Rechtbank Den Haag, 22-01-2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:578, C/09/651046 / HA ZA 23-641

Gegevens

Instantie: Rechtbank Den Haag

Datum uitspraak: 22 januari 2025

Datum publicatie: 22 januari 2025

ECLI: ECLI:NL:RBDHA:2025:578

Zaaknummer: C/09/651046 / HA ZA 23-641

Inhoudsindicatie

1. Samenvatting

1.1. In deze procedure vordert Greenpeace dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door onvoldoende maatregelen te nemen om de stikstofneerslag op de Nederlandse Natura 2000-gebieden onder de kritische depositie waarden (KDW) te brengen. Ook handelt de Staat volgens Greenpeace onrechtmatig door het wettelijke stikstofdoel van 40% van de stikstofgevoelige natuur onder de toepasselijke KDW-en in 2025 niet met zekerheid te halen en het door de Commissie Remkes geadviseerde en in het Coalitieakkoord 2021 opgenomen stikstofdoel voor 2030 van 74% onder de toepasselijke KDW-en, althans het wettelijk stikstofdoel van 50% in 2030, niet met zekerheid te halen. Greenpeace vordert ook dat de rechtbank de Staat beveelt om in 2025 en 2030 bepaalde percentages van de Natura 2000-gebieden, in het bijzonder in de gebieden die er het slechtste aan toe zijn onder de KDW te brengen op straffe van een dwangsom.

1.2. De Staat voert verweer. De Staat meent dat het aan de wetgever en niet aan de rechter is om te bepalen welke maatregelen er nodig zijn. Daarbij wijst de Staat er op dat er al veel maatregelen zijn genomen om de stikstofdepositie terug te dringen, en dat er nieuwe maatregelen in de maak zijn.

1.3. De rechtbank komt – kort gezegd – tot het oordeel dat de Staat onrechtmatig handelt door de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden niet tijdig te stoppen en de wettelijke stikstofdoelen voor eind 2025 niet en voor eind 2030 zeer waarschijnlijk niet te halen. Op grond van de Habitatrichtlijn, die in de Nederlandse wetgeving is overgenomen, is de Staat verplicht te voorkomen dat de natuur in de Natura 2000-gebieden verslechtert en moet hij zorgen dat die natuur herstelt en in een goede staat komt te verkeren. De Staat heeft onvoldoende maatregelen genomen om de (dreigende) verslechtering tegen te gaan en om de wettelijke stikstofdoelen te halen.

1.4. De rechtbank wijst de gevorderde verklaring voor recht daarom gedeeltelijk toe. De rechtbank beveelt de Staat zich aan het wettelijk stikstofdoel voor 2030 te houden, wat betekent dat de Staat 50% van het oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de KDW moet brengen. Daarbij moet de Staat, anders dan de Staat tot nu gedaan heeft, voorrang geven aan de meest kwetsbare natuur. Haalt de Staat dit doel niet, dan moet de Staat een dwangsom van 10 miljoen euro betalen. De rechtbank oordeelt dat de Staat dit vonnis direct moet uitvoeren, ook in aanloop naar de beslissing in een eventueel hoger beroep.

Uitspraak

vonnis

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/651046 / HA ZA 23-641

Vonnis van 22 januari 2025

in de zaak van

STICHTING GREENPEACE NEDERLAND,

gevestigd te Amsterdam,

eiseres,

advocaten: mr. B.N. Kloostra en mr. A. Vossenberg te Amsterdam,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN,

zetelende te Den Haag,

gedaagde,

advocaten: mr. E.H.P. Brans en mr. R.D. Reinders te Den Haag,

en de zich aan de zijde van de Staat der Nederlanden gevoegd hebbende partij

STICHTING STIKSTOF CLAIM,

gevestigd te Lelystad,

advocaten: mr. R.P. van den Broek en mr. I. Gerritsen te Utrecht.

Partijen zullen hierna respectievelijk Greenpeace, de Staat en SSC worden genoemd.

1 Samenvatting

1.1.

In deze procedure vordert Greenpeace dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door onvoldoende maatregelen te nemen om de stikstofneerslag op de Nederlandse Natura 2000-gebieden onder de kritische depositie waarden (KDW) te brengen. Ook handelt de Staat volgens Greenpeace onrechtmatig door het wettelijke stikstofdoel van 40% van de stikstofgevoelige natuur onder de toepasselijke KDW-en in 2025 niet met zekerheid te halen en het door de Commissie Remkes geadviseerde en in het Coalitieakkoord 2021 opgenomen stikstofdoel voor 2030 van 74% onder de toepasselijke KDW-en, althans het wettelijk stikstofdoel van 50% in 2030, niet met zekerheid te halen. Greenpeace vordert ook dat de rechtbank de Staat beveelt om in 2025 en 2030 bepaalde percentages van de Natura 2000-gebieden, in het bijzonder in de gebieden die er het slechtste aan toe zijn onder de KDW te brengen op straffe van een dwangsom.

1.2.

De Staat voert verweer. De Staat meent dat het aan de wetgever en niet aan de rechter is om te bepalen welke maatregelen er nodig zijn. Daarbij wijst de Staat er op dat er al veel maatregelen zijn genomen om de stikstofdepositie terug te dringen, en dat er nieuwe maatregelen in de maak zijn.

1.3.

De rechtbank komt – kort gezegd – tot het oordeel dat de Staat onrechtmatig handelt door de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden niet tijdig te stoppen en de wettelijke stikstofdoelen voor eind 2025 niet en voor eind 2030 zeer waarschijnlijk niet te halen. Op grond van de Habitatrichtlijn, die in de Nederlandse wetgeving is overgenomen, is de Staat verplicht te voorkomen dat de natuur in de Natura 2000-gebieden verslechtert en moet hij zorgen dat die natuur herstelt en in een goede staat komt te verkeren. De Staat heeft onvoldoende maatregelen genomen om de (dreigende) verslechtering tegen te gaan en om de wettelijke stikstofdoelen te halen.

1.4.

De rechtbank wijst de gevorderde verklaring voor recht daarom gedeeltelijk toe. De rechtbank beveelt de Staat zich aan het wettelijk stikstofdoel voor 2030 te houden, wat betekent dat de Staat 50% van het oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de KDW moet brengen. Daarbij moet de Staat, anders dan de Staat tot nu gedaan heeft, voorrang geven aan de meest kwetsbare natuur. Haalt de Staat dit doel niet, dan moet de Staat een dwangsom van 10 miljoen euro betalen. De rechtbank oordeelt dat de Staat dit vonnis direct moet uitvoeren, ook in aanloop naar de beslissing in een eventueel hoger beroep.

2 De procedure

2.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

-: de dagvaarding van 12 juli 2023 met 40 bijlagen (producties genoemd);
-: de conclusie tot voeging in aanhangig geding van de zijde van SSC met drie

producties;

- de conclusie van antwoord in het voegingsincident van de zijde van Greenpeace met twee

producties;

-: de conclusie van antwoord in incident tot voeging van de zijde van de Staat;
-: het tussenvonnis van 27 december 2023¹waarin het SSC is toegestaan zich in de

hoofdzaak aan de zijde van de Staat te voegen;

- de conclusie van antwoord in de hoofdzaak van de Staat van 7 februari 2024 met 46

producties;

- de conclusie van antwoord in de hoofdzaak van SSC van 14 februari 2024 met

13 producties;

- het tussenvonnis van 13 maart 2024² waarin onder meer is geoordeeld dat Greenpeace

ontvankelijk is in haar (collectieve) vordering en een mondelinge behandeling is bevolen;

-: de akte houdende nadere specificering vorderingen van de zijde van Greenpeace;
-: de akte inbrengen producties ten behoeve van de mondelinge behandeling van de zijde van

Greenpeace met producties 41 tot en met 81;

- de tweede akte inbrengen aanvullende producties ten behoeve van de mondelinge

behandeling van de zijde van Greenpeace met producties 82 tot en met 96;

- de derde akte inbrengen aanvullende producties ten behoeve van de mondelinge

behandeling van de zijde van Greenpeace met producties 97 tot en met 104;

- de vierde akte inbrengen aanvullende producties ten behoeve van de mondelinge

behandeling van de zijde van Greenpeace met producties 105 tot en met 107;

-: de akte houdende overlegging producties 47 tot en met 53 van de zijde van de Staat;
-: de akte houdende overlegging producties 54 tot en met 69 van de zijde van de Staat;
-: de akte houdende overlegging producties 70 en 71 van de zijde van de Staat;
-: de akte overlegging productie 72 van de zijde van de Staat;
-: de sheets van de PowerPointpresentatie van het RIVM;
-: de sheets van de PowerPointpresentatie van Greenpeace;

2.2.

Op 12 november 2024 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden, die tevens te volgen was via een livestreamverbinding. Tijdens de mondelinge behandeling hebben het RIVM en de advocaten van Greenpeace een PowerPointpresentatie gegeven, waarvan de sheets zijn overgelegd. De advocaten van partijen en de voorzitter van SSC hebben het woord gevoerd aan de hand van spreekaantekeningen, die zijn overgelegd. De griffier heeft van de zitting aantekeningen gemaakt die zich in het griffiedossier bevinden. Van die aantekeningen zal een proces-verbaal worden opgemaakt.

2.3.

Ten slotte is vonnis bepaald op heden.

3 De feiten

3.1.

Een groot deel van de atmosfeer bestaat uit stikstofgas (N2). Stikstof is als zodanig niet schadelijk voor mens en milieu. Wanneer stikstof een verbinding aangaat met andere elementen, zoals zuurstof en waterstof, kan dat wel schadelijk zijn. Bij de stikstofproblematiek die in deze zaak centraal staat, gaat het met name om stikstofoxiden (NO en NO2) en ammoniak (NH3). De emissie (uitstoot) van deze stikstofverbindingen (die hierna ook worden aangeduid als ‘stikstof’) komt uit meerdere bronnen. Stikstofoxiden komen onder meer vrij bij verbrandingsprocessen, zoals bij autoverkeer en de industrie. De (intensieve) landbouw is de belangrijkste bron van de uitstoot van ammoniak. Het komt in de lucht terecht wanneer het verdampt uit dierlijke mest of wanneer dierlijke mest en kunstmest worden uitgereden op landbouwgrond.

3.2.

Vanaf de jaren ’50 van de vorige eeuw is de uitstoot van stikstof in Nederland flink toegenomen als gevolg van toenemende industrialisering, toenemend wegverkeer en een groeiende veestapel. Na een piek halverwege de jaren ’80 van de vorige eeuw was de totale stikstofemissie in 2020 ongeveer weer terug op het niveau van 1960. De totale emissie van ammoniak is in de periode van 1990 tot 2021 met 65% afgenomen. De emissie van stikstofoxiden is in die periode met 57% afgenomen.³

3.3.

Stikstofoxiden en ammoniak komen via de lucht op de bodem en gewassen terecht. Dit proces wordt depositie genoemd. Stikstofdepositie zorgt voor verzuring en vermesting van de bodem waardoor de balans van voedingstoffen wordt ontwricht. Het gevolg is dat de voor stikstof gevoelige plantensoorten verdwijnen of in kwaliteit afnemen. Dat heeft ook gevolgen voor dieren die van deze plantensoorten afhankelijk zijn. De natuur wordt daardoor minder divers, terwijl biodiversiteit belangrijk is voor de veerkracht van de natuur en het in stand houden van belangrijke ecosysteemdiensten, zoals bestuiving van gewassen. De uitstoot van stikstof heeft ook een schadelijk effect op de volksgezondheid omdat als gevolg daarvan de water- en luchtkwaliteit achteruitgaan.

3.4.

De stikstofdepositie in Nederland is voor een belangrijk deel afkomstig van Nederlandse bronnen, maar ook stikstof die in de ons omringende (buiten)landen wordt uitgestoten komt in de Nederlandse natuur terecht. Dit komt doordat een deel van de stikstof die wordt uitgestoten op grote afstand van de bron neerkomt. Als ammoniak wordt uitgestoten komt de helft na 100 km neer. Van uitgestoten stikstofoxiden komt de helft na 350 kilometer neer. Dit gegeven brengt ook mee dat een deel van de stikstof die door Nederlandse bronnen wordt uitgestoten in het buitenland deponeert. Nederland voert vier keer meer stikstof uit dan vanuit het buitenland wordt ingevoerd.

In onderstaande figuur is de herkomst van de stikstofdepositie in heel Nederland in 2022 weergegeven.⁴

3.5.

Op onderstaande figuur is vervolgens de herkomst van de stikstofdepositie in 2022 op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden weergegeven.⁵

3.6.

Stikstofdepositie wordt gemeten in mol per hectare per jaar (mol/ha/jaar). De ontwikkeling van de stikstofdepositie gemiddeld over Nederland in de periode 1900 tot 2020 is in onderstaande figuur weergegeven.⁶

3.7.

De zogenoemde kritische depositiewaarde (hierna: KDW) drukt uit hoeveel stikstofdepositie de natuur per jaar zonder (significante) schade kan verdragen. Daarbij wordt uitgegaan van de situatie waarin nog geen sprake is van belasting met stikstof. Overschrijding van de KDW betekent dat niet langer kan worden uitgesloten dat de kwaliteit van een habitat of leefgebied wordt aangetast als gevolg van de verzurende of vermestende invloed van stikstofdepositie. Sinds 2008 is voor elk type habitat dat onderdeel uitmaakt van de Natura 2000-gebieden in Nederland (zie 3.8), wetenschappelijk bepaald wat de KDW is. De waarden zijn gebaseerd op in Europees verband door de UNECE⁷ vastgestelde uitgangspunten en deze worden ongeveer eens per tien jaar herzien. De laatste herziening van de Europese uitgangspunten dateert van eind 2022. Hierbij is vastgesteld dat veel natuur in Europa gevoeliger is voor stikstof dan eerder werd gedacht. Dit komt onder meer door de schadelijke gevolgen van cumulatie van stikstof. Op verzoek van de Staat heeft Wageningen University & Research (hierna: WUR) de in Europees verband vastgestelde inzichten verwerkt in een nieuw Nederlands KDW-rapport, dat eind juli 2023 is gepubliceerd.⁸ Hierbij is de KDW voor een deel van de habitats verlaagd, voor een deel gelijk gebleven en voor een klein deel verhoogd. De KDW in de Natura 2000-gebieden in Nederland variëren tussen de 429 en 2.399 mol/ha/jaar.

Regelgeving en beleid

3.8.

Op grond van de Europese Vogelrichtlijn⁹ en de Habitatrichtlijn¹⁰ heeft de Staat in Nederland 162 Natura 2000-gebieden aangewezen. Deze gebieden zijn aangewezen voor de daarin voorkomende ‘habitattypen’¹¹ en/of soorten met hun leefgebieden (bij Habitatrichtlijngebieden) dan wel vogelsoorten met hun leefgebieden (bij Vogelrichtlijngebieden). Vaak gaat het per Natura 2000-gebied om een veelvoud aan habitattypen en leefgebieden van soorten (hierna gezamenlijk ook wel: habitats). De Natura 2000-gebieden liggen door heel Nederland verspreid (zie onderstaande afbeelding). In de aanwijzingsbesluiten is per gebied vastgelegd wat de beschermde habitattypen en/of (vogel)soorten zijn. Daarbij zijn instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd. De Vogelrichtlijngebieden in Nederland zijn aangewezen op 10 juni 1994 of 24 maart 2000. De Habitatrichtlijngebieden in Nederland zijn aangewezen op 7 december 2004. Dit zijn de ‘Europese referentiedata’. Een groot deel van de habitats in de Natura 2000-gebieden is gevoelig voor de depositie van stikstof, zoals volgt uit onderstaande afbeelding.¹²

3.9.

Het doel van deze Europese richtlijnen is om bij te dragen aan het waarborgen van de biologische diversiteit en om daartoe de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. De Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn leggen aan de EU-lidstaten de verplichting op om de natuur in de Natura 2000-gebieden in stand te houden (de instandhoudingsverplichting) en om te voorkomen dat er verslechtering optreedt (het verslechteringsverbod).

3.10.

De instandhoudingsverplichting van artikel 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn (en artikel 3 lid 1 van de Vogelrichtlijn) dwingen tot het treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de habitattypen en de soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Het zijn (positieve) maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de instandhoudingsdoelen die voor elke soort of habitattype in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen moet rekening worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden (artikel 2 lid 3 van de Habitatrichtlijn). Dit betekent dat het aan de lidstaten is te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven.

3.11.

Het verslechteringsverbod van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de habitattypen en de soorten waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen. Het gaat om preventieve maatregelen; het is niet aanvaardbaar om te wachten totdat verslechtering of verstoring zich voordoet.¹³ Bij het nemen van dergelijke maatregelen beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge, onder de voorwaarde dat gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt.¹⁴ Op grond van artikel 7 van de Habitatrichtlijn geldt deze verplichting ook voor de Vogelrichtlijngebieden.

3.12.

Tot 2017 waren de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998 en tot 1 januari 2024 in de Wet natuurbescherming. Sinds 1 januari 2024 zijn de verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn opgenomen in de Omgevingswet. De bepalingen van de Wet natuurbescherming zijn beleidsneutraal omgezet in de Omgevingswet en de onderliggende regelgeving.

3.13.

In artikel 2.18 lid 1 en onder g van de Omgevingswet is bepaald dat het de taak van het provinciebestuur is om 1.) dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, van hun biotopen en habitats, en van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, in overeenstemming met de internationaalrechtelijke verplichtingen te behouden en te herstellen, en 2.) zorg te dragen voor het treffen van maatregelen voor onder andere Natura 2000-gebieden in overeenstemming met de Vogel- en Habitatrichtlijn. Dit is uitgewerkt in afdeling 3.7 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Daarin zijn onder meer de volgende artikelen opgenomen:

Artikel 3.56. (rekening houden met economische, sociale, culturele en lokale omstandigheden)

Onverminderd de bij dit besluit voor taken en bevoegdheden op het gebied van de natuurbescherming en het beheer van natuurgebieden gestelde regels, houdt een bestuursorgaan bij de uitoefening daarvan rekening met de economische, sociale en culturele belangen, en met de regionale en lokale bijzonderheden.

Artikel 3.57. (maatregelen voor behoud of herstel habitats en soorten)

1. Het provinciebestuur draagt zorg voor het treffen van de maatregelen die nodig zijn voor:

a. de bescherming, de instandhouding of het herstel van biotopen en leefgebieden in voldoende gevarieerdheid voor alle in Nederland van nature in het wild levende vogelsoorten en in het bijzonder de vogelsoorten, genoemd in bijlage I bij de vogelrichtlijn, en de niet in die bijlage genoemde, geregeld in Nederland voorkomende trekvogelsoorten;

b. het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de van nature in Nederland in het wild voorkomende dier- en plantensoorten, genoemd in de bijlagen II, IV en V bij de habitatrichtlijn, van de in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, genoemd in bijlage I bij de habitatrichtlijn, en van de in Nederland voorkomende habitats van soorten, genoemd in de bijlagen II, IV en V bij de habitatrichtlijn; en

c. het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende van nature in Nederland in het wild voorkomende dier- en plantensoorten, genoemd in de rode lijsten, bedoeld in artikel 2.19, vijfde lid, onder a, onder 3°, van de wet.

2 De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, zijn zodanig afgestemd op de maatregelen van de provinciebesturen van de andere provincies, dat tezamen met die maatregelen de doelstellingen voor geheel Nederland kunnen worden bereikt.

Artikel 3.59. (instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen)

Het provinciebestuur of, in de gevallen, bedoeld in artikel 2.19, vierde lid, van de wet, Onze in artikel 3.62 aangewezen Minister, draagt zorg voor het treffen van de voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied of het onder zijn taak vallende gedeelte daarvan nodige:

a. instandhoudingsmaatregelen, bedoeld in de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onder b, c en d, en 4, eerste lid, eerste zin, en tweede lid, van de vogelrichtlijn of artikel 6, eerste lid, van de habitatrichtlijn; en

b. passende maatregelen, bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de habitatrichtlijn, waaronder:

1°. het besluit om de toegang tot een Natura 2000-gebied op grond van artikel 2.45, eerste lid, van de wet te beperken of te verbieden;

2°. de feitelijke handelingen, bedoeld in artikel 10.10b van de wet; en

3°. het in en rondom een Natura 2000-gebied aanbrengen van de nodige kentekenen die de aanwijzing als Natura 2000-gebied en de rechtsgevolgen daarvan kenbaar maken.

3.14.

In artikel 2.19 lid 5 onder a van de Omgevingswet worden enkele taken op het gebied van natuur genoemd die berusten bij de Minister. Het gaat onder andere om het, voor zover mogelijk, opstellen van een kwantificering van de instandhoudingsdoelstellingen voor de in Natura 2000-gebieden en bijzondere nationale natuurgebieden te beschermen habitats en soorten (onder 2°) en het opstellen van rode lijsten die inzicht geven in met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier- en plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen (onder 3°).

3.15.

Met het Programma Aanpak Stikstof beoogde de Staat in de periode tussen 2015 en 2019 de stikstofdepositie, afkomstig van in Nederland aanwezig bronnen, in 117 Natura 2000-gebieden met stikstofgevoelige habitats te verminderen en de natuurwaarden van die gebieden te versterken. Daarvoor werd gebruik gemaakt van generieke brongerichte reductiemaatregelen en gebiedsgerichte (natuur)herstelmaatregelen. Volgens het besluit tot vaststelling van het PAS verzekerde dit maatregelenpakket “het behoud en de ontwikkeling van voor stikstof gevoelige natuur, waarbij in aanmerking is genomen de ontwikkelingsruimte die beschikbaar wordt gesteld voor economische activiteiten.”¹⁵ Op basis van het PAS werd vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van de maatregelen, alvast toestemming gegeven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor de stikstofgevoelige natuur. Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – na beantwoording van haar prejudiciële vragen door het Europese Hof van Justitie – het PAS onverbindend verklaard, omdat deze aanpak gelet op de Habitatrichtlijn onvoldoende waarborgen bood voor natuurbehoud en -herstel in de Natura 2000-gebieden om toestemmingverlening op te kunnen baseren. De herstelmaatregelen en overige maatregelen die onder het PAS waren voorzien, zijn nadien voortgezet. Ook zijn nieuwe maatregelen getroffen, zoals de verlaging van de maximumsnelheid op autosnelwegen overdag naar 100 km/uur en de vaststelling van een subsidieregeling voor versneld natuurherstel.

3.16.

In december 2019 heeft het kabinet Rutte III aangekondigd aan een structurele aanpak voor stikstofproblematiek te werken. Deze structurele aanpak is wettelijk verankerd in de op 1 juli 2021 in werking getreden Wet stikstofreductie en natuurverbetering. Deze wet, die sinds 1 januari 2024 is opgenomen in de Omgevingswet, voorziet in resultaatsverplichtende omgevingswaarden (stikstofdoelen) en in het opstellen van een programma voor stikstofreductie en natuurverbetering, waarbij monitoring en zo nodig bijsturing plaatsvindt.

In de memorie van toelichting is over het belang van de structurele aanpak het volgende opgemerkt:

“De herkomst van de stikstof in de individuele Natura 2000-gebieden uit een veelheid van bronnen in binnen- en buitenland, ook bronnen op langere afstand, en de omvang van de stikstofbelasting maken dat een aanpak op alleen lokaal of regionaal niveau niet volstaat, maar ook een overkoepelende landelijke insteek noodzakelijk is, in aansluiting op de aanpak in de individuele Natura 2000-gebieden overeenkomstig de daarvoor door het bevoegd gezag – meestal gedeputeerde staten, soms een beheersverantwoordelijke Minister – vastgestelde beheerplannen.”

“Het doorbreken van de huidige impasse vraagt om een nieuwe systematiek die robuust, geloofwaardig en toekomstbestendig is, gericht op een duidelijke kwantificeerbare doelstelling. De door het kabinet voorgestane structurele aanpak en de voorgestelde wettelijke verankering hiervan – waaronder het in de wet opnemen van een resultaatsverplichtende omgevingswaarde voor de reductie van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden – bieden dit perspectief, zowel voor het realiseren van natuurbehoud en -herstel als het toestaan van maatschappelijke en economische activiteiten.”¹⁶

3.17.

De resultaatverplichtende omgevingswaarden (hierna ook wel: wettelijke stikstofdoelen) houden in dat iedere vijf jaar een toenemend deel van het areaal van de voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de toepasselijke KDW moet zijn gebracht. In (nu) artikel 2.15a Omgevingswet ¹⁷ is het volgende opgenomen:

“Artikel 2.15a. (omgevingswaarden stikstofdepositie)

1. Het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de depositie van stikstof niet groter is dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten, bedraagt:

a. in 2025: ten minste 40%;

b. in 2030: ten minste 50%;

c. in 2035: ten minste 74%.

2 De in het eerste lid bedoelde omgevingswaarden zijn resultaatsverplichtingen.

3 In ieder geval in 2028 wordt bezien of met het programma kan worden voldaan aan de omgevingswaarde voor 2035.

4 Uiterlijk in 2033 en vervolgens steeds uiterlijk twee jaar voor het verstrijken van de termijn waarbinnen aan de omgevingswaarde, bedoeld in het eerste lid, onder c, moet zijn voldaan, dient de regering een voorstel van wet in tot wijziging van het eerste lid ten behoeve van de vaststelling van de omgevingswaarde voor de volgende periode, zodat de depositie op termijn wordt verminderd tot een niveau dat nodig is voor een gunstige staat van instandhouding van de betrokken natuurlijke habitats en soorten op landelijk niveau.”

3.18.

In de memorie van toelichting van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering is de keuze voor deze doelen als volgt toegelicht.

De voorgestelde omgevingswaarde richt zich op de depositie van stikstof op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden en houdt zo rekening met het ruimtelijke aspect van stikstofreductie. Door een resultaatsverplichtende omgevingswaarde te formuleren op basis van de kritische depositiewaarde met daaraan gekoppelde bronmaatregelen, wordt een directe koppeling gelegd met een belangrijke wetenschappelijke indicator voor de staat van de natuur. Doordat de kritische depositie waarde de grens aangeeft waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van een habitat significant wordt aangetast door de verzurende of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie, sluit de omgevingswaarde aan bij de doelstellingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. (...)

De uitdrukking van de omgevingswaarde in hectares sluit aan bij de huidige systematiek van het berekenen van depositie. Als een hectare meerdere stikstofgevoelige habitats bevat, dan zullen voor die hectare ook meerdere kritische depositiewaarden gelden. In dat geval is voor die hectare pas aan de omgevingswaarde voldaan als de stikstofdepositie is gedaald tot onder de strengste waarde, dus tot onder de waarde voor de meest stikstofgevoelige habitat die daar beschermd moet worden. De te beschermen habitats volgen uit de instandhoudingsdoelstellingen in het besluit waarbij het gebied is aangewezen als Natura 2000-gebied.

Een algemene omgevingswaarde voor de vermindering van de emissie van stikstof zou onvoldoende grip bieden op de locaties waar die emissie daadwerkelijk schadelijk is voor de natuur, daarmee minder effectief zijn en – in licht van de te bereiken doelstellingen – mogelijk ook minder proportioneel zijn. De omgevingswaarde wordt bij het opzetten van het programma en de bronmaatregelen wel omgerekend naar een reductie opgave in emissies om zo locatie- én brongericht te kunnen reduceren en duidelijk te maken voor welke opgave de verschillende sectoren staan. Hierbij wordt rekening gehouden met de omrekenfactoren van emissies naar deposities.

(...)

(...) Dat reductiedoel is ambitieus, maar haalbaar en betaalbaar, door inzet van de maatregelen en financiële middelen die [...] zijn doorgerekend door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het RIVM. Op basis van de huidige kennis en inzichten van de natuurgebieden is de gehanteerde reductiedoelstelling een belangrijke en noodzakelijke stap richting het einddoel van het op landelijk niveau voor deze habitattypen en soorten realiseren van een gunstige staat van instandhouding. Doordat behoud blijvend verzekerd is, verbetering plaatsvindt en de maatregelen tot depositiereductie leiden in alle Natura 2000-gebieden – ook op areaal buiten de gestelde doelstelling – worden belangrijke stappen gezet naar de realisatie op termijn van dit einddoel. Deze omgevingswaarde is hierdoor toereikend en past zo bij het hoofddoel en ambitie van de natuurdoelstellingen waar Nederland aan is gecommitteerd.

(...)

Uitgangspunten bij het vaststellen van het niveau van de omgevingswaarde zijn dat het behoud van natuurwaarden verzekerd is en fors wordt ingezet op herstel en verbetering van de natuur, terwijl er tegelijkertijd een goede balans wordt gevonden met de ruimte voor economische ontwikkeling en de haalbaarheid en betaalbaarheid van de maatregelen die nodig zullen zijn om de omgevingswaarde te kunnen realiseren. De beoogde stikstofvermindering moet met het oog op deze balans, de benodigde langjarige inzet en de vertraging en complexiteit van ontwikkelingen in natuurkwaliteit, in de tijd worden gezet en kan, met het oog op de inspanning die dit vergt van maatschappij en verschillende sectoren, niet van vandaag op morgen worden gerealiseerd.

Met het realiseren van de gestelde omgevingswaarde wordt het risico op aantasting van de natuurkwaliteit door stikstof in een belangrijk deel van de gebieden uitgesloten en voor het overige deel verminderd. In die laatste categorie van gebieden zullen aanvullende gebiedsgerichte maatregelen nodig blijven, om de negatieve effecten van de stikstofbelasting te ondervangen. Om niet alleen tot een depositiereductie te komen op de hectaren natuurareaal met stikstofgevoelige habitats binnen Natura 2000-gebieden die vallen binnen de formulering van de omgevingswaarde, zullen ook bronmaatregelen worden genomen die effect zullen hebben op de belasting van natuurareaal elders.

Daarnaast leggen zowel ammoniak als stikstofoxiden behoorlijke afstanden af, waardoor bronmaatregelen per definitie de stikstofdeken verlagen en daarmee tot (substantiële) stikstofvermindering voor alle voor stikstof gevoelige habitats in alle Natura 2000-gebieden leiden. Hiermee wordt voorkomen dat slechts beperkt wordt ingezet op structurele reductie van stikstof in natuurareaal met een (zeer) ernstige stikstofoverbelasting en dat er daarmee geen zicht is op het verbeteren van de natuur in de desbetreffende gebieden. Bovendien geldt op grond van de Habitatrichtlijn als minimumverplichting dat maatregelen worden getroffen om behoud in termen van kwaliteit en oppervlakte te verzekeren en significante verstoring van soorten te voorkomen. Er geldt dus altijd minimaal een behouddoelstelling. Als habitattypen of soorten op landelijk niveau niet in een gunstige staat van instandhouding verkeren, verplichten de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn ook tot het treffen van positieve maatregelen gericht op instandhouding.

(...)

Met de nu voorgestelde omgevingswaarde is in 2030 nog niet het achterliggende einddoel bereikt van een gunstige staat van instandhouding voor de betrokken natuurwaarden op landelijk niveau.

(...) Uiteraard staat de omgevingswaarde er nooit aan in de weg om verdergaande (stikstofreducerende) maatregelen te nemen, bijvoorbeeld wanneer ontwikkelingen in de Natura 2000-gebieden of rapportages over de omvang en kwaliteit van habitats in de gebieden hiertoe aanleiding geven of wanneer dit nodig is om te voldoen aan internationale wetgeving (zoals de Europese verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn).

Toelichting artikel 1.12a:

(...)

De omgevingswaarde komt niet in de plaats van de verplichting van de Habitatrichtlijn om – kort gezegd – op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding te realiseren voor de habitattypen en soorten die onder de specifieke bescherming voor de Natura 2000-gebieden vallen, overeenkomstig de doelstellingen van de artikelen 3, eerste lid en tweede lid, onderdelen b, c en d, en 4, eerste lid, eerste volzin en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Op het realiseren van een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau zijn de instandhoudingsdoelstellingen in de individuele Natura 2000-gebieden gericht. Deze zijn neergelegd in de aanwijzingsbesluiten van de betrokken gebieden, op grond van artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming, en gesteld in termen van behoud of verbetering en uitbreiding van de relevante natuurwaarden. Het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in de Natura 2000-gebieden vergt een breder pakket aan maatregelen dan de reductie van de stikstofbelasting met het oog op het voldoen aan de omgevingswaarde voor stikstofdepositie. Daarin voorziet het in het voorgestelde nieuwe artikel 1.12b voorgeschreven programma dan ook, in samenhang met de in artikel 2.3 van de Wet natuurbescherming voorgeschreven beheerplannen die de uitwerking van maatregelen op gebiedsniveau behelzen. Maar het realiseren van de omgevingswaarde is wel een wezenlijk onderdeel van de totaalaanpak voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding, waar in veel Natura 2000-gebieden de overbelasting door stikstof een van de belangrijkste factoren is die in de weg staan aan het realiseren van een duurzaam behoud van de daarvoor gevoelige habitattypen en soorten. Herstelmaatregelen om de negatieve effecten van de overmatige stikstofbelasting weg te nemen, zijn daarbij ook maar in beperkte mate in staat deze belasting weg te nemen. Voor duurzaam behoud is een significante en blijvende reductie van stikstofdepositie – in combinatie met andere natuurverbeterende maatregelen – noodzakelijk. (...)

3.19.

Artikel 3.9 lid 4 Omgevingswet ¹⁸ bepaalt dat de Minister een programma vaststelt (a.) voor het verminderen van de stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden dat gericht is op het behalen van de omgevingswaarden en (b.) voor het bereiken van de instandhoudingsdoelen voor die habitats.

3.20.

Op grond van artikel 20.1, eerste lid, van de Omgevingswet moet monitoring plaatsvinden van de omgevingswaarden voor stikstofdepositie. Indien uit de monitoring blijkt dat met het programma niet aan de omgevingswaarden kan worden voldaan, moet het hiervoor bedoelde programma op grond van artikel 3.11 van de Omgevingswet zo worden aangepast dat alsnog binnen een passende termijn aan die waarde kan worden voldaan.

3.21.

De toenmalig Minister heeft ter uitvoering van de wettelijke verplichting op 19 december 2022 het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (hierna: Programma SN) vastgesteld. Dit programma omvat een pakket (bron- en natuur)maatregelen dat gericht is op het behalen van de omgevingswaarden en de instandhoudingsdoelstellingen. Uitgangspunt daarbij was een depositiereductie van circa 110 mol/ha/jaar (naast de reductie voortkomend uit bestaand beleid) om de omgevingswaarde voor 2030 te halen.

Daarnaast heeft het toenmalige kabinet Rutte IV een Nationaal Programma Landelijk Gebied (hierna: NPLG) geformuleerd en had dit kabinet het voornemen een transitiefonds in te stellen waarin tot 2035 € 24,3 miljard beschikbaar zou komen. Inzet van deze maatregelen was een integrale, gebiedsgerichte aanpak voor uitdagingen in de landbouw en natuur die zich niet alleen richt op stikstof, maar ook op de (Europese) normen en opgaven ten aanzien van water, bodem, klimaat en biodiversiteit.

3.22.

Met het Programma SN en de NPLG is uitvoering gegeven aan de voorheen in artikel 1.12fa van de Wet natuurbescherming opgenomen verplichting van provincies om gebiedsplannen vast te stellen waarin onder meer wordt beschreven op welke wijze een provincie zal bijdragen aan het behalen van het landelijk stikstofdoel voor 2030. Voor de ecologische input van de provinciale gebiedsplannen is onder meer gebruik gemaakt van natuurdoelanalyses (hierna: NDA’s), die voor ieder stikstofgevoelig Natura 2000-gebied zijn opgesteld. De NDA’s zijn ecologisch beredeneerde aanscherpingen van de gebiedsanalyses die in het kader van het PAS zijn opgesteld. Het doel van deze analyses is om te beoordelen of de in het Programma SN opgenomen maatregelen in samenhang met andere maatregelen leiden tot het voorkomen van verslechtering en het bereiken van de instandhoudingsdoelen voor stikstofgevoelige habitattypen en soorten voor het betreffende Natura 2000-gebied en of aanvullende maatregelen nodig zijn. Daarbij worden alleen reeds vastgestelde maatregelen betrokken. De beoordeling geschiedt per habitattype. De NDA’s worden uniform, op basis van een vaste methodiek, opgesteld en vervolgens getoetst door een onafhankelijke autoriteit, de daartoe ingestelde Ecologische Autoriteit. De Ecologische Autoriteit heeft onder andere tot taak om vanuit haar deskundigheid te toetsen of, met het oog op de huidige en beoogde kwaliteit van de beschermde natuur, de essentiële ecologische informatie betrokken is bij de onderbouwing van besluiten over NDA’s, gebiedsplannen en gebiedsprogramma’s.

3.23.

Voorbeelden van maatregelen die de Staat – al dan niet in het kader van het Programma SN – heeft genomen in de afgelopen jaren zijn:

-: de Maatregel Gebiedsgerichte Aankoop en Beëindiging veehouderijen (MGA-1 en MGB)
-: de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) en de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (Lbv-plus);
-: de Landelijke verplaatsingsregeling veehouderijen met piekbelasting (Lvvp);
-: de Afroming productierechten en mestproductieplafonds;
-: de Aanpak industriële piekbelasting;
-: de Subsidiestop ISDE (pellet kachels en biomassaketels);
-: de Subsidieregeling IPPC-installaties reductie ammoniakemissie;
-: de Subsidieregeling Verduurzaming Binnenvaartschepen;
-: de Innovatieregeling pilots bouw en GWW.

3.24.

Bij de Staat bestaat verder de verwachting dat de afbouw van de derogatieregeling (de uitzonderingregeling op grond waarvan Nederlandse boeren tot 2025 meer dierlijke mest per hectare mogen gebruiken dan op grond van de Nitraatrichtlijn is toegestaan) en de daarmee samenhangende aanwijzing van NV-gebieden¹⁹ en derogatievrije zones rondom Natura 2000-gebieden ertoe leidt dat de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden vermindert.

3.25.

In het regeerprogramma van het kabinet Schoof is aangekondigd dat het NPLG stopt en het wetsvoorstel Transitiefonds wordt ingetrokken. Dit is het gevolg van de koerswijziging die het kabinet voorstaat voor het landelijk gebied, waarbij voedselzekerheid en innovatie van de land- en tuinbouw en visserij centraal staan. De NLPG maakt plaats voor een uitvoeringsgerichte en gebiedsspecifieke aanpak die onder meer gericht is op de gebieden waar de opgaven en uitdagingen voor de agrarische sector het grootste zijn en waar een specifieke aanpak nodig is om ondernemers te ondersteunen om de doelen te bereiken. De koerswijziging brengt ook mee dat de stikstofaanpak niet meer zal worden gebaseerd op depositie, maar op emissie. Dit wordt gezien als onderdeel voor het vinden van een oplossing voor de realisatie van belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen die stagneren vanwege de vergunningsproblematiek. Met het oog daarop wordt gewerkt aan een juridisch houdbaar alternatief voor het sturen op de KDW waarmee de huidige omgevingswaarden voor stikstofdepositie in de Omgevingswet kunnen worden vervangen. De ingezette en beoogde beëindigingsregelingen in de landbouw en (op lange termijn) innovatie moeten volgens het kabinet bijdragen aan het borgen van de structurele daling van de emissie. Voor de investeringen in de agrarische sector heeft het kabinet eenmalig vijf miljard euro beschikbaar gesteld. Daarnaast is er volgens het regeerprogramma 500 miljoen euro per jaar beschikbaar voor agrarisch natuurbeheer door boeren.

3.26.

In haar brief van 29 november 2024 aan de Tweede Kamer²⁰ schrijft de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur onder meer het volgende:

“Generiek en gebiedsspecifiek beleid zijn in samenhang nodig om te voldoen aan de (inter)nationale doelstellingen op het gebied van natuur, water en klimaat. Deze doelen en het beleid scheppen de randvoorwaarden om goed te boeren en het landelijk gebied te ontwikkelen [...]

Gericht werken aan doelen en toekomstperspectief

In het landelijk gebied wonen, werken en recreëren mensen. Het is een gebied waarin volop geïnnoveerd wordt, en waar op een steeds efficiëntere manier voedsel geproduceerd wordt.

Ik committeer me aan het bereiken van de internationaal verplichte doelen voor natuur, water en klimaat. Daarbij vind ik het belangrijk dat de uitvoering hiervan wel op een haalbare wijze gebeurt. Waarborging van de sociaal-economische vitaliteit van het landelijk gebied en voedselzekerheid zijn hiervoor van belang. De aanpak Ruimte voor Landbouw en Natuur (RLN) ondersteunt boeren in het werken aan de doelen in gebieden waar dit uitdagender is. In deze gebieden is de opgave het grootst of het meest urgent en zal generiek beleid ontoereikend zijn om boeren in staat te stellen om hun bijdrage te leveren aan het halen van de doelen.

Welke doelen?

In de aanpak RLN breng ik alle staande doelen voor natuur, water en klimaat, samen. Ik beperk me daarbij tot de doelen die betrekking hebben op de landbouw en het landgebruik in het landelijk gebied.

Dat zijn emissiereductieopgaven aan de ene kant, bijvoorbeeld voor stikstof- of broeikasgassen, en areaalopgaven aan de andere kant, bijvoorbeeld meer agrarische natuur. Deze doelen komen voort uit de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR), de Natuurherstelverordening (NHV), de Kaderrichtlijn Water (KRW, nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen en grondwaterkwantiteit) en de klimaatverplichtingen zoals de Klimaatwet en het internationale Klimaatakkoord van Parijs. De urgentie op deze internationale verplichtingen is hoog. De deadline voor de KRW ligt in 2027, voor de NHV liggen belangrijke deadlines in 2030, en voor klimaat hebben we een reductiedoel richting 2030 en streven we daarna naar klimaatneutraliteit in 2050.

De aanpak RLN heeft met name een gebiedsgerichte focus. Met het oog op deze scope bekijk ik welke doelen ik met de aanpak RLN centraal stel. Hierbij sluit ik aan bij de internationale verplichtingen, zonder nationale koppen. Ook in relatie tot het generieke beleid, zoals de bedrijfsspecifieke emissiedoelen.”

Rapporten en de Urgente Lijst

3.27.

Op 8 juni 2020 verscheen het eindadvies van het Adviescollege Stikstofproblematiek (hierna: Commissie Remkes) genaamd ‘Niet alles kan overal’²¹, dat in opdracht van de minister van (destijds) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is opgemaakt. Hierin wordt geadviseerd over een structurele aanpak van de stikstofproblematiek op de lange termijn, waarin onder meer (ten aanzien van NH3-emissies) gedifferentieerd, gebiedsspecifiek maatwerk centraal wordt gesteld.

3.28.

Sinds 2021 hebben partijen diverse ecologische onderzoeken laten uitvoeren naar de effecten van stikstofdepositie, de stand van de stikstofgevoelige natuur en de effectiviteit van de voorgestelde maatregelen. De resultaten van die onderzoeken zijn vastgelegd in onder meer de volgende rapporten:

- ‘ ‘Effecten van stikstofdepositie nu en in 2030: een analyse’, dat op 16 maart 2021 door dr. R. Bobbink van Onderzoekcentrum B-WARE van de universiteit Nijmegen is opgesteld (hierna: Bobbink 2021).²² Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Greenpeace;

- ‘ ‘Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste natura 2000-habitattypen’, dat op 18 januari 2022 is opgesteld door Bobbink et al. van Onderzoekcentrum B-WARE (hierna: Bobbink et al. 2022).²³ Dit betreft een vervolgstudie die is uitgevoerd in opdracht van Greenpeace;

- ‘ ‘Resultaten quick scan natuurdoelanalyses’ (hierna: Quickscan)²⁴, opgesteld op 4 mei 2022 door de Taakgroep Ecologische Onderbouwing. Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Staat;

- ‘ ‘Aanvulling op Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht’, dat op 5 december 2022 door Tomassen, H., E. Remke & R. Bobbink van Onderzoekcentrum B-WARE is opgesteld (hierna: Tomassen et al. 2022)²⁵. Dit rapport is opgesteld in opdracht van de Taakgroep Ecologische Onderbouwing;

- ‘ ‘Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen, update urgentietabel 2023’, dat op 9 februari 2024 door Tomassen en Bobbink van Onderzoeksbureau B-WARE is opgesteld (hierna: Tomassen en Bobbink 2024)²⁶. Dit rapport is opgesteld in opdracht van Greenpeace.

3.29.

In het rapport Bobbink 2021 wordt onder meer geconcludeerd dat de destijds al voor 2030 beoogde verlaging van de stikstofdepositie (50% van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de KDW) te gering is en die verlaging te langzaam gaat om het risico op het “definitief omvallen” van de meest kwetsbare habitats te voorkomen. Hierbij gaat het om habitats waarvan aannemelijk wordt geacht dat deze door stikstofdepositie in een slechte toestand verkeren, waarbij de overschrijding van de KDW meer dan 20% van het oppervlakte bedraagt in combinatie met een inschatting van de (on)herstelbaarheid van de betreffende habitat. In dit rapport heeft Bobbink een zogeheten ‘zwarte lijst’ gemaakt van habitattypen waarvoor een snelle reductie van de stikstofdepositie als zeer hard nodig wordt beoordeeld. Deze zwarte lijst is een voorloper van de ‘Urgente Lijst’, zie hierna onder 3.34.

3.30.

Het rapport Bobbink et al. 2022 betreft een vervolgonderzoek. Uit dit rapport volgt dat voor een aantal beschermde habitattypes met een matige of slechte herstelbaarheid op korte termijn (voor eind 2025) maatregelen moeten worden genomen om de stikstofdepositie te reduceren tot onder het niveau van de toepasselijke KDW-en om de voortdurende verslechtering te stoppen. Deze zeer urgente habitats, die in de opgenomen ‘urgentietabel’ in rood zijn aangegeven, worden ook wel ‘rode habitats’ genoemd. Daarnaast wordt in dit rapport een aantal habitattypen onderscheiden waarvoor de reductie tot onder de KDW voor 2030 adequaat geacht wordt. Deze habitats, die in de urgentietabel in oranje zijn weergegeven, worden aangeduid als ‘oranje habitats’.

3.31.

Vooruitlopend op het opstellen van de NDA’s (zie 3.22) heeft de Staat de Taakgroep Ecologische Onderbouwing van de WUR (hierna: TEO) verzocht om een quickscan te maken van het benodigde tempo van de stikstofreductie in relatie tot de mate en de duur van overschrijding van de KDW en de interactie met de inzet van herstelmaatregelen. Hiertoe heeft TEO op 4 mei 2022 de Quickscan gepubliceerd. In de Quickscan heeft TEO aan de hand van de methode van Bobbink een ‘Urgentielijst’ gemaakt van habitattypen die als urgent (oranje) en zeer urgent (rood) beoordeeld worden vanwege een benodigde snelle depositiereductie (voor respectievelijk 2025 en 2030) om duurzaam herstel te realiseren. De toelichting op de Quickscan vermeldt onder meer het volgende:

“De Urgentielijst is een bewerking van de 'zwarte lijst' in Bobbink 2021 en de lijst in Bobbink ea 2022 (zie tabblad vergelijkingen). De lijst is opgesteld door de Taakgroep Ecologische Onderbouwing volgens de methode gebruikt in Bobbink 2021 en Bobbink ea 2022, in samenwerking met B-WARE (die beide rapporten heeft uitgebracht).

De Urgentielijst bestaat uit alle habitats die 2019 op minimaal 20% van het oppervlak (in Nature 2000-gebieden) overbelast zijn.

In de lijst is onderscheid gemaakt in 'zeer urgent' (KDW te bereiken in 2025) en 'urgent' (KDW te bereiken in 2030).

Zeer urgent betreft habitats met een slechte of matige herstelbaarheid en een onbekende herstelbaarheid in combinatie met een overbelasting 'medium'.

(...)

De herstelbaarheid betreft nadrukkelijk niet het voorkómen van verslechtering, maar het herstellen van een goede kwaliteit.

(...)

De hierboven vermelde methode en de jaartallen 2025 en 2030 komen voor rekening van de auteurs van B-WARE. De TEO heeft hun methode en inschatting van het benodigde tempo van stikstofreductie gerespecteerd en toegepast op álle habitats en met recentere depositiecijfers (in de rapporten was dat nog niet gebeurd). In de TEO is de discussie nog gaande over deze methode en inschatting; er wordt met name nog gewerkt aan een nadere focus op het tegengaan van verslechtering en het onderscheiden (binnen het geheel van herstelmaatregelen) van overlevingsmaatregelen en systeemherstelmaatregelen.”

3.32.

Na de Quickscan heeft TEO aan B-WARE opdracht gegeven om vervolgonderzoek te doen naar de urgentielijsten. Naar aanleiding hiervan hebben Tomassen et al. op 5 december 2022 een rapport gepubliceerd (hierna: Tomassen et al. 2022). In dit rapport, dat een aanvulling vormt op het rapport van Bobbink et al. 2022, is de ‘Urgentielijst’ van stikstofgevoelige habitats waarvoor de gewenste snelheid van stikstofreductie zeer urgent is, uitgebreid naar zeventien habitats en drie leefgebieden. Ook hier staat dat de gewenste datum voor het bereiken van stikstofreductie voor de habitats van de zeer urgente (rode) habitattypen het jaar 2025 is.

3.33.

Naar aanleiding van de bijgestelde KDW-en in juli 2023 heeft Greenpeace B-WARE opdracht gegeven de tabel met rode habitattypen te updaten. Dit heeft geresulteerd in het rapport Tomassen en Bobbink 2024, waarin rode en oranje habitattypen worden onderscheiden. In dit rapport staat onder meer het volgende:

“In vergelijking met de periode 1995-2005 (...) is de stikstofdepositie in de afgelopen 15 jaar vrijwel niet gedaald, zeker niet voor gereduceerd stikstof (...). Circa driekwart van het oppervlak van stikstofgevoelige habitats wordt blootgesteld aan een stikstofdepositieniveau hoger dan de KDW. Dit betekent dat daar in de afgelopen 15 jaar de cumulatieve effecten van stikstof niet zijn gestopt en de achteruitgang is voortgeschreden. Deze achteruitgang gebeurt sluipend en dient dus, vooral voor de rode en oranje habitattypen, op korte termijn gestopt te worden om verdere verslechtering te voorkomen. De rode en oranje habitattypen betreffen met name waardevolle habitat(sub)typen in het heide-, hoogveen- en stuifzandlandschap van de Nederlandse zandgebieden (...). Voor deze urgente habitats is de verlaging van de stikstofdepositie met het beoogde regeringsbeleid te gering en te langzaam (...) om het risico op achteruitgang voldoende in te perken. Dit is des te nijpender omdat voor veel van deze bedreigde en aangetaste habitattypen geldt dat herstelmaatregelen niet beschikbaar zijn of onvoldoende werkzaam bij de huidige te hoge stikstofdepositie (Bobbink et al., 2022a [Bobbink et al. 2002]; Tomassen et al., 2022). Daarom is bescherming van de meest gevoelige natuur via snelle reductie van de atmosferische stikstofdepositie cruciaal om de voortgaande verslechtering, of zelfs het verdwijnen van habitats, te stoppen en om de degradatie in de toekomst nog te kunnen terugdraaien via herstelbeheer.”

3.34.

Het resultaat van de update van de ‘Urgentielijst’ is weergegeven in onderstaande tabel²⁷ met habitattypen en leefgebieden waarvoor snelle stikstofreductie noodzakelijk wordt geacht om verdere verslechtering te voorkomen. Deze geüpdatete lijst wordt hierna aangeduid als: de ‘Urgente Lijst’. De zeer urgente (rode) habitattypen en leefgebieden waarvoor stikstofreductie voor eind 2025 noodzakelijk wordt geacht, worden hierna aangeduid als: de ‘Urgente Lijst (rood)’. De habitattypen en leefgebieden waarvoor stikstofreductie in 2030 noodzakelijk wordt geacht worden hierna aangeduid als: de ‘Urgente Lijst (oranje)’. Op de Urgente Lijst (rood) staan op dit moment zestien habitattypen en drie leefgebieden en op de Urgente Lijst (oranje) staan vijftien habitattypen en twee leefgebieden.

3.35.

De ligging van de gebieden van de Urgente Lijst in Nederland is uitgewerkt op onderstaande afbeelding.

Bevindingen Ecologische autoriteit

3.36.

Op 26 januari 2024 heeft de Ecologische Autoriteit na toetsing van de eerste 70 NDA’s (zie 3.22) het rapport ‘Doen wat moet én kan’ gepubliceerd. In dit rapport concludeert de Ecologische Autoriteit dat het slecht gaat met de stikstofgevoelige natuur in de Natura 2000-gebieden als gevolg van (het onvoldoende aanpakken van) meerdere drukfactoren en dat onverwijld gestart moet en kan worden met maatregelen voor natuurherstel. Dit rapport bevat – voor zover hier van belang – de volgende conclusies:

“De NDA’s bevestigen dat het - ondanks de aanzienlijke beheerinspanningen binnen de gebieden - slecht gaat met de stikstofgevoelige Nederlandse natuur. Veel van de belangrijkste Nederlandse natuurgebieden, namelijk de Natura 2000-gebieden, zijn verslechterd sinds ze beschermd zijn of verslechtering kan niet uitgesloten worden. Deze situatie is in strijd met nationale en Europese wetgeving. Nederland heeft achterstallig onderhoud op zowel het gebied van natuurmonitoring als op het gebied van het nemen van de noodzakelijke maatregelen om (verdere) verslechtering tegen te gaan en zodoende de eigen natuurdoelen te halen.

(...)”

“Verslechtering natuur in strijd met verbod

Uit de getoetste NDA’s en adviezen blijkt dat in de meeste gebieden de natuur is verslechterd of (verder) dreigt te verslechteren, of dat dit niet valt uit te sluiten. Dit is in strijd met het verslechteringsverbod uit de Vogel- en Habitatrichtlijn en de vertaling daarvan in de Omgevingswet. Dit inzicht is van belang omdat Nederland bij verslechtering onverwijld maatregelen moet nemen en niet pas nadat verdere verslechtering optreedt. Als dat nodig is voor het voorkomen van verslechtering, kan (lees: moet) het bevoegd gezag zelfs overgaan tot het wijzigen of intrekken van vergunningen. Deze dreiging is reëel, nu de verslechtering in de komende jaren verder dreigt door te zetten door te hoge stikstofbelasting en (...) slechte hydrologische omstandigheden.

Uit de veldbezoeken die de Ecologische Autoriteit aan alle gebieden heeft gebracht en de gesprekken met beheerders blijkt dat in vrijwel alle getoetste gebieden (delen van) de natuur achteruit is gegaan ten opzichte van het moment van aanmelding (...) als beschermd gebied. Bedreigde en waardevolle dier- en plantensoorten verdwijnen, terwijl meer algemene (soms uitheemse, minder gewenste) soorten sterk in aantal toenemen. In sommige gevallen zijn alleen nog algemene soorten over, maar zelfs die nemen in aantallen af. In bijvoorbeeld droge bossen, duingebieden, heidegebieden, hoogvenen, vennen en schrale graslanden knelt dit. De huidige systematiek voor het trekken van conclusies over een gebied maakt evenwel geen duidelijk onderscheid tussen ‘al opgetreden verslechtering’ en ‘risico’s op verdere verslechtering’.

(...)

In vrijwel geen enkel gebied waarvan de NDA is beoordeeld door de Ecologische Autoriteit bestaat er zicht op het halen van alle natuurdoelen op basis van het huidige maatregelenpakket. Ook verbeter- en uitbreidingsdoelen worden vaak niet gehaald. Dit bevestigt het al bestaande beeld dat de natuur en biodiversiteit in Nederland sterk onder druk staan en achteruitgaan.

(...)

Behalve stikstof en water spelen ook andere drukfactoren een grote rol

Uit vrijwel alle tot nu toe beoordeelde NDA’s blijkt dat de stikstofbelasting samen met het niet of onvoldoende functioneren van het watersysteem de grootste problemen vormen (zie figuur 2). (...)

Stikstof in samenhang met andere drukfactoren

In dit advies is ook te lezen dat de eerste NDA’s opnieuw bevestigen dat de natuur in de gebieden gebukt gaat onder een voor die natuur te hoge belasting met stikstof. Een overschrijding van de zogenaamde kritische depositiewaarde (...) is hiervoor een belangrijke indicator. De kracht van de NDA is dat de stikstofbelasting in samenhang en gericht op dát gebied wordt bezien. Zo kan per gebied worden bepaald of stikstof een doorslaggevende factor is, dat andere drukfactoren de belangrijkste zijn, of dat meerdere problemen tegelijk aangepakt moeten worden. (...)”

3.37.

Na de beoordeling van alle NDA’s zijn de resultaten uit het rapport geactualiseerd.²⁸ De conclusie dat de natuur er in veel gebieden slecht voor staat en sprake is van (dreigende) verslechtering heeft de Ecologische Autoriteit daarbij onverminderd gehandhaafd. Daarnaast wordt het volgende opgemerkt:

“Wat is nodig

Voor een gezonde natuur zijn gezonde bodem, schoon water en schone lucht nodig. Uit onze bevindingen blijkt dat deze basisvoorwaarden in veel gebieden niet worden gehaald en dat snel actie nodig is. Daarbij moeten we breder kijken dan alleen de natuurgebieden zelf. Een goed begrip van de positie van het natuurgebied binnen de hele landschappelijke context is essentieel. Zo komen de benodigde effectieve maatregelen voor duurzaam natuurherstel in beeld. Daarbij spelen meerdere drukfactoren een rol. Stikstof, water en waterkwaliteit spelen vrijwel altijd, voor andere factoren zoals druk door recreatie en opkomst van invasieve soorten zijn er grotere verschillen tussen natuurgebieden.

Uit onze beoordelingen blijkt dat de belangrijkste oplossingen voor herstel zijn het verlagen van stikstofuitstoot en het verbeteren van de waterhuishouding. Dit vereist dringend aanvullende maatregelen, niet alleen om de natuurdoelen te halen, maar ook om de stagnerende ruimtelijke en economische ontwikkelingen vlot te trekken. De natuurdoelanalyses en onze adviezen zijn een betrouwbare basis voor beleidsbeslissingen, zoals welke maatregelen nodig zijn en waar ze moeten worden ingezet. Op deze manier kan op termijn ook de vergunningverlening weer op gang komen. Dit vraagstuk raakt dan ook de hele samenleving.”

Rapporten RIVM, PBL, WUR en Gispoint

3.38.

Het RIVM²⁹ onderzoekt elk jaar hoe de stikstofdepositie zich ontwikkelt en of de stikstofdoelen haalbaar zijn. Ook zal het RIVM onderzoeken of de doelen zijn gehaald. In het naar aanleiding van het in 2023 verrichte onderzoek gepubliceerde rapport ‘Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2023; Monitoring van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering’³⁰ heeft het RIVM geconcludeerd dat op basis van het tot 1 mei 2022 uitgewerkte beleid de stikstofdoelen niet zullen worden gehaald.

3.39.

Het RIVM heeft in opdracht van de Staat een actueel overzicht gegeven van de bij het RIVM aanwezige kennis op het gebied van de uitstoot en depositie van stikstof, de toekomstverwachtingen en onder meer de mate van overschrijding van de kritische depositiewaarde voor de stikstofgevoelige natuur binnen de Natura 2000-gebieden. In het vervolgens opgestelde briefrapport ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’ van februari 2024³¹ heeft het RIVM een prognose gegeven van het percentage oppervlakte stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden dat in een bepaald jaar onder de KDW zal komen. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen situatie onder de oude KDW-en en die onder de in juli 2023 aangepaste KDW-en. In de prognose is alleen rekening gehouden met beleid dat op 1 mei 2022 concreet was. Het beleid dat zou voortkomen uit het NPLG en de aanpak van piekbelasters (Lbv-plus) is daarin niet meegenomen. Het rapport bevat de volgende tabel en figuur:

3.40.

Het RIVM heeft in dit briefrapport ook een inschatting gemaakt van de benodigde stikstofdepositie om de habitats van de Urgente Lijst onder de KDW te brengen. In dit rapport staat hierover onder meer het volgende opgenomen:

“Om op alle hectares in 2025 de rode (zeer urgente) habitattypen onder de KDW te krijgen is een onrealistische depositiereductie nodig: ook als alle emissiebronnen vanuit Nederland verdwijnen – 0 mensen, 0 bedrijvigheid - zijn er ten gevolge van de emissies uit het buitenland nog steeds hectares met zeer urgente habitattypes overbelast.

(...)

Dus bij 100% reductie van de Nederlandse emissies is nog 4% van het areaal aan zeer urgente habitattypen overbelast in 2025. Deze gebieden liggen vooral in de grensgebieden en zijn illustratief voor de afhankelijkheid van het buitenland in het behalen van de KDW. Om alle zeer urgente habitats onder de KDW te krijgen moet aanvullend op de 100% emissiereductie in Nederland ook de vier buitenlanden 70% van hun emissies reduceren. Ditzelfde wordt ook bereikt als NL en de vier buitenlanden [België, Frankrijk, Duitsland en Verenigd Koninkrijk], ieder hun emissies met 89% reduceren.

Theoretische scenario’s met hoge onzekerheid

De besproken scenario’s zijn theoretisch van aard en hebben een hoge onzekerheid. In de scenario’s zijn de emissies binnen een land overal met een gelijk percentage gereduceerd (de kaasschaaf). Bij een ruimtelijke optimalisatie van de emissiereducties worden de benodigde percentages om overal onder de KDW te komen lager.

De emissiereducties zijn zo gekozen dat rekenkundig de percentages onder de KDW uitkomen op precies 100%. Wanneer er binnen één van de ca. 11 000 en 108 000 hectare urgente respectievelijk zeer urgente habitattypen de KDW wordt overschreden, is de emissiereductie verhoogd, totdat daadwerkelijk alle hectaren onder de KDW kwamen.

Dit leidt ertoe dat de hoogste overschrijding bepalend is voor de algehele emissiereductie. Op veel plekken zal de depositie veel lager zijn dan de KDW en is er sprake van een ‘overshoot’. Lokaal beleid nabij de hectares met overbelasting bereikt hetzelfde met minder emissiereductie.”

3.41.

Het RIVM heeft het hiervoor genoemde briefrapport geactualiseerd met de kennisnotitie ‘Actualisatie rapport ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’’³² van 10 oktober 2024 aan de hand van onder andere de resultaten uit de RIVM-rapportage ‘Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2024’³³ en de geüpdatete urgentietabel (zie 3.34). De inschatting van het bereik van de wettelijke stikstofdoelen en de benodigde emissiereductie om de habitats van de Urgente Lijst onder KDW te brengen is daarbij onveranderd gebleven. Het RIVM concludeert dat de herziening van de Urgente Lijst ertoe leidt dat een kleiner areaal van de habitats op die lijst zonder overschrijding van de KDW is. De (verschillen) in de mate van overschrijding heeft het RIVM in onderstaande tabel weergegeven³⁴:

3.42.

In een kennisnotitie ‘Berekening specifieke doelen Urgentielijst’³⁵ van 1 november 2024 heeft het RIVM antwoord gegeven op de vraag welke extra emissiereductie vanuit Nederland nodig is om (i) in 2025 75% van het areaal van de zeer urgente habitats (de Urgente Lijst (rood)) onder de KDW te brengen, (ii) in 2030 75% van het areaal van de zeer urgente habitats onder de KDW te brengen en (iii) om in 2030 90% van het areaal van de urgente habitats (de Urgente Lijst (oranje)) onder de KDW te brengen. Bij de beantwoording heeft het RIVM gebruikt gemaakt van de zogenoemde ‘kaasschaafmethode’ waarbij de emissiereducties met een egaal percentage over heel Nederland zijn doorgevoerd. De resultaten van de berekeningen zijn in onderstaande tabel weergegeven. Het in deze tabel genoemde basispad is het pad gebaseerd op emissieramingen (scenario met vastgesteld beleid) uit de Klimaat- en Energie-verkenning 2022 (KEV-2022) in combinatie met ramingen uit de Clean Air Outlook 2 voor emissieontwikkelingen in het buitenland.

3.43.

In een rapport van 26 februari 2024 heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) een ex ante analyse van het NLPG gepubliceerd.³⁶ Een van de conclusies van het PBL is dat, hoewel aan de hand van de Provinciale Programma’s Landelijk Gebied (PPLG’s) belangrijke stappen kunnen worden gemaakt, de opgaven te groot zijn voor het kunnen halen van de NPLG-doelen binnen de gestelde termijn. Het PBL schrijft:

“De provinciale programma’s bevatten waardevolle zoekrichtingen en elementen om bij te dragen aan het halen van de NPLG-doelen. Dat geldt bijvoorbeeld op het gebied van de gebiedsspecifieke maatregelen die zijn gericht op het minder intensief gebruiken van agrarische grond en het creëren of combineren van die ruimte met natuur- en/of waterfuncties. Dat geldt ook voor de inzet op natuur in het agrarisch gebied. Mits deze aanpakken omgezet worden in geïnstrumenteerde maatregelen dan kunnen daarmee naar verwachting extra stappen worden gezet richting het bereiken van de NPLG-doelen. Tegelijkertijd is te concluderen dat met alle maatregelen samen – de voorstellen van de provincies in de PPLG’s én de vastgestelde en voorgenomen maatregelen door het Rijk – het nog niet zeker is of de meeste NPLG-doelen binnen bereik komen. Maar het is ook de vraag of het realistisch is dat wél te verwachten. Volledig doelbereik binnen grofweg een decennium is op basis van de voorgestelde beleidsinstrumenten en de wetenschappelijke kennis daarover niet plausibel, gezien de omvang van de opgave en het tempo waarin dat gerealiseerd moet worden. Om die doelen te bereiken zal de inzet en uitvoering van bestaand beleid, zoals natuurontwikkeling of gebiedsontwikkeling rond beken, zeer fors moeten worden opgeschaald. De provincies willen dat bovendien vaak ook bereiken met beleidsinstrumenten die er nu nog niet zijn of alleen op heel kleine schaal zijn uitgeprobeerd.”

3.44.

Het PBL concludeert ook dat de wettelijke stikstofdoelen op basis van het tot mei 2022 uitgevoerde of voldoende concreet uitgewerkte beleid buiten bereik zijn. Verder schrijft het PBL dat ook indien rekening gehouden wordt met het aanvullend rijksbeleid van na 1 mei 2022 (Lbv, Lbv-plus en de vervallen derogatie op grond waarvan Nederlandse veehouders meer mest op hun land mochten uitrijden), er “een doelgat” overblijft.

3.45.

In februari 2024 hebben de WUR, het PBL en het RIVM een rapport gepubliceerd over het effect van de stikstofbronmaatregelen uit het programma SN.³⁷ In het rapport wordt geconcludeerd dat door de maatregelen uit het programma een reductie van circa 4 mol/ha/jaar is bereikt en dat op basis van de vastgestelde of voorgenomen maatregelen in 2030 een reductie van circa 25-31 mol/ha/jaar mogelijk is ten opzichte van de situatie waarin deze maatregelen niet genomen worden. Over het effect van de maatregelen op de KDW is onder meer het volgende vermeld:

“We verwachten dat de stikstofdepositie in 2030 op ongeveer 31 procent van de stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarde zal liggen; in 2021 was dat circa 28. Dit aandeel is gebaseerd op de totale ontwikkeling van vastgesteld en voorgenomen beleid in binnen- en buitenland, inclusief bronmaatregelen uit het Programma SN en het aanpalende beleid. Zonder de stikstofmaatregelen die zijn meegenomen in de berekeningen zou dat aandeel 30 procent zijn in 2030. Dit betekent dat de doelstellingen voor 2025 (40 procent onder de kritische depositiewaarde) en voor 2030 (50 procent) met het huidige pakket aan stikstofbronmaatregelen buiten bereik liggen. Ondanks de beperkte toename van het areaal stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarde verwachten we dat de gemiddelde overschrijding van die waarde richting 2030 met gemiddeld een derde zal afnemen ten opzichte van 2021. Het oppervlak stikstofgevoelige natuur met een stikstofdepositie onder de kritische depositiewaarde geeft daarmee een beperkt beeld van de voortgang. Veranderingen in emissies, depositie en de gemiddelde overschrijding van de kritische depositiewaarde geven een breder beeld van de voortgang van het beleid.”

3.46.

In februari 2024 heeft het PBL op verzoek van de Staat een rapport gepubliceerd over de verwachte effecten van de voorgenomen stikstofmaatregelen op de toestand van de natuur, waarbij op basis van modellen en expertkennis vooruit is gekeken. Dit rapport bevat met betrekking tot de meest kwetsbare habitats onder meer de volgende conclusies:

“Dit betekent dat de huidige plannen (inclusief autonome ontwikkelingen) niet resulteren in een snellere daling van de stikstofdepositie op habitats waarvoor dit uit ecologisch of beleidsmatig oogpunt belangrijk kan zijn. Dit roept de vraag op of er met nieuwe bronmaatregelen niet meer rekening gehouden kan worden met beleidsmatige en/of ecologische prioriteringen.

(...)

Habitats waarvoor herstel tot nu toe (vrijwel) niet mogelijk is gebleken de minste verbetering van stikstofoverbelasting in 2025 en 2030 (...)

Voor de habitats met een tamelijke goede en matige herstelbaarheid stijgt in 2030 het areaal met een overschrijding van maximaal 250 mol per hectare per jaar met respectievelijk acht en 39 procentpunten. Voor de habitats met een slechte herstelbaarheid blijft nagenoeg het gehele areaal overschreden in 2030.

(...)

Hoewel de geplande stikstofmaatregelen dus leiden tot een verbetering van de stikstofconditie, resulteren de huidige niet in een snellere daling van de stikstofdepositie op habitats waarvoor dit uit ecologisch of beleidsmatig oogpunt urgent kan zijn. Dit roept de vraag op of er bij nieuwe bronmaatregelen niet meer rekening moet worden gehouden met beleidsmatige en/of ecologische prioriteringen. Het stoppen van de achteruitgang van natuur is immers de eerste prioriteit van de Vogel- en Habitatrichtlijnen.”

3.47.

In een rapport van 25 september 2024³⁸ heeft onderzoeksbureau Gispoint aan de hand van drie scenario’s (paars, oranje en donkerblauw) doorgerekend welk percentage van het areaal stikstofgevoelige natuur bij toepassing van de door haar ontwikkelde depositiepotentie-methode, en uitgaande van eenzelfde emissiereductie als door het RIVM is gehanteerd, in 2030 onder de KDW kan worden gebracht. In de depositiepotentie-methode is bepaald welke gebieden (van 1x1 kilometer) het meest bijdragen aan de depositie op alle (stikstofgevoelige) Natura 2000-gebieden in 2030. Volgens Gispoint wordt door het verminderen van de emissie op deze plaatsten de stikstofdepositie op een effectievere manier verminderd. De resultaten van de doorrekeningen zijn weergegeven in onderstaande figuur³⁹:

Kort geding

3.48.

Met het oog op de voor eind 2025 noodzakelijk geachte reductie van stikstofdepositie op habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst (rood) is Greenpeace tijdens deze bodemprocedure een kort geding gestart. Daarin heeft zij gevorderd om – kort gezegd – de Staat te veroordelen om maatregelen vast te stellen en uit te voeren gericht op het in 2025, althans uiterlijk 2028, onder de KDW brengen van de stikstofdepositie op (een gedeelte van) deze habitats en leefgebieden. Bij vonnis van 6 juni 2024 heeft de voorzieningenrechter de vorderingen van Greenpeace afgewezen, omdat naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende duidelijk is geworden dat de Europeesrechtelijke verplichtingen meebrengen dat de stikstofdepositie op álle concrete habitats en leefgebieden van de Urgente Lijst (rood) voor eind 2025 onder de KDW moet zijn gebracht en niet kon worden vastgesteld voor welke concrete habitats of leefgebieden wel een plicht geldt om op zeer korte termijn tot actie over te gaan.

Rechtbank Den Haag, 22-01-2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:578, C/09/651046 / HA ZA 23-641

Rechtbank Den Haag, 22-01-2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:578, C/09/651046 / HA ZA 23-641

Gegevens

Inhoudsindicatie

Uitspraak

1 Samenvatting

2 De procedure

3 De feiten

4 Het geschil

5 De beoordeling

6 De beslissing