NTFR 2015/823 - Piketty en Smith: Bien étonnés?

NTFR 2015/823

NTFR 2015/823 - Piketty en Smith: Bien étonnés?

prof. mr. dr. J.L.M. GribnauHoogleraar Methodologie van het belastingrecht aan het Fiscaal Instituut Tilburg/Center for Company Law, Universiteit van Tilburg, en bijzonder hoogleraar Kwaliteit van fiscale regelgeving aan de Universiteit Leiden.

De Franse econoom Piketty heeft het afgelopen jaar de wereld veroverd. Ook in Nederland viel hem veel aandacht ten deel. Zijn pleidooi voor een wereldwijde vermogensbelasting als instrument om de groeiende ongelijkheid te bestrijden werd ontvangen met de nodige scepsis. Opvallend is dat Piketty economie weer als politieke economie opvat. Hij werd zelfs de Marx van de 21e eeuw genoemd. Maar het loont de moeite om hem ook eens te vergelijken met Adam Smith – die ook niet van een eng economische invalshoek beticht kan worden.

Thomas Piketty: een fenomeen

In elk zichzelf respecterend huishouden ligt tegenwoordig een exemplaar van Capital in the Twenty-First Century, de Engelse editie natuurlijk – en misschien bij een enkeling de oorspronkelijke Franse uitgave.1 Soms treffen we de Nederlandse vertaling op de salontafel aan. De mare doet de ronde dat steevast rond pagina 400 een papiertje in het – ogenschijnlijk nog maagdelijke – boek is gestoken. Alsof de eigenaar de bezoeker wil duidelijk maken dat hij er druk in het aan het lezen is en al tot pagina 400 is gekomen. Het meest verkochte niet gelezen boek? Dat zou beslist jammer zijn, want Piketty heeft de (geduldige) lezer veel te bieden. Er wordt wel geklaagd over zijn wat stugge schrijfstijl.2 Mij is dat niet opgevallen, ik heb de zorgvuldige gestructureerde, zeer systematische uiteenzetting enorm gewaardeerd. Zeker is natuurlijk ook dat niet iedere bestrijder van maatschappelijk onrecht en ongelijkheid de pen van een Multatuli of Louis Paul Boon kan hebben.

Piketty voorspelt dat de toekomst gekenmerkt zal worden door grote ongelijkheid. Het gaat hem om het niveau van ongelijkheid en de structuur daarvan. Hij betoogt dat kapitaal en zeer rijke kapitaalbezitters de samenleving zullen gaan domineren. Met behulp van een ontzagwekkende hoeveelheid data die zich over meer dan een eeuw uitstrekken laat hij zien dat het Westen op weg is naar een samenleving van renteniers zoals die in de negentiende eeuw bestond. Aardig is overigens dat hij gebruik maakt van romans van Jane Austen en Balzac om de lezer een dergelijke samenleving voor de geest te roepen. (Hoezo een stug boek?) Zijn boodschap is dat de groeiende ongelijkheid de sociale welvaartstaat (verder) ondermijnt inclusief de democratische instituties daarvan. Want geld maakt macht. De toegenomen ongelijkheid in de Verengde Staten heeft zijn inziens ook geleid tot financiële instabiliteit.3 Voor Nederland ligt de situatie misschien wat genuanceerder, maar dat is hier verder niet van belang.4

Op zich hoeft ongelijkheid in inkomen en vermogen overigens niet slecht te zijn, maar Piketty wil dan wel een zorgvuldige analyse van de ‘economic, social, moral, and political justification that have been invoked to defend or condemn those disparities’.5 Dit toont zijn brede blik; hij probeert dan ook verschillende wetenschappelijke disciplines te integreren.

Piketty kiest voor de fiscaliteit als beleidsinstrument. Hij bepleit een wereldwijde vermogensbelasting om de groeiende ongelijkheid te bestrijden. In deze bijdrage ga ik niet in op de meer technische, economische en fiscale merites van zijn boek (‘Wij hebben al een vermogenbelasting in Nederland’, ‘heeft hij wel voldoende rekening gehouden met AOW en pensioenen’ enz.).6 Overigens is het niet zo dat Piketty niet op andere noodzakelijke maatregelen wijst, zoals ‘the diffusion of knowledge and investment in training and skills’,7 maar hij meent dat die niet zullen volstaan om de groeiende ongelijkheid te keren.

Piketty’s brede blik uit zich in zijn visie op belastingen. Het volgende citaat treffen we al vroeg in het boek aan; dus die zal menig lezer niet ontgaan zijn:

‘Taxation is not only a way of requiring all citizens to contribute to the financing of public expenditures and projects and to distribute the tax burden as fairly as possible; it is also useful for establishing classifications and promoting knowledge as well as democratic transparency.’.8

Hier zien we dat belastingheffing een financieringsmiddel is dat direct verbonden is met distributieve rechtvaardigheid (ander dan leningen omdat zijns inziens met name de rijken aan de overheid lenen en daar een mooi rendement op maken).

Het morele karakter van belastingen

Mede door Piketty zijn belastingen weer in het brandpunt van de publieke opinie geraakt. Dat kwam voor de meeste fiscalisten misschien als een verrassing. Blijkbaar waren we even vergeten dat ‘a tax is always more than a tax.’9 Natuurlijk, het – gepercipieerde – fiscale gedrag van multinationals had al veel publieke aandacht gekregen. Maar Piketty doet er nog een schepje bovenop. Hij verbreedt de discussie over het belang en het gebruik van belastingen. Het gaat niet meer alleen om multinationals maar ook om de rijke toplaag van de samenleving.

Piketty betoogt expliciet dat we belastingen niet mogen reduceren tot een technische kwestie:

‘(Taxation) is preeminently a political and philosophical issue, perhaps the most important of all political issues. Without taxes, society has no common destiny, and collective action is impossible.’.10

Belastingen zijn dan ook een moreel fenomeen. Zoals onlangs ook al door de Duitse filosoof Peter Sloterdijk werd benadrukt: belastingen zijn een uitdrukking van de verdeling van de baten en lasten van de maatschappelijke samenwerking. Daarmee weerspiegelen ze ethische opvattingen omtrent distributieve rechtvaardigheid.11 Belastingen zijn dus veel meer dan louter techniek. Piketty bepleit als gezegd – onder andere – belastingen als instrument te gebruiken voor vermogensherverdeling. Maar belastingen kunnen ook gezien worden als instrument voor andere doelen dan inkomens- of vermogens(re)distributie. Piketty maakt van deze inkomensherverdeling namelijk een tweesnijdend zwaard: belastingen kunnen een deel van het inkomen bij de ene belastingplichtige weghalen en verdelen over andere belastingplichtigen. Maar hij stelt ook een IB-toptarief voor van 80% zodat de top van de grote bedrijven een disincentive zou hebben om te onderhandelen over (absurd) hogere beloningen. Hij laat zien dat de lage marginale tarieven in met name de VS en het Verenigd Koninkrijk (na afschaffing van de ‘dissuasive taxation’ die daar gold tot 1980) hebben geleid tot zeer hoge beloningen. Geluk is bovendien een belangrijkere oorzaak van hun beloningen dan talent. Zo’n confiscatoir toptarief voor inkomens boven 500.000 of 1 miljoen dollar zou zijns inziens de economische groei niet remmen en de vruchten van die groei eerlijke verdelen. Dit is zijns inziens een effectievere vorm van regulering dan meer concurrerende markten of betere corporate governance regimes.12 Belastingen ter vervanging van andere vormen van regulering.

Als econoom toont Piketty zich er dus van bewust dat er vele aspecten aan belastingen kleven. Maar Adam Smith (1723-1790), Schotse politiek-filosoof, jurist en econoom, wat zou hij zeggen als hij Piketty wordt vergeleken? ‘Bien étonnés de se trouver ensemble’? Ik denk het niet. Ook hij ziet morele aspecten aan belastingen, zodat het niet zo vreemd is hen samen te noemen. Een rechtvaardige staat is ondenkbaar zonder rechtvaardige belastingheffing.13 Belastingen dragen voor Smith bovendien bij aan het behoud van een beschaafde samenleving en het voorkomen van chaos. Belastingen betalen hoort bij burgerschap. Zeker, belastingen kunnen ook als een stevige last worden ervaren. Maar toch. ‘Every tax, however, is to the person who pays it a badge, not of slavery, but of liberty’, zo stelt Smith in The Wealth of Nations.14 Belastingen stellen de overheid ook in staat het vertrouwen tussen de burgers en hun veiligheid te waarborgen.15 Net als Piketty blijkt Adam Smith dan ook een (brede) visie op belastingen te hebben.

Hoe democratisch kan het zijn?

Die brede oriëntatie blijkt ook uit het feit dat beide heren heel goed zien dat wetgeving vaak minder onpartijdig tot stand komt dan zou moeten. Wetgeving is een instrument ten behoeve van talloze (politieke) doelstellingen. De leden van het parlement hebben zo iedere hun eigen (partij)politieke doelstellingen; zij representeren een bepaalde klasse, traditie en (partij)ideologische visie. Dat geldt ook voor belastingwetten. Piketty heeft oog voor dit democratische aspect van belastingen. Zo vermeldt hij en passant – in een voetnoot – over het vermogen van de 535 leden van House of Representatives van de USA: ‘the average net worth of the US House members is “only” $15 million.’16 Dat roept uiteraard de vraag op of de (Amerikaanse) bevolking wel echt in den brede wordt vertegenwoordigd door het parlement of dat wetgeving niet meer het algemeen belang dient maar is verdund tot het belang van de welgestelden.17 Wat blijft er dan nog over van het democratische beginsel dat niemand zijn eigen belastingwetgeving mag vaststellen? Piketty werpt dit punt terecht op. ‘No one has the right to set his own tax rates.’18 Ook de rechtsstatelijke eis van de algemeenheid der wet komt hier in de knel. ‘Individuele’ wetgeving staat immers (doorgaans) op gespannen voet met de eis van algemeenheid van wetgeving.19 Als belastingwetgeving dan wordt ingezet om gedrag te sturen, zal dat doorgaans mogelijk in het voordeel van een beperkte groep welgestelden zijn.

Ook invloedrijke belangengroepen kunnen het wetgevingsproces kapen ten behoeve van hun eigenbelang ten koste van het algemeen belang. Adam Smith signaleerde al dat dit nefaste gevolgen kon hebben. Machtige belangengroepen slagen er zo in privileges te verweven. ‘The cruellest of our revenue laws, I will venture to affirm, are mild and gentle, in comparison of some of those which the clamour of our merchants and manufacturers has extorted from the legislature.’20

Ach wat klinkt dit bekend. Denk aan de bekende bedrijfsopvolgingsfaciliteiten – volgens de wetgever bedoeld om het ondernemerschap te stimuleren. Blijkbaar overerft dat niet dus moet er geld tegen aan gegooid worden. Hoe nobel en lovenswaardig ook, wiens hart gaat immers niet sneller kloppen als iemand beweert dat het algemeen belang op waarachtige wijze wordt gediend, de vraag is natuurlijk of dit soort belastingwetgeving wel toelaatbaar is.

Adam Smith’s kwaliteitseisen

Smith heeft in zijn Wealth of Nations een aantal inmiddels klassieke kwaliteitseisen voor belastingwetgeving geformuleerd. Het is zeker de moeite om deze beginselen in extenso eens te citeren. Bij echte klassiekers kan dat.

1. The subjects of every state ought to contribute towards the support of the government, as nearly as possible, in proportion to their respective abilities; that is, in proportion to the revenue which they respectively enjoy under the protection of the state.

2. Taxes should be certain, not arbitrary.

3. Every tax ought to be levied at the time, or in the manner, in which it is most likely to be convenient for the contributor to pay it.

4. Taxes ought to be so contrived as both to take out and to keep out of the pockets of the people as little as possible over and above what it brings into the public treasury of the state.21

Hier herkennen we allereerst het draagkrachtbeginsel (faire belastingen) als specifieke vorm van het gelijkheidsbeginsel (waar bedrijfsopvolgingsfaciliteiten mee in strijd zijn22) en vervolgens een ruime formulering van het rechtszekerheidsbeginsel. Het derde beginsel eist dat belastingen zoveel geheven moeten worden op het moment dat het belastingplichtigen past en met zomin mogelijk administratieve lasten e.d. gepaard gaan. Tot slot is efficiency een belangrijk criterium: economische en administratieve efficiency – dus zo min mogelijk marktverstoring en perceptiekosten. Zo heeft Smith dus al – avant la lettre – een aantal interdisciplinaire kwaliteitseisen voor belastingwetgeving geformuleerd.

In de loop der tijd zijn er meer beginselen ontwikkeld. Denk aan transparantie, in de zin dat burgers zien hoeveel belasting ze betalen. Dan weten ze hoeveel ze voor publieke voorzieningen betalen. Ze zouden ook moeten kunnen zien dat andere burgers en bedrijven hun fair share betalen.23 Er moet dus adequate informatie beschikbaar zijn met betrekking tot de verdeling van de belastingdruk; dit is wat Piketty democratische transparantie noemt.24 Maar belangrijker is de vraag of deze vier beginselen in de weg aan het instrumenteel gebruik van de belastingwet? Smith meent van niet; hij betoogt dat belastingen soms een beleidsinstrument mogen zijn, bijvoorbeeld om te grote inkomensongelijkheid (armoede) en drankmisbruik te bestrijden.

Belastingen corrigeren markt

Smith betoogt net als Piketty dat belastingen niet enkel een budgettaire functie hebben. Smith heeft namelijk oog voor armoede. Om armoede te verminderen dient de overheid lonen te reguleren. De hele maatschappij steunt op het werk van de arme arbeider.25 Hij is op dit punt zeer kritisch. ‘So it may very justly be said that the people who cloth the whole world are in rags themselves.’26 Smith weet ook wel hoe dit komt. De overheid en haar wetten zijn instrumenten van de rijken om de armen te onderdrukken en te voorkomen dat de inkomens- en vermogensongelijkheid verminderd wordt.27 Deze – wellicht onverwacht – kritische opmerkingen maken duidelijk dat Smith in de lange tijd ongepubliceerd gebleven Lectures on Jurisprudence bepaald niet een laissez faire laissez aller verdedigt, zoals vaak wordt gedacht. Belastingen zijn een instrument tegen al te grote inkomensongelijkheid. Hij betoogt in dit kader dat progressieve belastingen op (luxe) rijtuigen een instrument kunnen zijn om de luiheid en ijdelheid van de rijken op eenvoudige wijze te laten bijdragen aan het verlichten van het lot van de armen.28 Smith had dus oog voor de gevolgen van ongelijkheid, maar dat wil nog niet zeggen dat hij naar een grote mate van gelijkheid in de samenleving streefde – hij was geen egalitarist.29 Belastingen kunnen volgens Smith ook worden gebruikt om gedrag te sturen, bijvoorbeeld ‘the discouragement of the multiplication of little ale-houses’.30

Opvallend is dat volgens Adam Smith de overheid belastingen mag gebruiken om enigszins de marktuitkomsten te corrigeren, omdat deze zijns inziens zeker niet altijd rechtvaardig zijn. Dat betekent overigens omgekeerd dat het streven naar belastingen die zo min mogelijk de – efficiency van de – markt verstoren, zoals dat wel door economen wordt verdedigd, niet zonder meer vanzelfsprekend is. Het is een keuze voor een bepaalde vorm van rechtvaardigheid. Het gaat immers om een verdeling van de belastinglast over de bevolking conform de marktuitkomsten die kennelijk – impliciet of expliciet – als rechtvaardig worden gezien. Het uitgangspunt dat belastingen de marktwerking niet mogen verstoren veronderstelt dus dat de markt rechtvaardige uitkomsten genereert. Dat impliceert een bepaalde conceptie van rechtvaardigheid.

Maar Adam Smith is toch de man van de ‘invisible hand’ die de markt zou regeren en zou zorgen voor een evenwicht tussen vraag en aanbod? Ja dat is in een zekere zin waar, maar … deze metafoor moet niet al te serieus worden genomen. In de Franse economische traditie van laissez faire was de gedachte dat een of andere kosmische macht wel voor een afstemming zou zorgen van het gedrag van de individuen die hun eigenbelang nastreven. Deze voorzienigheid wier macht groter was dan de zeer beperkte macht van de staat stond in de traditie van een goddelijke sturende wil. Adam Smith nam deze metafoor van een – geseculariseerde – voorzienigheid over uit die traditie.31 Men zou de ‘invisible hand’ ook als een soort stoplap kunnen beschouwen of als Maradona’s hand van God: als je goed af bent, komt dat door de marktwerking, die rechtvaardig is voor hen die het verdienen. Daarbij wordt dan vergeten dat de moderne markt zonder staat – die weer afhankelijk is van belastingen – überhaupt niet kan bestaan. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de gezondheidsmarkt. Piketty betoogt in dit verband dat in ontwikkelde landen ‘at least half of the total cost of health care and education services is paid for by taxes’ – ook in de Verenigde Staten waar de overheid zich veel minder met de gezondheidszorg bemoeit.32

Adam Smith ziet dus net als Piketty belastingen als een essentieel onderdeel van een rechtvaardige maatschappij. Grote ongelijkheid leidt tot minder belastingen en minder publieke goederen. Dat ondermijnt het vertrouwen van de burgers in de staat.33 Grote ongelijkheid ondermijnt ook de democratie, voegt Piketty daaraan toe.34 Maar het tast ook het vertrouwen van burgers in elkaar aan. Grote ongelijkheid ondergraaft dus het sociaal contract tussen overheid en burgers en het sociaal contract tussen burgers – uit verschillende lagen in de samenleving – onderling.35 Vertrouwen is een morele waarde.36 Aan dit vertrouwen kunnen kwalitatief goede belastingen bijdragen. Belastingen – als moreel verschijnsel – zijn dus cruciaal in en voor de moderne samenleving en staat. En daarmee zijn de herverdelende en regulerende functies van belastingen een gegeven – waarbij overigens over de omvang en intensiteit daarvan kan worden gediscussieerd. Daarover nu meer.

Tot slot

Belastingen zijn meer dan techniek, zo betoogt Piketty. Hij belicht economische, politieke, ethische en sociale aspecten van belastingen. Hij wil belastingen ook als beleidsinstrument gebruiken. Het bleek dat Adam Smith een al even breed perspectief op belastingen had. Zij zouden elkaars gezelschap waarschijnlijk wel waarderen. Zij zouden het waarschijnlijk oneens zijn over de mate van toelaatbare ongelijkheid – waarbij (ook) Piketty overigens zeker niet principieel tegen ongelijkheid is. Maar wat zij echt gemeen hebben is de idee dat belastingen vanuit verschillende invalshoeken moeten worden bestudeerd. Belastingen en het gebruik daarvan voor uiteenlopende doeleinden vragen om een multidisciplinaire benadering. Politieke filosofie, economie, recht, maar ook sociale wetenschappen, om maar een paar disciplines te noemen, dienen daarbij te worden gecombineerd.

Het zal echter evident zijn dat het combineren van verschillende wetenschappelijke perspectieven geen sinecure is. Verschillende methodes, beginselen, concepten en mensbeelden maken een geïntegreerde multidisciplinaire bestudering van belastingen buitengewoon lastig. Volkomen inzicht in belastingen op basis van een complete theorie lijkt dan ook schier onmogelijk. Wie kan zich meten met een Smith of Piketty? Schreef Spinoza, een andere titaan, al niet op het einde van de Ethica: ‘Alles wat voortreffelijk is, is echter even moeilijk als zeldzaam.’37 Dus voor wie is zo’n Hercules-arbeid weggelegd? Of … is het toch niet zo moeilijk, is het een kwestie van de mouwen opstropen, goed nadenken en gewoon beginnen. Immers, ‘verder blijft de draad van kennis, als je er eenmaal aan bent gaan trekken uit eigen beweging afrollen.’38