Ga verder naar content
  1. aflevering 19, 2021

NTFR 2021/1528 - Tussen droom en daad

NTFR 2021/1528

NTFR 2021/1528 - Tussen droom en daad

drs. H.J. BresserVerbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen, tevens werkzaam bij de Belastingdienst. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.

‘Tussen droom en daad staan wetten in de weg en praktische bezwaren’. Dit citaat uit het gedicht ‘Het Huwelijk’ van Willem Elsschot, geschreven in 1910, is naar mijn mening nog steeds actueel. En dan heb ik het niet over daden als bedoeld in art. 289 Sr. Wel gaat deze dichtregel door mijn hoofd als ik de vele publicaties lees over de toeslagenaffaire. Maar ook als ik mijn gedachten laat gaan over mogelijkheden tot vereenvoudiging van de fiscale wetgeving, in het bijzonder de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting. Ook voor de andere fiscale wetten is ongetwijfeld een wensenlijstje samen te stellen, maar mijn kennis van die wetgeving is te summier om daarover iets zinvols te kunnen opmerken.1 Overigens, het oordeel of hetgeen ik hierna opmerk wél zinvol is, laat ik graag aan de lezer. De tijd voor een wensenlijstje lijkt rijp, nu de formatiegesprekken voor een nieuw kabinet gaande zijn.2 Verwacht mag immers worden dat de fiscale paragraaf een belangrijk deel zal uitmaken van het regeerakkoord.

De toeslagenaffaire heeft het begrip ‘menselijke maat’ opnieuw in de schijnwerpers gezet. Een van de (vele) lessen die wederom3 geleerd kunnen worden is dat de wetgever oog moet hebben voor de uitvoerbaarheid van de wetgeving. Ook op fiscaal terrein kan ik mij niet aan de indruk onttrekken dat de wetgever tracht alle situaties en maatschappelijke ontwikkelingen die zich kunnen voordoen te voorzien en te vatten in zeer gedetailleerde wetgeving die deze ontwikkelingen in de door de wetgever gewenste richting moet buigen. Deze wetgeving omvat een breed scala aan onderwerpen, uiteenlopend van instrumentele maatregelen om milieudoelstellingen te realiseren tot complexe renteaftrekbeperkingen om (vermeende) belastingontwijking of grondslaguitholling te voorkomen. Deze gedetailleerde wetgeving laat de inspecteur weinig ruimte om rekening te houden met de feiten en omstandigheden zoals die zich voordoen in een specifieke situatie. De uitvoerbaarheid van deze wetgeving staat daarbij onder druk, zowel bij de belastingplichtige als bij de Belastingdienst. Waar dat toe kan leiden heeft de toeslagenaffaire ons geleerd en hebben we eerder gezien bij de Vinkenslagaffaire, in 2004. Naar aanleiding van die affaire schoot de Belastingdienst destijds in een verlammende kramp. De kramp nam wat af toen ‘het freies Ermessen’ de inspecteurs enige beleidsvrijheid toestond, uiteraard binnen de wettelijke kaders. Maar de vervolgens steeds gedetailleerdere wetgeving maakt het de inspecteur lastig om, binnen de wettelijke kaders, in de uitvoering rekening te houden met het doel en de strekking van de wet. De angst bij de inspecteur iets toe te staan wat achteraf bezien niet had gemogen, leidt mogelijk wederom tot een, in mijn optiek onwenselijke, verstarring. Ik wil daarom pleiten voor wetgeving waaruit de bedoeling van de wetgever duidelijk blijkt; wetgeving waarbij gedetailleerde bepalingen achterwege worden gelaten, maar waarbij open normen de inspecteur de ruimte bieden de menselijke maat toe te passen. Wat mij betreft kan dat twee kanten op. Minder stringente toepassing van wetgeving waar strikte toepassing gevolgen zou hebben die door de wetgever niet (kunnen) zijn bedoeld, strenge toepassing waar belastingontwijking of -ontduiking zich voordoet. Fortiter in re, suaviter in modo.4 Indien partijen van mening verschillen over de vraag of de wetgeving juist is toegepast, kan immers het oordeel van de rechter worden gevraagd. Ik vind het absurd dat er zogenoemde ‘Stella-teams’ zijn binnen de Belastingdienst die belastingplichtigen die bekneld zijn geraakt in de Belastingdienst-raderen te hulp schieten. Dat zou de taak van elke inspecteur moeten zijn. Of beter nog: dat zou niet nodig moeten zijn.

Laat ik wat voorbeelden noemen.

De Wet IB 2001 is inmiddels twintig jaar oud. Naar mijn mening staat dit huis op een fundament dat nog wel even meekan, maar is groot onderhoud op een enkele plaats nodig. Ik sluit aan in de rij van velen die van mening zijn dat het fictieve rendement van box 3 zo snel mogelijk moet worden gewijzigd. Naar mijn mening moet het mogelijk zijn om bij een deel van het vermogen aan te sluiten bij het daadwerkelijk behaalde rendement. Als de financiële instellingen in staat zijn het saldo van de betaal-, spaar- en beleggingsrekeningen, deposito’s en wat dies meer zij aan de Belastingdienst door te geven zodat deze informatie kan worden opgenomen in de vooringevulde aangifte, moet dat toch ook mogelijk zijn voor de behaalde rendementen. Omdat de financiële instellingen niet in staat zijn (waren?) het saldo aan het einde van het jaar tijdig aan de Belastingdienst door te geven, wordt de heffingsgrondslag niet gebaseerd op het gemiddelde saldo, maar op het saldo aan het begin van het aangiftejaar. Mochten banken nog steeds niet in staat zijn vóór 1 maart de behaalde rendementen over het afgelopen jaar aan de Belastingdienst door te geven, dan lijkt het mij niet bezwaarlijk de termijnen wat op te schuiven. Momenteel kan aangifte worden gedaan vanaf 1 maart, en als de aangifte vóór 1 mei wordt gedaan (dit jaar wegens technische startproblemen vóór 8 mei), dan streeft de Belastingdienst ernaar vóór 1 juli een voorlopige aanslag op te leggen. In steeds meer gevallen is dat zelfs direct een definitieve aanslag. Naar mijn mening stuit het dan niet op problemen indien de aangifte pas na 1 april kan worden gedaan, bijvoorbeeld vóór 1 juni. Het lijkt mij niet nodig om dan de andere data eveneens een maand op te schuiven, al kan dat uiteraard wel. Het moet met de huidige stand van automatisering voor de financiële instellingen toch mogelijk zijn de benodigde gegevens tijdig, dat wil zeggen uiterlijk 1 april, aan te leveren. De rente wordt immers ook al op de eerste dag van het nieuwe jaar bijgeschreven. Voor het vermogen waarvan het daadwerkelijke rendement niet (tijdig) bij de Belastingdienst bekend is, stel ik mij voor dat wordt uitgegaan van een fictief rendement, met de mogelijkheid van een tegenbewijsregeling.

Een ander voorbeeld van wetgeving die volgens mij aan herziening toe is, ziet op de veelheid aan heffingskortingen en de behandeling van de eigen woning. Ik ben van mening dat een fiscale bepaling waarmee velen in aanraking komen, waaronder met name niet of minder fiscaal geschoolden, zo eenvoudig en eenduidig mogelijk moet zijn. Met een voor de hand liggende vereenvoudiging kan ook een weeffout in de Wet IB 2001 worden rechtgezet. De eigen woning hoort niet thuis, vergeeft u mij de woordspeling, in box 1, maar in box 3. Ook de DNB stelde recent in een publicatie voor de eigen woning en de hypotheekschuld in geleidelijke stappen te verplaatsen naar box 3.5 De relatief lage hypotheekrente en de geleidelijke verlaging van het tarief waartegen de hypotheekrenteaftrek te gelde kan worden gemaakt, zorgt reeds voor een afname van het budgettaire belang van afgerond € 12,5 miljard in 2016 tot € 8,7 miljard in 2021.6 Beoogd einddoel van art. 2.10, lid 2, Wet IB 2001 is dat de hypotheekrente eigen woning nog slechts aftrekbaar is tegen het tarief van de eerste schijf in box 1. Deze afbouw geschiedt gefaseerd door het tarief waartegen aftrek plaatsvindt in stapjes te verlagen. Verdere afbouw is naar mijn mening mogelijk, zelfs tot nihil. Versnelling kan, desgewenst, worden bereikt door de stapjes te vergroten. Tegelijkertijd dient dan het eigenwoningforfait te worden afgebouwd en de eigen woning te gaan behoren tot de rendementsgrondslag in box 3. Ook dat laatste kan geleidelijk door een waarderingsvoorschrift op te nemen in art. 5.20 Wet IB 2001. Het vergt enige hogere wiskunde om een formule te bedenken waarbij de dubbele belastingverzwaring wordt gematigd, maar ik acht de ambtenaren op het Ministerie van Financiën daar zeer wel toe in staat. Die dubbele belastingverzwaring bestaat er dan uit dat de lagere aftrek van hypotheekrente gepaard gaat met een toenemende rendementsheffing over de waarde van de eigen woning. Naar mijn mening is het wenselijk een percentage van de waarde van de eigen woning niet tot de rendementsgrondslag te rekenen, dan wel een ondergrens te hanteren. Gedurende de overgangsperiode zou dan met een laag percentage van de waarde (bijvoorbeeld 0%) kunnen worden gestart, geleidelijk oplopend tot bijvoorbeeld 70 of 80%. In dat politieke mijnenveld waag ik mij verder niet; het gaat mij er vooral om dat de fiscale onevenwichtigheid wordt weggenomen door de eigen woning te verhuizen van box 1 naar box 3. Gevolg daarvan is tevens dat vele lastig te doorgronden bepalingen met betrekking tot de eigenwoningschuld, de eigenwoningreserve en de verplichte aflossing van de hypotheek, enzovoort7 de prullenbak in kunnen.

Ik vond het destijds al misplaatst om een verhoging van de belastingdruk te verstoppen in een inkomensafhankelijke heffingskorting. Maar nu de tarieven in de inkomstenbelasting nog maar één stap verwijderd zijn van een vlaktaks, is het naar mijn mening hoog tijd de heffingskortingen terug te brengen naar wat het ooit was: een eenvoudige, inkomensonafhankelijke opvolger van de belastingvrije som. En waarom is de gezamenlijke heffingskorting van twee fiscale partners met elk een inkomen van stel € 20.000 veel hoger dan de heffingskorting van een alleenstaande met een inkomen van € 40.000? En dat terwijl de gedachte juist is dat de draagkracht van een gezamenlijke huishouding groter is, omdat de kosten worden gedeeld.8 Vele particulieren moeten jaarlijks een aangifte IB invullen, uitsluitend omdat zij in het bezit zijn van een eigen woning. Het is niet uit te leggen, althans ik kan het niet, waarom iemand met AOW en een klein pensioen aangifte moet doen om de ouderenkorting te kunnen effectueren. Met enkele wetswijzigingen kunnen budgettair-neutrale vereenvoudigingen worden bereikt die zowel vanuit fiscaal-theoretisch als pragmatisch oogpunt het overwegen waard zijn: eenvoudiger wetgeving, minder aangiften en lagere administratieve lasten.

Kan de twintigjarige Wet IB 2001 nog wel even mee, anders is het gesteld met de Wet VPB 1969. Dat deze wet Abraham al heeft gezien, is duidelijk zichtbaar. Na alle verbouwingen die in de loop der jaren hebben plaatsgevonden, is de plattegrond volkomen onlogisch geworden. Zelfs frequente bezoekers verdwalen regelmatig. Wegens ruimtegebrek worden er kamers bij gebouwd op plaatsen waar je die als argeloze bezoeker niet verwacht. Drempels verschillen van hoogte, afhankelijk van de renteaftrekbeperking die van toepassing is. Vanuit welke hal een kamer bereikbaar is (dus of sprake is van verbondenheid) is slechts voor ingewijden te doorgronden. Sommige kamers zijn niet meer toegankelijk of herbergen niet meer wat het opschrift doet vermoeden; van de aloude fiscale eenheid is na de ‘spoedreparatie’ niet veel meer over. Tijd voor een grondige verbouwing. De verbouwing kan uit meerdere fasen bestaan. De eerste stap kan worden gezet door een duidelijke plattegrond te maken. Simpelweg door de artikelen te rubriceren en opnieuw te nummeren, vergelijkbaar met de structuur van de Wet IB 2001 of het BW. De tweede stap vergt al iets meer denkwerk. Beoordeeld moet worden of een vereenvoudiging kan worden bereikt door uit te gaan van een centrale hal in plaats van een aantal hallen: uniforme definities en criteria voor gelijkluidende begrippen. Enkele voorbeelden: of sprake is van verbondenheid is dan niet langer afhankelijk van de vraag met welk wetsartikel men van doen heeft; de hoogte van de rente die niet in aftrek komt, varieert niet langer per renteaftrekbeperking, enzovoort. De derde fase is het meest ingrijpend, namelijk een integrale, inhoudelijke herziening van de Wet VPB 1969. Wat mij betreft begint dat al bij de subjectieve belastingplicht. Zonder op deze plaats een oordeel over de inhoud te formuleren, het consultatiedocument fiscaal kwalificatiebeleid rechtsvormen9 vormt een eerste aanzet tot renovatie. Terwijl het bestaande gebouw met ducttape overeind wordt gehouden, is het zaak dat op de naastliggende kavel een bouwkeet wordt geplaatst. In die bouwkeet verzamelt zich een groep experts. Deze groep is zo divers mogelijk samengesteld, zodat al tijdens de schetsfase een zo groot mogelijk draagvlak ontstaat. Ik denk onder meer aan de wetenschap, een vertegenwoordiging van zowel het MKB als de grote multinationals, het Ministerie van Financiën, de fiscale advieswereld, de rechterlijke macht en de Belastingdienst. Begonnen zou kunnen worden met een schets van het aantal kamers. Vervolgens kunnen de contouren van deze kamers nader worden bepaald. Vanaf de eerste schets dient er nadrukkelijk aandacht te zijn voor de uitvoerbaarheid. Doel en strekking van de wettelijke bepalingen dienen duidelijk te zijn, voorzien van duidelijke kaders die vervolgens de praktijk ruimte bieden bij de toepassing van de wet rekening te houden met de feiten en omstandigheden van het geval. Inderdaad, de menselijke maat. Omdat de kaders en beleidsruimte helder zijn, hoeft de adviseur niet bang te zijn voor boetes omdat adviezen worden gegeven die de fiscus onwelgevallig zijn; de inspecteur hoeft niet bang te zijn zich niet aan de regels te hebben gehouden. Als het dan ook weer mogelijk wordt gemaakt rechtstreeks contact op te nemen met de inspecteur en niet eerst de ondoordringbare muur van de BelastingTelefoon hoeft te worden geslecht, wordt vooroverleg beter mogelijk. Hebben we toch iets geleerd van Vinkenslag en de toeslagenaffaire. Hoe mooi kan het zijn.

Ongetwijfeld zijn tegen de hiervoor genoemde suggesties de nodige bezwaren in te roepen. Had Elsschot toch gelijk. Maar misschien lezen we van het voorgaande iets terug in het regeerakkoord. Want al zijn de meeste dromen bedrog, dromen mag …