Rechtbank Noord-Nederland, 23-03-2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:887, 20/564

1.1.

Eiser is eigenaar van de onroerende zaak aan [adres] . Het betreft een woning op een perceel grond. De onroerende zaak is gelegen in het gebied van Wetterskip Fryslân.

1.2.

In het gebied van Wetterskip Fryslân geldt met ingang van 1 januari 2019 de Verordening op de watersysteemheffing Wetterskip Fryslân 2019 (de Verordening).

1.3.

Op grond van artikel 2 van de Verordening wordt onder de naam watersysteemheffing een directe belasting geheven ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem.

1.4.

Op grond van artikel 117 Waterschapswet wordt watersysteemheffing geheven van de volgende categorieën belastingplichtigen (kort samengevat): a.) ingezetenen, b.) rechthebbenden van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurgebied, c.) rechthebbenden van natuurterreinen en d.) rechthebbenden van gebouwde onroerende zaken.

1.5.

De verdeling van de kosten over de vier categorieën belastingplichtigen is door Wetterskip Fryslân voor belastingjaren die aanvangen na 1 januari 2019 geregeld in de Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer Wetterskip Fryslân 2019 (Kostentoedelingsverordening). Op grond van artikel 120 lid 4 van de Waterschapswet wordt de verdeling van kosten over de categorieën b, c en d (zoals genoemd onder 1.4.) bepaald op basis van de waarde van de onroerende zaken in het economisch verkeer.

1.6.

Voor het opstellen van de Kostentoedelingsverordening heeft Wetterskip Fryslân aan advies- en ingenieursbureau Tauw B.V. (Tauw) opdracht gegeven om voor Wetterskip Fryslân de kostenaandelen per categorie onroerende zaken (b, c en d) te berekenen. Tauw heeft daarover met dagtekening 28 juni 2018 een rapport uitgebracht met als titel “Kostentoedelingsonderzoek Wetterskip Fryslân 2019” (het Tauw-rapport). Wetterskip Fryslân heeft het Tauw-rapport ten grondslag gelegd aan de Kostentoedelingsverordening.

1.7.

Artikel 2 van de Kostentoedelingsverordening bepaalt:

a. a) 28 % aan de ingezetenen;

b) 24 % aan de zakelijk gerechtigden van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen;

c) 0,4% aan de zakelijk gerechtigden van natuurterreinen;

d) 47,6% aan de zakelijk gerechtigden van gebouwde onroerende zaken.

2. De waarde van de onroerende zaken bedoeld in het vorige artikellid, onderdelen b, c en d wordt bepaald naar de waarde die de onroerende zaken op de waardepeildatum hebben naar de staat en hoedanigheid waarin zij op die datum verkeren.

3. De waardepeildatum is 1 januari 2018.”

2. In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen watersysteemheffing gebouwd binnendijks (de aanslagen) voor de jaren 2019, 2020 en 2021 terecht aan eiser zijn opgelegd. Meer specifiek is in geschil het antwoord op de vraag of de Verordening en de Kostentoedelingsverordening waarop de aanslagen zijn gebaseerd, verbindend zijn.

3.1.

Eiser voert in de zaaknummers 20/564 en 21/71 aan dat zijn bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. De uitspraak op bezwaar in zaaknummer 21/71 is volgens eiser bovendien innerlijk tegenstrijdig, omdat zijn bezwaar zowel ongegrond als niet-ontvankelijk is verklaard.

3.2.

Verweerder erkent in zaaknummer 20/564 dat eiser ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard in zijn bezwaar. In zaaknummer 21/71 stelt verweerder zich op het standpunt dat bedoeld is om het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren en niet (tevens) niet-ontvankelijk.

3.3.

In de zaak 21/71 is de rechtbank van oordeel dat de uitspraak op bezwaar moet worden opgevat als een niet-ontvankelijkverklaring. De uitspraak op bezwaar vermeldt zowel dat het bezwaar van eiser ongegrond is, als dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. De uitspraak op bezwaar is dus innerlijk tegenstrijdig. Gelet daarop en omdat in de uitspraak op bezwaar niet inhoudelijk is ingegaan op de bezwaargronden die eiser heeft aangevoerd, moet die naar het oordeel van de rechtbank worden opgevat als een niet-ontvankelijkverklaring.

3.4.

Zowel in de zaak 21/71 als in de zaak 20/564 is de rechtbank van oordeel dat verweerder eiser bij uitspraak op bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het bezwaar van eiser was in beide zaken namelijk niet (rechtsreeks) gericht tegen de Verordening (zoals verweerder in de uitspraken op bezwaar heeft vermeld), maar tegen de aanslag watersysteemheffing gebouwd. De beroepen in deze twee zaken zijn dus op dit punt in ieder geval gegrond.

3.5.

Aangezien verweerder de bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, dient de rechtbank in beginsel met toepassing van artikel 8:72, vierde lid Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder op te dragen opnieuw op de bezwaren te beslissen (de terugwijsregel). Van die regel kan worden afgeweken als daar goede grond voor bestaat, bijvoorbeeld als partijen aandringen op een inhoudelijke beoordeling van het geschil door de rechtbank, of als duidelijk is dat eiser niet wordt benadeeld doordat de rechter zelf in de zaak voorziet.¹

3.6.

Verweerder heeft de rechtbank verzocht om zelf in de zaken te voorzien. Eiser heeft ter zitting laten weten dat hij ook graag wil dat de rechtbank zelf de zaken afdoet. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb de zaken inhoudelijk behandelen.

4.1.

Eiser voert in alle drie de zaken aan dat de Kostentoedelingsverordening onverbindend is, omdat die in strijd is met hogere regelgeving, namelijk met artikel 14 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 1 Grondwet. Daarnaast strekt de Kostentoedelingsverordening volgens eiser tot willekeurige en/of onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad en/of is de Kostentoedelingsverordening in strijd met enig rechtsbeginsel. Volgens eiser werkt de onverbindendheid van de Kostentoedelingsverordening door in de Verordening. Eiser voert verder aan dat aan de totstandkoming van de Kostentoedelingsverordening en de Verordening gebreken kleven die ertoe leiden dat die beide verordeningen onverbindend zijn. Ten eerste is volgens eiser bij die totstandkoming gehandeld in strijd met artikel 3:11 Awb, doordat het Tauw-rapport niet ter inzage is gelegd. Eiser voert in zaaknummer 20/564 tevens aan dat Wetterskip Fryslân, door het Tauw-rapport niet ter inzage te leggen, heeft gehandeld in strijd met de artikelen 73 en 111 van de Waterschapswet, die ertoe strekken dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingplichtige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden. Ten tweede is volgens eiser gehandeld in strijd met artikel 3:46 Awb (de motiveringsplicht), doordat onduidelijk is hoe de gehanteerde prijzen van agrarische grond tot stand zijn gekomen. Ten derde is volgens eiser bij de totstandkoming van de Verordening en de Kostentoedelingsverordening gehandeld in strijd met artikel 6.11 lid 2 van het Waterschapsbesluit, omdat de natuurgebieden en de overige ongebouwde onroerende zaken niet zijn gewaardeerd naar de staat en hoedanigheid op de peildatum. Tot slot voert eiser aan dat Wetterskip Fryslân onvoldoende heeft onderzocht of het Tauw-rapport deugt.

4.2.

Verweerder stelt zich in alle zaken op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 14 EVRM en artikel 1 Grondwet, omdat er geen andere peildatum is gehanteerd voor ongebouwde onroerende zaken dan voor gebouwde onroerende zaken. Volgens verweerder is er daarom ook niet gehandeld in strijd met artikel 6.11 lid 2 Waterschapsbesluit. Voor agrarische onroerende zaken is namelijk uitgegaan van een voortschrijdend gemiddelde over vier kwartalen van 2017. Bovendien is volgens verweerder slechts een globale benadering van de prijzen vereist voor de kostentoedeling. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de Verordening en de Kostentoedelingsverordening zorgvuldig zijn voorbereid conform de wettelijk voorgeschreven en democratische procedures. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat niet is gehandeld in strijd met artikel 3:11 Awb of 3:46 Awb. Het Tauw-rapport hoefde volgens verweerder namelijk niet ter inzage gelegd te worden, de toelichting op de verordeningen volstond. Bovendien was het Tauw-rapport een openbaar bestuursstuk en dus te raadplegen. Daar komt bij dat eiser [uit andere hoofde] over het rapport beschikte.

5.1.

De rechtbank stelt voorop dat de rechter de bevoegdheid heeft om algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, zoals de Verordening en de Kostentoedelingsverordening, te toetsen op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving (rechtstreekse toetsing). Daarnaast heeft de rechter de bevoegdheid om een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing te laten als dat voorschrift niet zorgvuldig is voorbereid of gebrekkig is gemotiveerd en de rechter dat voorschrift om die reden niet goed kan toetsen aan hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (niet rechtstreekse toetsing).²

5.2.

In het kader van de rechtstreekse toetsing heeft eiser ter zitting toegelicht dat het hem erom gaat dat Wetterskip Fryslân verschillende peildata heeft gebruikt voor de waardering van gebouwde onroerende zaken enerzijds en ongebouwde onroerende zaken anderzijds. Volgens eiser is dat zo, omdat voor gebouwde onroerende zaken de WOZ-waarde per waardepeildatum 1 januari 2018 tot uitgangspunt is genomen en voor ongebouwde onroerende zaken is uitgegaan van het voortschrijdend gemiddelde over 2017 van transactieprijzen.

5.3.

De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiser heeft aangevoerd niet leidt tot de conclusie dat de Kostentoedelingsverordening in strijd is met artikel 14 EVRM of artikel 1 Grondwet. De rechtbank komt tot dat oordeel op basis van de volgende overwegingen.

5.4.

Artikel 14 EVRM en artikel 1 Grondwet verbieden een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die als discriminatie moet worden beschouwd, omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Daarbij is uitgangspunt dat op fiscaal gebied aan de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van artikel 14 EVRM als gelijk moeten worden beschouwd en of, indien die vraag bevestigend moet worden beantwoord, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Indien het niet gaat om aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij dat van redelijke grond is ontbloot. Dit laatste kan niet snel worden aangenomen.³

5.5.

Naar het oordeel van de rechtbank zijn de in de verordeningen opgenomen gebouwde onroerende zaken en ongebouwde onroerende zaken geen gevallen die rechtens en feitelijk gelijk zijn. Volgens de Waterschapswet betreffen het immers verschillende categorieën (rechtens ongelijk) en verder zijn percelen met bebouwing, onder andere wat betreft gebruik, uiterlijke verschijningsvorm en waarde, niet gelijk aan percelen zonder bebouwing (feitelijk ongelijk). In tegenstelling tot wat eiser betoogt, is de rechtbank van oordeel dat Wetterskip Fryslân voor deze categorieën geen verschillende peildata heeft gehanteerd bij de waardering. Voor alle categorieën onroerende zaken wijst artikel 2 Kostentoedelingsverordening immers 1 januari 2018 als waardepeildatum aan en dit is ook de waardepeildatum waarvan Wetterskip Fryslân bij beide categorieën uitgaat. Gebouwde onroerende zaken en ongebouwde onroerende zaken zijn weliswaar op verschillende wijze gewaardeerd, maar dat is in overeenstemming met artikel 121, eerste lid onder d Waterschapswet en te verklaren, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, doordat voor ongebouwde onroerende zaken in het algemeen geen WOZ-waarde wordt vastgesteld en voor gebouwde onroerende zaken wel. Bij het bepalen van de waarde per 1 januari 2018 is voor gebouwde onroerende zaken daarom de WOZ-waarde tot uitgangspunt genomen en is, bij gebreke aan WOZ-waarden, voor ongebouwde onroerende zaken uitgegaan van het voortschrijdend gemiddelde op 1 januari 2018 van transactieprijzen over het jaar 2017. Er is daarmee geen sprake van een ongelijke behandeling die in strijd is met artikel 14 EVRM of artikel 1 Grondwet. Er is dus geen sprake van een ongelijke behandeling van rechtens en feitelijk gelijke gevallen.

5.6.

De rechtbank is verder van oordeel dat uit hetgeen eiser heeft aangevoerd niet volgt dat de Kostentoedelingsverordening leidt tot willekeurige en/of onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad en/of dat de Kostentoedelingsverordening in strijd is met enig rechtsbeginsel. Wetterskip Fryslân heeft de waarde in het economisch verkeer van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken per de peildatum tot uitgangspunt genomen voor de Kostentoedelingsverordening. De Waterschapswet bepaalt dat voor gebouwde onroerende zaken moet worden uitgegaan van de WOZ-waarde per de peildatum en laat aan waterschappen de vrijheid om te bepalen op welke wijze de waarde van ongebouwde onroerende zaken wordt vastgesteld. Wetterskip Fryslân heeft daarvoor Tauw ingeschakeld. Tauw heeft de waarde in het economisch verkeer van ongebouwde onroerende zaken op waardepeildatum bepaald op basis van het voortschrijdend gemiddelde van transactieprijzen over 2017. Dat acht de rechtbank niet willekeurig, onredelijk of in strijd met enig rechtsbeginsel. In dit verband merkt de rechtbank nog op dat artikel 120, vijfde lid Waterschapswet bepaalt dat de Kostentoedelingsverordening (ten minste) eens in de vijf jaar moet worden aangepast. Dat impliceert dat de kostentoedeling aan de diverse categorieën een globaal karakter heeft.

5.7.

De rechtbank is van oordeel dat hetgeen eiser heeft aangevoerd ook niet leidt tot de conclusie dat de Verordening en de Kostentoedelingsverordening zodanig onzorgvuldig zijn voorbereid of gebrekkig zijn gemotiveerd, dat de rechtbank die verordeningen niet goed kan toetsen aan hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank komt tot dat oordeel op basis van de volgende overwegingen.

5.8.

Niet in geschil is dat Wetterskip Fryslân voor het inrichten van de Kostentoedelingsverordening advies heeft ingewonnen bij Tauw en dat Tauw zich voor het bepalen van de waarde van ongebouwde onroerende zaken heeft gebaseerd op de Grondprijsmonitor van ASR. Die Grondprijsmonitor is samengesteld in samenwerking met het Kadaster en Wageningen Economic Research en gebaseerd op transactiecijfers van verkochte agrarische percelen. Evenmin is in geschil dat Wetterskip Fryslân de wettelijk voorgeschreven en democratische procedure voor het vaststellen van de Verordening en de Kostentoedelingsverordening heeft gevolgd. Dat betekent onder meer dat leden van het algemeen bestuur van Wetterskip Fryslân [[...]] amendementen hebben kunnen indienen. Dat is ook gebeurd. Voor de Kostentoedelingsverordening geldt bovendien dat het ontwerp ter inzage is gelegd en dat zienswijzen zijn ingediend. Wetterskip Fryslân heeft het ontwerp van de Kostentoedelingsverordening, vergezeld van een toelichting, ter inzage gelegd. Het Tauw-rapport is daarbij niet ter inzage gelegd, maar wel genoemd in de toelichting. Het Tauw-rapport was een openbaar bestuursstuk en daarom wel raadpleegbaar. De terinzagelegging van het ontwerp is op de voorgeschreven wijze in het elektronisch waterschapsblad bekendgemaakt. Er zijn vervolgens vijf zienswijzen ingediend. In een reactienota heeft het algemeen bestuur op de zienswijzen gereageerd. Naar het oordeel van de rechtbank geeft deze gang van zaken geen blijk van een onzorgvuldige voorbereiding en/of van een gebrekkige motivering van de Kostentoedelingsverordening. Evenmin geeft deze gang van zaken blijk van strijd met enig ander rechtsbeginsel. De Verordening bevat naar het oordeel van de rechtbank alle gegevens die de belastingplichtige nodig heeft om zijn belastingschuld te kunnen bepalen. Het Tauw-rapport is daarvoor niet nodig.

5.9.

Voor zover eiser beoogt aan te voeren dat de ongebouwde onroerende zaken zijn gewaardeerd naar een andere staat en hoedanigheid dan die waarin zij verkeerden op de peildatum, gaat de rechtbank aan die stelling voorbij. Eiser heeft namelijk op geen enkele manier een begin van onderbouwing gegeven van die stelling. De rechtbank heeft ook anderszins geen aanwijzingen gekregen die erop zouden kunnen duiden dat de ongebouwde onroerende zaken op de peildatum in een andere staat of andere hoedanigheid verkeerden dan waarvan is uitgegaan bij het bepalen van de waarde. Ook in dit verband wijst de rechtbank op het globale karakter van de kostentoedeling voor de waterschapsbelasting.

7.1.

Eiser heeft in zaaknummer 20/564 verzocht om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Gelet op het feit dat in die zaak het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen op 16 september 2019, is de termijn op die datum aangevangen. Aangezien de rechtbank op 23 maart 2022 uitspraak doet, is een periode van afgerond 31 maanden verstreken. Doorgaans wordt als redelijke termijn aangehouden 24 maanden. Vanwege de coronapandemie zijn gedurende een bepaalde periode reeds geplande zittingen verdaagd en hebben nog in te plannen zittingen als gevolg daarvan vertraging opgelopen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een uitzonderlijke en onvoorziene situatie die een verlenging van de termijn met vier maanden rechtvaardigt⁴, zodat de redelijke termijn eindigt na verloop van 28 maanden. De redelijke termijn wordt in dit geval overschreden met afgerond drie maanden.

7.2.

De vergoeding bedraagt € 500 per half jaar termijnoverschrijding. Eiser heeft dus recht op een vergoeding van immateriële schade van € 500.

7.3.

De drie maanden termijnoverschrijding is geheel toe te rekenen aan de rechtbank. Daarom veroordeelt de rechtbank de Minister tot vergoeding van de immateriële schade tot een bedrag van € 500.

7.4.

Omdat het bedrag van de immateriële schadevergoeding minder dan € 5.000 beloopt, hoeft de Minister niet in de gelegenheid te worden gesteld hierop schriftelijk of mondeling verweer te voeren.⁵

8.1.

Omdat de rechtbank de beroepen in de zaaknummers 20/564 en 21/71 gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser de door hem in die zaaknummers betaalde griffierechten van € 96 (€ 48 per zaak) vergoeden.

8.2.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat eiser geen kosten heeft gemaakt die volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.