NTFR 2021/2711 - Alternatieven voor een laag btw-tarief op groenten en fruit (of: btw als psychologisch steuntje in de rug)

Ik ben niet de enige die weinig heil ziet in het gebruik van verschillende btw-tarieven om consumentengedrag te beïnvloeden. Recent schaarde de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zich in dit rijtje. In deze Opinie zet ik uiteen waarom ik een systeem van gedifferentieerde btw-tarieven onwenselijk (of althans suboptimaal) vind en de meeste alternatieven hiervoor, om consumentengedrag te beïnvloeden, toejuich.

Op 9 juli 2021 stuurde de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, een brief naar de Tweede Kamer met als onderwerp ‘Toezegging alternatieven btw-verlaging groente en fruit’.¹ Een maand eerder bespraken de ministers van Financiën van de EU-lidstaten de mogelijkheid om lidstaten (veel) meer vrijheid te geven bij het vaststellen van btw-tarieven, waarbij de nadruk ligt op het bereiken van een compromis en de focus ligt op het bereiken van een aantal doelen uit de ‘EU Green Deal’, namelijk het vóór 2035 (gefaseerd) afschaffen van de toepassing van verlaagde btw-tarieven op fossiele brandstoffen, chemische pesticides, chemische meststoffen en brandhout.² Btw-tarieven als middel om gedrag te sturen staat daarmee weer volop in de belangstelling. Dit is iets dat we in Nederland ook vaak rond verkiezingstijd zien. Partijen zijn dan opvallend vaak geïnteresseerd in het verlagen van het btw-tarief op gezonde producten, of het verhogen van de btw op minder gezonde producten.³

Uit onderzoek is duidelijk geworden dat differentiatie van btw-tarieven niet het aangewezen middel is om consumentengedrag te beïnvloeden. Zo wees in Nederland het CPB hier al in 2014 op.⁴ Ook in een Brits onderzoek uit 2011, onder leiding van Mirrlees, is dit onderwerp uitgebreid belicht in het kader van een studie naar de mogelijkheden voor een complete vernieuwing van het belastingstelsel.⁵ De basis voor het onderdeel ‘indirecte belastingen’ van dit onderzoek werd al in 2008 gelegd, in een onderzoek door Crawford, Keen en Smith.⁶ De conclusie was telkens dezelfde: btw-tarieven zijn niet de meest effectieve manier om consumentengedrag te sturen. Daarom juich ik het toe dat de staatssecretaris in de Kamerbrief met alternatieven komt.

In zijn Kamerbrief verwijst de staatssecretaris overigens niet naar deze onderzoeksresultaten, maar geeft hij wel andere redenen om een btw-verlaging niet als gedragsstimuleringsmiddel te willen of kunnen gebruiken. Twee van de drie door de staatssecretaris genoemde redenen zijn praktisch van aard: de IT systemen van de Belastingdienst kunnen het op dit moment niet aan en het vergt zeer duidelijke afbakeningen uit oog van de uitvoerbaarheid. Dat laatste blijkt ook uit het feit dat er regelmatig wordt geprocedeerd over de toepassing van het verlaagde btw-tarief. Recente voorbeelden betreffen de alcoholische dranken bij evenementen en voorstellingen,⁷ het parkeren bij amusementsparken⁸ en het verlenen van toegang tot amusementshallen.⁹ Een minder recent, maar zeer aansprekend voorbeeld betreft de toepassing van het verlaagde tarief op zonnebrandmiddelen (met UVA- en UVB-filter) en (fluoridehoudende) tandpasta’s, als zijnde geneesmiddelen. Dit werd door de Hoge Raad gesanctioneerd,¹⁰ waarop de (tabel bij de) wet moest worden aangepast om dit door de wetgever als ongewenst beschouwde brede toepassingsbereik weer ongedaan te maken.¹¹

Het derde argument betreft de onzekerheid of de btw-verlaging zal leiden tot een werkelijke prijsverlaging van de desbetreffende prestaties. Uit de voetnoot bij deze opmerking in de Kamerbrief blijkt dat deze twijfel voortkomt uit onderzoek in deze zin naar de verlaging van het btw-tarief op kappersdiensten. Ik kan mij, zonder hier verder onderzoek naar te hebben gedaan, voorstellen dat een vergelijking tussen kappers en supermarkten in deze zin niet een-op-een te maken is, gezien de verschillen in bijvoorbeeld marges in de twee branches¹² alsmede de lage prijselasticiteit bij supermarkten.¹³

De in de genoemde onderzoeken (CPB en Mirrlees) genoemde redenen om tariefdifferentiatie niet als sturingsinstrument te gebruiken lijken mij daarmee sterker dan de in de Kamerbrief genoemde redenen. In de Kamerbrief worden een aantal niet-fiscale alternatieven voor het invoeren van een verlaagd btw-tarief op de levering van groente en fruit genoemd. Het betreft het verhogen van de prijs van ongezonde producten, het reguleren van aanbiedingen, het stimuleren van gezond eten op het werk, het stimuleren van gezonde schoollunches, het reguleren van marketing gericht op kinderen, het gebruik van vouchers voor het verstrekken van gezonde producten en het vertrekken van gezonde voedingsmiddelen via de voedselbanken. Alleen de eerste optie, het verhogen van de prijzen van ongezonde producten, lijkt een expliciet fiscale invalshoek te hebben. Daarover hierna meer.

Een niet in de Kamerbrief genoemd alternatief dat zich, in combinatie met een besluit tot het niet gebruiken van de btw als stimuleringsmaatregel, bij mij opdringt, is het volledig afschaffen van het verlaagde tarief. Daarmee zouden ondernemers (en de Belastingdienst) in één keer van de hiervóór genoemde kwalificatieproblemen af zijn, waarmee meer rechtszekerheid wordt gecreëerd. Het lijkt mij dat veel ondernemers bij meer rechtszekerheid zijn gebaat. Het invoeren van een uniform btw-tarief in Nederland is al een aantal keer door de wetgever serieus aan de orde gesteld: in 1986,¹⁴ in 2001,¹⁵ en meest recent in 2008.¹⁶

In het document uit 2008 noemt de staatssecretaris van Financiën zes voordelen van een uniform btw-tarief (volledige neutraliteit tussen goederen en diensten, geen afbakenings- en interpretatieproblemen, de belemmering van productinnovatie verdwijnt, de noodzaak van controle op de juiste tarieftoepassing vervalt, de fraudegevoeligheid van het stelsel neemt af en de administratieve lasten en de uitvoeringskosten voortvloeiend uit het nu bestaande duale btw-tarievenstelsel vervallen). Hij noemt ook twee argumenten in het voordeel van een gedifferentieerd btw-tarievenstelsel. Ten eerste: belastingen op consumptie zijn van invloed op de afweging om iets zelf te doen, dan wel op de markt te kopen. Daarmee kunnen zij de arbeidsbeslissing verstoren. Om deze verstoring zo veel mogelijk te voorkomen dienen vooral producten en diensten die complementair zijn aan vrije tijd te worden belast. Ten tweede kan herverdeling plaatsvinden door een hogere belasting te heffen op goederen en diensten die met name door de hogere inkomens worden geconsumeerd en een lage belasting op goederen die door de lagere inkomens worden geconsumeerd. Overigens geeft de staatssecretaris in de Kamerbrief meteen al aan dat dit laatste effect ten tijde van het invoeren van de wet veel groter was dan in 2008, waarmee hij feitelijk één argument ten faveure van een gedifferentieerd tarievenstelsel overhoudt. En dat laatste ziet slechts op producten en diensten die complementair zijn aan ‘vrije tijd’.

Het lijkt duidelijk dat de staatssecretaris in 2008 de btw niet zag als middel om consumentengedrag richting gezondere keuzes te sturen. Hoewel de voordelen van een uniform btw-tarief groter zijn dan de voordelen van een gedifferentieerd btw-tarievenstelsel, constateert de staatssecretaris dat de (vooral tijdelijke, sectorale) gevolgen van de overgang naar een btw-systeem met één tarief vooralsnog onacceptabel groot lijken. Dit lijkt wat hem betreft vooral te duiden op wat ik samenvat als politieke onwil. Ook in de eerdergenoemde internationale onderzoeken wordt vooral gewezen op politieke onwil of onmacht om op een uniform btw-tarief over te stappen. Ik ben van mening dat de in de (internationale) onderzoeken en de door de staatssecretaris in zijn brief uit 2008 genoemde voordelen van een uniform btw-tarief dusdanig groot zijn dat dit niet van de politieke agenda zou mogen verdwijnen.

Landen met een uniform btw-tarief stimuleren overigens ook een gezonde levensstijl. Denemarken bijvoorbeeld kent maar één btw-tarief, en heeft in het verleden geprobeerd gezond eten op een andere manier dan met een lager btw-tarief fiscaal te stimuleren. Dit probeerde Denemarken eerst met een ‘suikertax’ en later met een ‘vettax’. Beide zijn weer ingetrokken als gevolg van het lage effect en de hoge kosten, alsmede het negatieve effect op de arbeidsmarkt.¹⁷ Denemarken gebruikt nu andere middelen om een gezonde levensstijl te stimuleren met niet-fiscale maatregelen vergelijkbaar met de in de Kamerbrief van 9 juli opgenomen alternatieven.¹⁸ Overigens lijkt een ‘vettax’ als fiscaal middel om een gezondere levensstijl te stimuleren in Hongarije wél aan te slaan, al is daar het effect ook beperkt.¹⁹ In dit stuk ga ik niet verder in op de voor- en nadelen van dergelijke belastingen.

Terug naar de Kamerbrief (van 9 juli 2021). Ik ben blij dat de staatssecretaris met een aantal (vooral niet-fiscale) alternatieven voor een verlaging van het btw tarief op groente en fruit komt. Wat mijn betreft toont het bovenstaande aan dat (bijna) alles beter is dan de btw als middel om gedrag te sturen. Overigens ben ik het met de staatssecretaris eens dat een btw-verlaging op de verkoop van groente en fruit een duidelijk signaal kan zijn dat de overheid belang hecht aan het eten van meer groente en fruit.²⁰ Maar dat betekent wat mij betreft wel dat als dit middel (een lager btw-tarief) onverhoopt wél zou worden ingezet, duidelijk wordt gemaakt dat vooral dit laatste effect (een psychologisch steuntje in de rug) wordt beoogd.

Ten slotte: duidelijk is dat de btw niet het meest geëigende middel is om gedrag te stimuleren. Er zijn meer redenen die pleiten voor een uniform btw-tarief dan voor een systeem met meerdere tarieven. Wat mij betreft moet daarom niet alleen geen extra verlaagd tarief voor groente en fruit (en andere gezonde producten, want daar zul je niet aan ontkomen) worden ingevoerd, maar zou ik het liefst het verlaagde btw-tarief helemaal afgeschaft zien. Er bestaan immers voldoende alternatieven om gedrag wél effectief te stimuleren, getuige onder meer de Kamerbrief, een groot aantal studies en praktijkvoorbeelden. Nu de politiek nog.