Rechtbank Almelo, 20-10-1999, AA3697 AH6731, 29655

463 / ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ALMELO

zaaknummer: 29655 ha za 6 van 1999

datum uitspraak vonnis: 20 oktober 1999 (aez)

Vonnis van de arrondissementsrechtbank te Almelo, meervoudige

kamer voor burgerlijke zaken, in de zaak van:

de gemeente Borne,

zetelend te Borne,

eiseres,

hierna te noemen de gemeente,

procureur: mr. J.C. van Nie,

A wonende te B, gemeente Borne

gedaagde,

hierna te noemen A,

procureur: voorheen mr. T.J. van Drooge, thans mr. I.C. Dunhof -

Lampe.

De gemeente heeft geconcludeerd voor eis overeenkomstig de

inhoud van de dagvaarding en daarbij drie producties in het geding

gebracht.

A heeft geantwoord en daarbij zeven producties in het

geding gebracht.

Vervolgens hebben partijen ieder nog een conclusie genomen

onder overlegging van producties.

Tenslotte hebben partijen de stukken aan de rechtbank overgelegd

en vonnis gevraagd.

1. De rechtbank gaat voor het onderhavige geschil uit de van

de navolgende feiten. Deze kunnen tussen partijen als vaststaand

worden aangenomen omdat zij zijn gesteld en niet of onvoldoende

weersproken, dan wel blijken uit de inhoud van de overgelegde en

niet of onvoldoende betwiste producties.

2a. A heeft zich op 14 maart 1990 tot de gemeente

gewend met een verzoek om medewerking te verlenen voor de

bouw van een woning op het aan A in eigendom

toebehorende perceel grond, gelegen aan de [...]weg te B.

De op dit perceel rustende bestemming voorzag niet in

bebouwingsmogelijkheden.

In reactie op dit verzoek heeft het college van burgemeester

en wethouders van de gemeente A op 12 september

1990 meegedeeld dat voor de bouw van een woning op bedoeld

perceel een wijziging van het ter plaatse geldende

bestemmingsplan noodzakelijk was en dat daaraan op dat moment

vanwege dreigende overschrijding van het door de provincie

Overijssel aan de gemeente toegekende woningbouwcontingent

geen medewerking werd verleend.

b. Bij brief van 2 augustus 1993 heeft de gemeente A

verzocht aan te geven of zijn verzoek om planwijziging nog actueel

was, waarna op 3 april 1995 een aanvraag om bouwvergunning

voor een woning door A is ingediend.

c. De gemeente heeft de concept-bestemmingsplanwijziging

voorgelegd aan de Provinciale Planologische Commissie (hierna:

PPC). De PPC heeft laten weten in principe met de bouw van een

woning op het perceel van A aan de [...]weg te kunnen

instemmen, maar heeft er daarbij op gewezen dat het bouwplan

voor de familie C zou kunnen leiden tot planschade in de vorm

van aantasting van hun woongenot welke op voet van artikel 49

van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro) door de

gemeente vergoed zou moeten worden.

d. Bij schrijven van 20 februari 1996 heeft de gemeente A

vervolgens verzocht zich schriftelijk bereid te verklaren de

eventuele kosten van planschade, ontstaan door realisering van de

woning, voor zijn rekening te nemen. Na ontvangst van deze

verklaring zou de gemeente het ontwerpbestemmingsplan ter visie

leggen.

Bij schrijven van 22 februari 1996 heeft A de verzochte

bereidverklaring afgegeven.

e. De gemeente heeft op 1 maart 1996 het ontwerpplan in

procedure gebracht. Op 30 mei 1996 heeft de gemeenteraad het

bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld, waarna op 19 november

1996 aan A een bouwvergunning voor een woning is

verleend.

A heeft op 29 januari 1997 het perceel grond als

bouwkavel bestemd voor woningbouw verkocht.

f. Op 6 juni 1997 heeft de gemeente A schriftelijk

meegedeeld dat zij twee verzoeken om planschadevergoeding had

ontvangen. A heeft in een schriftelijke reactie op 1

oktober 1997 laten weten zich niet aan de eerdere bereidverklaring

gebonden te achten.

De gemeenteraad heeft op 27 november 1997 besloten beide

verzoeken te honoreren. In totaal heeft de gemeente f. 27.500,00

aan planschadevergoeding betaald.

g. Daartoe aangesproken door de gemeente heeft A

geweigerd het bedrag van f. 27.500,00 aan de gemeente te

vergoeden.

3. De gemeente vordert thans A te veroordelen aan

haar te betalen f. 27.500,00, vermeerderd met f. 1.745,00 wegens

buitengerechtelijke incassokosten en vermeerderd met de wettelijke

rente vanaf 9 november 1998.

De gemeente legt aan haar vordering ten grondslag dat zij met A een overeenkomst heeft gesloten waarbij A zich

onvoorwaardelijk heeft verbonden om hetgeen de gemeente aan

planschadevergoeding als gevolg van de bouw van de woning aan

de [...]weg aan derden zou uitkeren aan haar te vergoeden.

4. A heeft erkend de overeenkomst te zijn aangegaan

maar acht zich daardoor niet gebonden. A heeft daartoe,

kort weergegeven, aangevoerd:

dat de Wro verhaal van planschadevergoedingskosten als hier aan

de orde krachtens privaatrechtelijke overeenkomst niet toelaat;

dat de gemeente de haar ingevolge de Wro toegekende

bevoegdheden in dit geval heeft gebruikt voor een ander doel dan

waarvoor ze zijn toegekend;

dat A zich gedwongen heeft gezien de bereidverklaring te

tekenen omdat hij anders geen toestemming voor het bouwen van

de woning zou krijgen en

dat de gemeente A ten onrechte heeft meegedeeld dat er

geen planschade te verwachten was waardoor bij A het

vertrouwen is gewekt dat het slechts om een formaliteit zou gaan

om welke redenen de overeenkomst nietig is wegens strijd met de

openbare orde, dan wel A gerechtigd is de nietigheid in te

roepen wegens misbruik van omstandigheden.

Voorts heeft A aangevoerd dat de overeenkomst niet

rechtsgeldig is omdat deze namens de gemeente is getekend door

een ambtenaar die daarvoor niet bevoegd was.

Tenslotte meent A dat de gemeente jegens hem

onzorgvuldig handelt door nakoming te vorderen waar hij op geen

enkele wijze door de gemeente is betrokken bij de besluitvorming

rond het toekennen van de planschadevergoedingen en hij ook

geen enkele invloed op de (hoogte van de) toegekende

vergoedingen heeft gehad.

5. De rechtbank gaat voorbij aan de stelling van de gemeente

dat alleen op basis van een daartoe strekkende vordering in rechte

van A de rechter de overeenkomst zou kunnen nietig

verklaren of vernietigen. Ingevolge artikel 3:49 van het BW, bezien

in samenhang met artikel 3:51, volstaat het indien bij wijze van

verweer een beroep op de nietigheid of vernietiging wordt gedaan.

6. Voor het voorliggende geschil acht de rechtbank van belang

dat de gemeente op verzoek en ten gunste van A de

bestemming van het perceel aan de [...]weg te B heeft

gewijzigd. Hoewel partijen van mening verschillen over de preciese

achtergronden is niet gesteld of gebleken dat met de wijziging van

de agrarische bestemming van het perceel in een woonbestemming

ook andere dan de individuele belangen van A waren

gediend.

Als gevolg van deze bestemmingsplanwijziging is de gemeente

voor kosten komen te staan in de vorm van vergoeding van schade

die derden als gevolg van de planwijziging hebben geleden. De

vraag is of de gemeente gerechtigd is deze kosten op A

te verhalen en zo ja, of de (privaatrechtelijke) weg die zij daarvoor

heeft gekozen daartoe geëigend is.

7. De rechtbank is het met partijen eens dat noch de Wro, noch

de gemeentewet de gemeente een directe grondslag biedt om de

kosten van planschadevergoedingen op de belanghebbenden bij

een planwijziging te verhalen.

Daarmee heeft de rechtbank in de eerste plaats de vraag te

beantwoorden of het verhaal van deze kosten middels het sluiten

van een overeenkomst zoals de gemeente heeft gedaan een

onaanvaardbare doorkruising oplevert van de publiekrechtelijke

regeling zoals neergelegd in de Wro. Van belang daarbij zijn de

aard van de publieke taak en de aard van de kosten.

7.1. De aard van de taak.

De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat het in het algemeen

niet ongeoorloofd is dat een gemeente de kosten die voor haar

verbonden zijn aan de uitoefening van haar planologische taken en

bevoegdheden bij de belanghebbende burger in rekening brengt.

Zo is niet ongebruikelijk dat bij vrijstellingsverzoeken ex artikel 19

van de Wro voor de kosten van planontwikkeling en

planvoorbereiding een kostendekkende leges wordt geheven en dat

ingevolge artikel 42 van de Wro respectievelijk artikel 222 van de

Gemeentewet de aanleg van noodzakelijke voorzieningen hetzij via

een exploitatieovereenkomst, hetzij via een baatbelasting worden

bekostigd. Daarnaast worden in het geval de gemeente zelf het

plan ontwikkelt doorgaans de kosten van planontwikkeling en

exploitatie doorberekend in de grondprijs.

Uit deze opsomming van mogelijkheden blijkt dat niet alleen

publiekrechtelijke vormen van kostenverhaal mogelijk zijn, maar

ook privaatrechtelijke.

7.2. De aard van de kosten

A heeft verwezen naar de jurisprudentie van de

Afdeling rechtspraak van de Raad van State inzake de gemeenten

Raamsdonk (AB 1984/540) en Tholen (BR 1986/141). Geen van

beide uitspraken handelde over (het verhaal van) kosten van

planschadevergoedingen zoals hier aan de orde zodat deze

jurisprudentie in het onderhavige geval niet zondermeer toepasbaar

is.

Het recht op planschadevergoeding zoals vervat in artikel 49 Wro

omvat vergoeding van onevenredige schade ten gevolge van een

bestemmingsplan “(...) waarvan vergoeding niet voldoende door

aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd”. Naar ook uit de

ontstaansgeschiedenis van deze bepaling kan worden afgeleid is

daarmee voorzien dat ook en zelfs bij voorkeur op andere wijze

kan worden tegemoet gekomen aan de nadelige effecten die een

wijziging van het planologische régime kan hebben op de in het

betreffende gebied reeds gevestigde belangen. De rechtbank heeft

geen aanknopingspunten gevonden waaruit valt af te leiden dat

dergelijke schadevoorkomende of schadebeperkende maatregelen

uitsluitend door en voor rekening van de overheid moeten of

kunnen worden getroffen. Binnen het raam van artikel 49 Wro is het

derhalve mogelijk dat een gemeente ter voorkoming van

planschade een privaatrechtelijke overeenkomst sluit over de

noodzakelijk geachte schade-afwendende maatregelen en

voorzieningen ten laste van een derde.

In het verlengde daarvan concludeert de rechtbank dat deze

regeling er evenmin aan in de weg staat dat een gemeente

privaatrechtelijk overeenkomt de kosten van planschadevergoeding

achteraf te zullen verhalen.

7.3 Het voorgaande in ogenschouw genomen is de rechtbank

van oordeel dat verhaal van planschadekosten langs

privaatrechtelijke weg in beginsel geen onaanvaardbare

doorkruising oplevert van de regeling zoals vervat in de Wro. Het

feit dat de wetgever geen specifieke regeling voor verhaal van deze

kosten in de Wro heeft voorzien houdt naar de mening van de

rechtbank niet in dat de wetgever deze mogelijkheid ook heeft

willen uitsluiten.

8. Vervolgens is aan de orde of de gemeente door haar

medewerking aan een planwijziging afhankelijk te stellen van de

bereidheid om de mogelijke daaruit voortvloeiende

planschadekosten te vergoeden haar bevoegdheden in het kader

van de ruimtelijke ordening heeft gebruikt voor een ander doel dan

waarvoor zij zijn toegekend.

Ook deze vraag beantwoordt de rechtbank negatief.

Het ontgaat de rechtbank waarom een gemeente bij de beoordeling

van een verzoek om medewerking aan een planherziening zich niet

mede zou mogen laten leiden door de kosten die zij, bij inwilliging

van het verzoek, verwacht te moeten maken. In het algemeen zal

een overheid staande voor de vraag of een maatregel moet worden

getroffen danwel een voorziening moet worden gerealiseerd

afwegen of de voordelen die dat de gemeenschap oplevert

opwegen tegen de kosten die daarvoor door diezelfde

gemeenschap moeten worden opgebracht. In de sfeer van de

ruimtelijke ordening geldt dat te sterker nu artikel 9, tweede lid van

het Besluit ruimtelijke ordening eist dat de (economische en

maatschappelijke) uitvoerbaarheid van het plan of de planwijziging

van meet af aan in de besluitvorming wordt meegenomen. Valt die

afweging negatief uit, dan ligt het in de rede dat medewerking wordt

geweigerd. Van détournement de pouvoir is daarbij geen sprake.

9. Ten tijde van het aangaan van de overeenkomst bestond er

geen inzicht in de mogelijke omvang van het risico dat de gemeente

voor rekening van A wilde laten komen. Beperkingen zijn

daaraan dan ook niet gesteld. Wel ging de gemeente ervan uit dat

de kans dat er planschade zou ontstaan verwaarloosbaar was en zij

heeft de stelling van A dat dit in een gesprek tussen A en een wethouder aan A is meegedeeld niet

weersproken. Een deugdelijke analyse van het schaderisico vooraf

heeft dan ook niet plaatsgevonden en A heeft geen

beperkingen gesteld aan (de omvang van) het risico dat hij voor zijn

rekening nam. Dat dit voor A nadelig kon zijn, is evident.

Ook is van belang dat A voor de realisering van zijn

bouwplannen afhankelijk was van de medewerking van de

gemeente en dat deze, mits A de verzochte

bereidverklaring afgaf, zou worden verleend.

Daar staat tegenover dat van enig bijzonder belang dat A

destijds had bij de mogelijkheid om aan de [...]weg te kunnen

bouwen, anders dan dat hij dat graag wilde, niet is gebleken.

Evenmin is er reden om aan te nemen dat de gemeente kosten die

- gelet op de aan de orde zijnde belangen - voor haar rekening

hadden behoren te blijven op deze wijze op A heeft willen

afwentelen. Er is dan ook geen reden om te oordelen dat A

destijds in een zodanige positie verkeerde dat hem weinig

anders restte dan de voor hem nadelige overeenkomst te

accepteren en dat de gemeente, dat wetend, daarvan misbruik zou

hebben gemaakt.

10. A heeft aangevoerd dat de overeenkomst niet

rechtsgeldig tot stand is gekomen nu de brief van 20 februari 1996

waarin A namens burgemeester en wethouders is

verzocht de eventuele kosten van planschade voor zijn rekening te

nemen is ondertekend door een ambtenaar die daartoe geen

mandaat had. In reactie daarop heeft de gemeente gesteld dat de

gemeente de handeling van de betreffende ambtenaar bekrachtigt.

A zelf heeft gesteld naar aanleiding van de brief van 20

februari 1996 een gesprek met onder andere een wethouder van de

gemeente te zijn aangegaan. Bovendien is de gemeente de

harerzijds gedane toezegging nagekomen en heeft zij, nadat

A zich bereid had verklaard, het bestemmingsplan gewijzigd.

In het aan de commissie ROV uit de gemeenteraad voorgelegde

advies van 2 mei 1996 wordt daarenboven met zoveel woorden

aangegeven dat er met A afspraken over de eventuele

planschade zijn gemaakt.

Uit dit geheel van omstandigheden leidt de rechtbank af dat de

gemeente het optreden van haar ambtenaar heeft bekrachtigd als

bedoeld in artikel 3:69 van het BW.

11. Tenslotte is de vraag aan de orde of de gemeente in het

kader van de uitvoering van de overeenkomst A niet had

moeten betrekken bij de besluitvorming over de toe te kennen

planschadevergoedingen.

Ingevolge artikel 49 Wro beslist de gemeenteraad op verzoeken om

toekenning van planschadevergoeding. De wet kent aan derden,

zoals A , geen recht op inspraak, laat staan

(mede)zeggenschap toe. De gemeente heeft echter bij de

uitvoering van de overeenkomst met A de beginselen van

behoorlijk bestuur in acht te nemen. Dat geldt zeker in dit geval

waar de overeenkomst de uitoefening door de gemeente van haar

taken en bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke ordening

betreft, waarmee de overeenkomst een uitgesproken

publiekrechtelijk karakter draagt.

In dat kader had de gemeente uit het oogpunt van de jegens A

in acht te nemen zorgvuldigheid en mede gelet op het

specifieke beoordelingskader van artikel 49 Wro A de

gelegenheid moeten bieden ook zijnerzijds alles naar voren te

brengen wat voor de beoordeling van de (omvang van) de schade

relevant zou kunnen zijn.

De vraag is wat het gevolg moet zijn van deze omissie. Uit de

stellingen van A blijkt dat hem achteraf wel inzage is

verstrekt in de beslissing van de gemeenteraad en de daaraan ten

grondslag liggende adviezen van de schadebeoordelingscomissie.

(conclusie van antwoord, 19). Nu niet nader heeft

aangegeven dat en waarom de door de gemeente toegekende

vergoedingen niet juist of te hoog zouden zijn en ook anderszins

niet is gebleken dat de onzorgvuldige handelwijze van de gemeente

A voor onnodig hoge kosten plaatst ziet de rechtbank

geen reden om de vordering van de gemeente te beperken.

12. De conclusie moet zijn dat het verweer van A moet

worden verworpen. Tegen de gevorderde buitengerechtelijke

incassokosten en de wettelijke rente is geen zelfstandig verweer

gevoerd. De rechtbank zal de vordering van de gemeente

toewijzen.

A moet als de in het ongelijk gestelde partij worden

veroordeeld in de kosten van deze procedure.

I. Veroordeelt A om aan de gemeente tegen

behoorlijk bewijs van kwijting te betalen de somma van f. 29.245,00

(zegge: negenentwintig duizend tweehonderd vijfenveertig gulden),

te vermeerderen met de wettelijke rente over f. 27.500,00 vanaf 9

november 1998 tot aan de dag der algehele voldoening.

II. Veroordeelt A in de kosten van de procedure, tot

aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op

f. 655,47 wegens verschotten en f. 1.720,00 wegens salaris van de

procureur.

Aldus gewezen door mrs. Effting, Jue en Keuzenkamp en in het

openbaar uitgesproken ter civiele terechtzitting van woensdag 20

oktober 1999 in tegenwoordigheid van de griffier.