmaking dient derhalve in dat geval door tussenkomst van de gemachtigde te geschieden.”
Het lijkt mij niet anders voor de bekendmaking van de uitspraak van de appelrechter aan de geïntimeerde. Immers, art. 6:17 Awb richt zich ook tot de appelrechter (zie 4.2), strekt zich uit tot die uitspraak (zie 4.7) en geldt ook voor de geïntimeerde (zie 4.9).