NTFR 2017/2169 - No Taxation without Representation

NTFR 2017/2169

NTFR 2017/2169 - No Taxation without Representation

prof. dr. P.H.J. EssersProf.dr. P.H.J. Essers is als hoogleraar belastingrecht verbonden aan het Fiscaal Instituut Tilburg van Tilburg University; voorzitter van het departement belastingrecht.

Inleiding

Al in de Magna Carta van 1215 is het beginsel geformuleerd dat er slechts belasting mag worden geheven indien degenen die deze belasting moeten dragen daarmee via hun vertegenwoordigers hebben ingestemd: No Taxation without Representation. Veel machthebbers uit het verleden die zich niet aan dit beginsel hielden, hebben dit moeten bezuren.1 Denk maar aan de invoering van de Tiende Penning door Alva in 1569, die een belangrijke aanjager was van de Tachtigjarige Oorlog,2 de Franse revolutie van 1789, waarin de zogenoemde Taille, een soort grondbelasting tijdens het Ancien Régime die vooral moest worden opgebracht door de Franse boeren,3 een rol speelde en de opstand van de Belgen tegen Nederland in 1830, waarin de belasting op vlees (‘het geslacht’) en brood (‘het gemaal’) door de Belgische opstandelingen werd gebruikt om de Belgische bevolking op te stoken tegen koning Willem I.4 Ook de totstandkoming van de Verenigde Staten staat in direct verband met dit beginsel. In 1773 kwamen de kolonisten in Noord-Amerika in opstand tegen het moederland Engeland omdat zij Engelse belastingen, waaronder importheffingen op thee, moesten betalen zonder dat zij een stem hadden in het Britse parlement. Dit leidde tot de beroemde Boston Tea Party, waarin de ladingen thee van drie Engelse schepen werden vernield.

Tot op de dag van vandaag wordt No Taxation without Representation gezien als een belangrijk onderdeel van de democratische rechtsstaat. Het gebrek aan democratie in de EU – onder andere tot uitdrukking komend in de beperkte bevoegdheden van het Europees parlement en de onmogelijkheid voor EU-burgers om bij de verkiezingen voor het Europees parlement op andere kandidaten te stemmen dan kandidaten van hun eigen land – wordt bijvoorbeeld vaak aangegrepen als een belangrijk argument om zeer terughoudend te zijn in het toekennen van eigen belastingmiddelen aan de EU.

Het is echter niet zo dat dit beginsel in de praktijk van de Westerse democratieën onverkort wordt toegepast. Zo zijn er ook in Nederland grote groepen belastingplichtigen die wel aan de Nederlandse staat belastingen over hun inkomens, vermogens en bestedingen moeten betalen, zonder dat zij het recht hebben om hun eigen vertegenwoordigers in het Nederlandse parlement te kiezen. In deze Opinie staat de vraag centraal of dit terecht is.

Verhouding tot andere beginselen

Het beginsel No Taxation without Representation moet worden onderscheiden van belastingbeginselen zoals het woonplaatsbeginsel, het nationaliteitsbeginsel, het draagkrachtbeginsel, het bronbeginsel en het oorsprongbeginsel. Anders dan de andere beginselen, bepaalt het beginsel No Taxation without Representation niet of iemand wel of niet belastingplichtig is. Pas als op grond van de andere beginselen vast staat dat iemand belastingplichtig is, zou het zo moeten zijn dat deze persoon ook het recht krijgt om invloed uit te oefenen op de totstandkoming van de belastingen door uitoefening van zijn of haar kiesrecht. No Taxation without Representation heeft dan ook niets te maken met het nationaliteitsbeginsel. Laatstvermeld beginsel creëert belastingplicht op grond van nationaliteit. In de Verenigde Staten is dit beginsel zelfs leidend voor de toepassing van de Amerikaanse inkomstenbelasting voor Amerikaanse staatsburgers. Een Amerikaanse staatsburger is belastingplichtig voor de Amerikaanse inkomstenbelasting, waar hij in de wereld ook woont.5 In Nederland wordt dit beginsel slechts sporadisch toegepast. Voorbeelden zijn art. 2.2, lid 2, Wet IB 2001 voor natuurlijke personen (Nederlandse diplomaten), art. 2, lid 4, Wet VPB 1969 (de vestigingsplaatsfictie)6 en de woonplaatsfictie van art. 3 Successiewet 1956. Naar mijn mening terecht, legt dit nationaliteitsbeginsel het in de regel af tegenover het woonplaats- en bron-/oorsprongbeginsel. Er is een te zwakke relatie tussen nationaliteit en inkomen, vermogen of bestedingen om nationaliteit als primaire rechtvaardiging voor belastingplicht te gebruiken. Als echter eenmaal belastingplicht is vastgesteld, dan komt de vraag op of daaruit niet zou moeten voortvloeien dat deze belastingplichtige ook het kiesrecht mag uitoefenen.

Soms wordt No Taxation without Representation gelijk gesteld aan het legaliteitsbeginsel van art. 104 GW (‘Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet.’). Daarmee wordt echter onvoldoende recht gedaan aan de oorsprong van No Taxation without Representation. Die ligt namelijk niet zo zeer in het ontbreken van een wettelijke basis voor een belastingwet, maar veel meer in het onvoldoende invloed kunnen uitoefenen op de totstandkoming van de desbetreffende belastingwet door de belastingplichtigen vanwege de feitelijke onmogelijkheid om vertegenwoordigd te zijn in het parlement dat verantwoordelijk was voor de invoering van deze belastingwet. Zo was bijvoorbeeld de koloniale importheffing op thee die de directe aanleiding was voor de opstand van de Amerikaanse kolonisten tegen Engeland aanvaard door het Britse parlement. Ook de heffingen op brood en vlees die mede aanleiding waren voor de Belgische opstand tegen de Noordelijke Nederlanden waren volgens de constitutionele maatstaven van die tijd tot stand gekomen. De reden voor de opstanden tegen deze belastingen was gelegen in het feit dat de burgers die ze moesten opbrengen, vonden dat ze niet of nauwelijks invloed hadden op de totstandkoming ervan.

Inkomstenbelasting

Startpunt van belastingheffing is dat de staat geld nodig heeft om publieke uitgaven te financieren. Daaraan moeten in de eerste plaats inwoners van die staat naar rato van hun draagkracht bijdragen onder meer omdat die staat het hen mogelijk maakt om inkomen en vermogen te verwerven en te consumeren en deze burgers daarnaast een verantwoordelijkheid hebben ten opzichte van hun medeburgers (solidariteit). In de inkomstenbelasting7 wordt een onderscheid gemaakt tussen binnenlandse en buitenlandse belastingplichtigen. Binnenlandse belastingplichtigen zijn natuurlijke personen die in Nederland wonen (art. 2.1, onder a, Wet IB 2001). Zij worden in beginsel belast over hun wereldwijd verdiende inkomen. Buitenlandse belastingplichtigen zijn natuurlijke personen die niet in Nederland wonen, maar wel Nederlands inkomen als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet IB 2001 genieten (art. 2.1, onder b, Wet IB 2001). Omdat de staat buitenlandse belastingplichtigen in staat stelt om dit Nederlands inkomen te verwerven, dienen zij ook in Nederland over dat inkomen inkomstenbelasting te betalen. Eenzijdige regelingen en belastingverdragen moeten dubbele belasting voorkomen.

Hoe zit het nu met het kiesrecht in relatie tot deze belastingplicht?8 Een binnenlandse belastingplichtige woont in Nederland. Dat impliceert echter niet dat hij of zij ook automatisch kiesrecht heeft. Voor de Tweede Kamerverkiezingen en Provinciale Statenverkiezingen9 geldt als voorwaarde de Nederlandse nationaliteit. Een binnenlandse belastingplichtige die niet de Nederlandse nationaliteit heeft, dient dus wel in Nederland over zijn wereldinkomen belasting te betalen maar heeft geen kiesrecht voor deze verkiezingen. Dat kan anders zijn voor de gemeenteraads- en waterschapsverkiezingen: voor kiesrecht geldt dan als voorwaarde de Nederlandse nationaliteit of de nationaliteit van een ander land van de EU. Voor de waterschapsverkiezing is ook voldoende dat er sprake is van een geldige verblijfsvergunning; voor de Gemeenteraadsverkiezingen geldt als extra voorwaarde dat de desbetreffende burger minimaal vijf jaar legaal in Nederland verblijft. Voor de waterschapsverkiezingen is verder vereist dat de burger in het waterschap woont waarvoor de verkiezing plaatsvindt, voor de gemeenteraadsverkiezingen moet men wonen in een Nederlandse gemeente.

Voor alle verkiezingen geldt een leeftijdsgrens van 18 jaar. Een dergelijke leeftijdsgrens geldt de facto niet onverkort voor de inkomstenbelastingheffing. Arbeidsinkomsten (inclusief winst uit onderneming e.d.) worden bij minderjarigen zelfstandig in de inkomstenbelasting betrokken; vermogensinkomsten worden daarentegen in het algemeen toegerekend aan de ouder die het gezag over het kind uitoefent (art. 2.15 Wet IB 2001).

Voor buitenlandse belastingplichtigen die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten, geldt dat zij wel inkomstenbelasting moeten betalen over hun in Nederland daartoe aangewezen inkomensbronnen, maar dat zij geen kiesrecht hebben, ook niet als ze aan de ‘Schumackercriteria’ voldoen (zie art. 7.8 Wet IB 2001, waarin een regeling is opgenomen voor de zogenoemde ‘kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen’).10 Een buitenlandse belastingplichtige die de Nederlandse nationaliteit bezit, heeft daarentegen wel kiesrecht voor de Tweede Kamerverkiezingen; hij of zij kan dan vanuit het buitenland stemmen.

Hoe erg is dit nu?

Als we ons beperken tot de Tweede Kamerverkiezingen, kunnen we constateren dat binnenlandse belastingplichtigen voor de inkomstenbelasting die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten, niet mogen stemmen bij de Tweede Kamerverkiezingen. Datzelfde geldt voor de buitenlandse belastingplichtigen die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten alsmede voor de minderjarige belastingplichtigen die arbeidsinkomsten genieten. Aangezien alle belastingwetten moeten worden aangenomen door de Tweede Kamer en deze categorieën belastingplichtigen geen kiesrecht hebben, is er derhalve in deze gevallen sprake van Taxation without Representation. In hoeverre is dit te rechtvaardigen?

Ik heb er geen moeite mee dat minderjarigen geen kiesrecht hebben, ook niet als ze inkomstenbelastingplichtig zijn. Voor het uitoefenen van het kiesrecht is nu eenmaal een zekere (veronderstelde) rijpheid nodig en het ligt voor de hand daarvoor de grens van meerderjarigheid te kiezen.

Dat is wat mij betreft echter anders voor de in Nederland wonende natuurlijke personen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben. Net als bij de gemeenteraadsverkiezingen, zou aan deze personen ook voor de Tweede Kamerverkiezingen kiesrecht kunnen worden verleend indien zij een geldige verblijfsvergunning hebben en minimaal vijf jaar in Nederland verblijven. Het betalen van inkomstenbelasting in Nederland versterkt bij veel in Nederland wonende burgers met een andere dan de Nederlandse nationaliteit het gevoel daadwerkelijk deel uit te maken van de Nederlandse gemeenschap. Waarom zou daar geen kiesrecht bij mogen horen?

Datzelfde zou wat mij betreft mogen gelden voor de buitenlandse belastingplichtigen die voldoen aan het begrip ‘kwalificerende buitenlandse belastingplichtige’ van art. 7.8, lid 6, Wet IB 2001. Het gaat hier immers om belastingplichtigen waarvan het inkomen geheel of nagenoeg geheel in Nederland wordt verdiend. Waarom zouden zij niet via het uitoefenen van het kiesrecht in Nederland ook invloed mogen uitoefenen op de totstandkoming van deze belastingwetten? Ook in dit geval zou er een minimale duur van deze status als voorwaarde voor het toekennen van het kiesrecht moeten worden gesteld.

Nu zou kunnen worden gesteld dat de mensen die in Nederland wonen zonder de Nederlandse nationaliteit te bezitten, zoveel voordelen genieten van het in Nederland wonen – de democratische rechtsstaat, het opleidingssysteem, de goede infrastructuur etc. – dat het terecht is dat zij belastingplichtig zijn voor de Nederlandse inkomstenbelasting.11 Dat is echter niet het punt. Mijn pleidooi is immers niet gericht op het verlenen van een belastingvrijstelling aan deze personen. Het is mijns inziens goed verdedigbaar dat inwonerschap, ook van ingezetenen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben, tot (onbeperkte) belastingplicht leidt, maar de consequentie daarvan zou moeten zijn dat deze belastingplichtigen dan ook het kiesrecht voor de Tweede Kamerverkiezingen krijgen. Hetzelfde geldt voor de ‘kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen’.

Lessen voor de EU?

De historie leert dat naarmate burgers meer belastingen worden opgelegd zonder dat ze in ruil daarvoor democratische rechten krijgen, de kans op onvrede bij die burgers vanwege het ontbreken van die democratische rechten groter wordt. Veel tegenstanders van meer EU-belastingen baseren deze aversie dan ook op het niet-democratische karakter van de EU. Meer EU-belastingen zou de weerstand van burgers tegen de EU alleen maar doen toenemen. Aan de andere kant leert diezelfde historie dat naarmate er meer belastingen worden geheven zonder dat burgers voldoende invloed kunnen uitoefenen op de totstandkoming ervan, de druk op de autoriteiten om meer democratie in te voeren, toeneemt.12 Dat zou nu net een reden kunnen zijn om de Europese Commissie meer bevoegdheden te geven om eigen belastingen in te voeren. Daardoor zou de kans op de totstandkoming van een daadwerkelijk democratische EU immers toenemen.

Tot slot

Uiteraard moet het beginsel No Taxation without Representation niet worden omgedraaid in die zin dat Representation alleen maar mogelijk is voor die burgers die belasting betalen (No Representation without Taxation).13 Dat was bijvoorbeeld het geval met de beruchte poll taxes in de Verenigde Staten. Alleen de burgers die zich hadden laten registeren voor deze poll taxes mochten meedoen aan de gemeenteraadsverkiezingen. In feite was het in Nederland in de negentiende eeuw geldende censuskiesrecht van eenzelfde kaliber: alleen de welgestelden die een bepaald bedrag aan belasting betaalden, hadden de facto kiesrecht.14 De minder welgestelden werden uitgesloten van het kiesrecht. Mijn pleidooi is er geenszins op gericht het kiesrecht alleen toe te kennen aan degenen die belasting betalen. Wel pleit ik ervoor om burgers die niet de Nederlandse nationaliteit hebben, maar wel een sterke band met Nederland hebben omdat ze er wonen en binnenlandse belastingplichtigen zijn dan wel niet in Nederland wonen maar wel (nagenoeg) hun gehele inkomen in Nederland verdienen onder bepaalde voorwaarden het kiesrecht toe te kennen.

Verder moet men zich realiseren dat degenen die belasting betalen en wel kiesrecht hebben, daar lang niet altijd gelukkig mee zijn, getuige de vele procedures waarin de onverenigbaarheid van wettelijke fiscale regelingen met de rechten van de mens worden aangevochten.15 Maar dat heeft alles te maken met het gevoel van veel burgers dat zij ondanks hun kiesrecht veel te ver afstaan van de politiek. Met alleen een herziening van het kiesrecht is die kloof nog lang niet gedicht.