NTFR 2022/1512 - Onafhankelijke fiscale rechtshulp ... het heeft even geduurd

NTFR 2022/1512

NTFR 2022/1512 - Onafhankelijke fiscale rechtshulp ... het heeft even geduurd

mr. A.J. van LintFiscaal auteur en docent en raadsheer-plaatsvervanger Hof Arnhem-Leeuwarden.

In juni 1970 verscheen het zogenoemde zwarte nummer van Ars Aequi ‘De balie: een leemte in de rechtshulp’. De leemte waarop werd gedoeld zag op de rechtsbijstand door de advocatuur aan mensen met een smalle beurs. Een rechtsstelsel kan immers nog zo verfijnd en inhoudelijk kwalitatief hoogstaand zijn, maar als dit stelsel door financiële obstakels de facto ontoegankelijk is, heb je daar als rechtzoekende weinig aan. Wanneer het financiële belang van een juridisch conflict geringer is dan de te verwachten (hoge) rekening van een advocaat, gaapt er tussen gelijk hebben en gelijk krijgen een niet te overbruggen kloof. Als iedere euro meer of minder zwaar weegt, is dat des te schrijnender. Helemaal wrang is het als die rekening helemaal zo hoog niet hoeft te zijn omdat menig juridisch probleem niet tot een procedure hoeft te leiden, maar met goed overleg, soms zelfs met een telefoontje of kort briefje, in een vroeg stadium kan worden opgelost.

Rechtswinkels en leemte in de rechtshulp

Juridische hulpverlening van deze aard voor minder draagkrachtigen – ook wel aangeduid als eerstelijnsrechtshulp – werd volgens de auteurs van Ars Aequi node gemist. Overigens zijn er meer oorzaken aan te wijzen dan alleen een gebrek aan financiële middelen waardoor men verstoken kan blijven van een adequate oplossing van een juridisch probleem. Een gebrek aan informatie of het onvermogen om geboden informatie tot zich te nemen door barrières op psychologisch of taalkundig vlak, of, meer algemeen, het vereiste opleidingsniveau, kunnen evenzeer aan de orde zijn. Het zwarte nummer van Ars Aequi was voor rechtenstudenten in diverse universiteitssteden de aanleiding om een rechtswinkel op te richten waarbij door middel van het aanbieden van rechtshulp deze leemte daadwerkelijk aangetoond kon worden. Gegeven de overvolle spreekuren slaagden de rechtswinkels hierin glansrijk.

Bureaus voor Rechtshulp

De overheid reageerde met de oprichting van de Bureaus voor Rechtshulp als vervanging van de bureaus van consultatie. De sociale minima konden er terecht voor gratis juridische hulpverlening op het gebied van onder meer huurrecht, arbeidsrecht, socialezekerheidsrecht en consumentenrecht. Was voor de oplossing van een conflict toch de hulp van een advocaat nodig, dan kon via een Bureau voor Rechtshulp een zogenoemde toevoeging worden verkregen waardoor ‘on- en minvermogenden’ gebruik konden maken van de diensten van een advocaat. Tegelijkertijd kwam de sociale advocatuur in opkomst, waarbij advocaten zich geheel of voor een belangrijk deel toelegden op hulpverlening in deze zogenoemde toevoegingszaken.

Gebrek aan fiscale rechtshulp

Merkwaardig genoeg bleef, op een enkele uitzondering na, de hulpverlening door de Bureaus voor Rechtshulp op fiscaal terrein echter achterwege. In mijn studententijd werkte ik als vrijwilliger en (mede)afdelingsvertegenwoordiger bij de afdeling ‘Belastingen’ van de Leidse Rechtswinkel. Op de vraag van de rechtswinkel aan de toenmalige minister van Justitie waarom de Bureaus voor Rechtshulp deze hulp niet verleenden was het verrassende antwoord dat het bieden van hulp bij het doen van aangifte IB/PVV nauwelijks als rechtshulp kan worden aangemerkt! Het bieden van hulp op fiscaal terrein zou alleen gerechtvaardigd zijn als regelmatig verdergaande rechtshulp zou worden verleend dan de hulp bij aangiften. Naast het feit dat de rechtswinkels die vergaande hulpbehoefte op basis van eigen hulpverlening overtuigend konden aantonen, bijvoorbeeld aan de hand van de cijfers over hulp bij de beantwoording van vragenbrieven, gevoerd overleg met de Belastingdienst en de afdeling van de gemeentelijke belastingen, bezwaar- en beroepsprocedures, verzoeken om kwijtschelding of een betalingsregeling, ingediende verzoeken om toepassing van de hardheidsclausule en verzonden verzoeken aan de commissie verzoekschriften van de Tweede Kamer, is het nogal ridicuul om hulp bij aangifte geen rechtshulp te noemen. Bij het invullen van een aangiftebiljet gaat het immers om de interpretatie en de toepassing van fiscale wetgeving, jurisprudentie en beleidsregels. Los daarvan doet de naamgeving – rechtshulp of andere hulp – natuurlijk niets af aan het feit dat er een hulpvraag is.

Belastingdienst als fiscale rechtshulpverlener

Bij het Ministerie van Financiën werd de behoefte aan rechtshulp echter wel onderkend. Onder verantwoordelijkheid van de toenmalige staatssecretaris van Financiën Hans Kombrink werd in 1981 een proef gestart waarbij ambtenaren van de Inspectie Directe Belastingen in Arnhem op verzoek aangiftebiljetten gingen invullen voor mensen met een gering inkomen. In de visie van Financiën was dit experiment een daverend succes.1 De hulp bij aangifte werd als gevolg hiervan dan ook in het gehele land ingevoerd. De Leidse Rechtswinkel voerde echter een felle campagne tegen deze vorm van rechtshulp.2 Destijds was ik als een van de twee afdelingsvertegenwoordigers van de afdeling Belasting nauw betrokken bij deze campagne. Het belangrijkste argument tegen dit hulp-bij-aangifte-experiment was (en is nog steeds) het aspect van belangenverstrengeling. Dat heeft niets te maken met wantrouwen tegen de overheid, maar alles met de rol die bij de belastingheffing betrokken partijen vervullen.

Vormen van rechtshulp

In dit verband is het nuttig om te beseffen dat rechtshulp op verschillende manieren kan worden verleend. In hun belangwekkende rechtssociologische studie De weg naar het recht uit 1976 noemen Schuyt, Groenendijk en Sloot3 vijf verschillende vormen:

  1. preventieve rechtshulp, waarbij gedacht kan worden aan het geven van voorlichting en informatie;

  2. diagnostieke rechtshulp, waarbij het gaat om advisering en begeleiding;

  3. conflictregulerende rechtshulp, waarbij gedacht moet worden aan hulp bij het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures;

  4. rechtsvormende rechtshulp door het uitlokken van jurisprudentie;

  5. rechtsvernieuwende rechtshulp door het bevorderen van nieuwe wetgeving.

Dat het Ministerie van Financiën preventieve rechtshulp verleent, lijkt mij zeer terecht. Bovendien lijkt mij dit een goede invulling van de taak van het ministerie. Zo wordt door veel mensen dankbaar gebruikgemaakt van het voorlichtingsmateriaal op de website van de Belastingdienst en de toelichtingen bij de diverse aangiften.

Wie echter de implicaties van de andere vier vormen van rechtshulpverlening op zich in laat werken, zal toch snel de conclusie trekken dat deze rechtshulp niet thuishoort bij de Belastingdienst, maar dat deze beter of uitsluitend kan worden verricht door een hulpverlener die zich primair op het belang van zijn cliënt richt en losstaat van de Belastingdienst. Het probleem voor de bewindslieden van Financiën was destijds evenwel dat de minister die het vraagstuk van de fiscale hulpverlening in ieder geval mede had moeten oppakken, de minister van Justitie, niet thuis gaf. De zeer gebrekkige fiscale kennis en de eenzijdige en daardoor onjuiste voorstelling van zaken over de fiscaliteit en de rol van commerciële fiscale hulpverleners daarin, zal hier zeker aan hebben bijgedragen. Bij veel (niet fiscaal) juristen leefde de gedachte dat de inkomstenbelasting alleen maar aan de orde kwam bij mensen met een goed of hoog inkomen, en werd fiscale rechtshulp geassocieerd met fiscaal trapezewerk gericht op het ontgaan van belastingen. Zo er al sprake zou zijn van fiscale problematiek ‘van de gewone man’, was die, zo was niet zelden de gedachte, bovendien eenvoudig en simpel van aard, hoezeer men – paradoxaal genoeg – ook klaagde over de ingewikkelde fiscale regelgeving.

Buiten het Ministerie van Financiën geen landelijk netwerk van hulpverlening

Het is deze context waarbinnen men het bieden van rechtshulp door het Ministerie van Financiën moet bezien. Op het congres van 21 mei 1982 over fiscale rechtshulp dat de Leidse Rechtswinkel samen met René Niessen (namens de fiscale faculteit van de Leidse Universiteit) en Contijn van Marle (namens de Stichting De Ombudsman) organiseerden, zei Nobel het zo: ‘Iets is beter dan niets’, om daar direct een trits aan bezwaren tegen rechtshulpverlening door de Belastingdienst aan toe te voegen.4 En zelfs de toenmalige staatssecretaris Kombrink was niet ongevoelig voor de kritiek, zo bleek onder andere tijdens een onderhoud5 waarvoor hij Contijn van Marle van Stichting De Ombudsman en de afdelingsvertegenwoordigers van de afdeling Belasting van de Leidse Rechtswinkel had uitgenodigd. Hij stelde het simpel: ‘Ik kan niets doen en dan hebben mensen die niet terug kunnen vallen op een vakbond of toevallig wonen in een plaats waar een rechtswinkel of andere fiscale hulpverlener is gevestigd helemaal niets, of ik kan hulp door de Belastingdienst aanbieden. Onafhankelijk rechtshulp is wellicht de ideale situatie, maar die is er niet en “in het land der blinden is éénoog koning”.’

Bezwaren

Overigens bleek uit een publicatie in het personeelsblad Wij van Financiën6 dat de Belastingdienst ook een eigen belang zag bij de hulpverlening. Nu de belastingambtenaren de aangiften zelf invulden, waren deze ‘panklaar’ voor de aanslagregeling. Hiermee is eigenlijk direct gewezen op de achilleshiel van de rechtshulpverlening door de Belastingdienst. Juist om de taak van rechtshulpverlener adequaat te kunnen vervullen dient degene die het biljet invult los te staan van degene die het vervolgens controleert. Hoeveel inspanning levert de belastingambtenaar op zoek naar aftrekposten? Doorvragen blijkt hierbij van groot belang. Hoeveel tijd heeft hij daarvoor? Wat doet een belastingambtenaar als iemand uitgaven heeft gedaan die aftrekbaar zijn, maar de bonnetjes niet meer heeft? Welk standpunt neemt hij in als het om situaties gaat die verschillend kunnen worden beoordeeld? Zeker als er (al dan niet gepubliceerd) restrictief beleid bestaat over de kwestie, lijkt het toch onwaarschijnlijk dat hij voor de meest gunstige interpretatie voor zijn ‘cliënt’ gaat. Een voorbeeld ter illustratie. Voorheen waren kunst- en hulpmiddelen als buitengewone last aftrekbaar. De gangbare opvatting7 was dat het om met het lichaam van de belanghebbende verbonden zaken moest gaan zoals een kunstgebit of kunstbeen. Een traplift zat niet aan het lijf geschroefd en was dus niet aftrekbaar. Als een volhardende belastingplichtige niet tegen het gangbare beleid en de jurisprudentie was ingegaan, was het arrest HR 18 mei 1977, nr. 18.355, BNB 1977/187, dat hier verandering in bracht, nooit verschenen.

Het lijkt me evident dat bij een integratie van voorlichting, hulp bij aangifte en aanslagregeling bij de Belastingdienst de weg naar rechtsvormende rechtshulp geheel is afgesneden. De laatste categorie van rechtshulp die Schuyt, Groenendijk en Sloot noemen, het rechtsvernieuwende aspect, lijkt dan sowieso illusoir. Als er echt een conflict ligt met de Belastingdienst, waarvoor overleg en eventueel bezwaar- en beroepsprocedures moeten worden gevoerd, is het natuurlijk evident dat de Belastingdienst daarvoor niet de aangewezen instantie is. Naast het feit dat de ene belastingambtenaar dan zou moeten ‘strijden’ met de andere belastingambtenaar, heeft de toeslagenaffaire wel zeer overtuigend aangetoond dat het menig ambtenaar ontbreekt aan de ten minste vereiste magistratelijke attitude, laat staan de attitude van een pur sang belangbehartiger van een individuele burger.8

Al meer dan veertig jaar een roep om onafhankelijke fiscale rechtshulp

De Leidse Rechtswinkel heeft destijds vele reacties gehad op de aangezwengelde discussie over de rechtshulpverlening door de Belastingdienst.9 Uiteraard kan ik die niet allemaal de revue laten passeren, maar een enkel citaat wil ik de lezer niet onthouden. Zo schreef de (ook toen al) voormalige staatssecretaris van Financiën Grapperhaus: ‘… met U van mening te zijn dat, met alle respect voor de goede bedoelingen van de belastingdienst, deze toch niet de geëigende instantie is om voor belastingadviseur te spelen. Aan de door u genoemde argumenten, die ik in beginsel onderschrijf, zou nog toe te voegen zijn de neiging om uit oogpunt van efficiency de zaken snel af te doen, zulks ten detrimente van de cliënten.’ Harm Mobach schreef in zijn brief van 9 december1981: ‘Graag betuig ik mijn instemming met uw notitie van 31 oktober jl. waarin u stelt dat ook mensen met een laag inkomen zich moeten kunnen laten bijstaan door een onafhankelijke fiscale adviseur. (…) Zelfs al zou men voorbij willen gaan aan de binnen het overheidsapparaat bestaande behoefte de kennis van het recht te monopoliseren (persoonlijk ben ik zo vaak met dit verschijnsel geconfronteerd dat dit mij niet lukt), dan nog moet het duidelijk zijn dat Bureaus voor rechtshulp die een beroep op fiscale deskundigen kunnen doen een betere waarborg voor onpartijdige belangenbehartiging bieden dan een belastingambtenaar die zich als efficiënt kameleon beurtelings als “invuller” en “aanslagregelaar” presenteert.’

Beter laat dan nooit!

Het belastingrecht is geregeld in honderden wetten, uitvoeringsregelingen, uitvoeringsbesluiten en beleidsbesluiten en getoetst en nader ingevuld in vele duizenden uitspraken en arresten.10 Het interpreteren en correct naleven ervan, maar ook het benutten van de geboden tegemoetkomingen is voor de burger bepaald geen sinecure. Het is ook volstrekt onjuist om te veronderstellen dat de fiscale problematiek ‘pas ingewikkeld wordt’ vanaf een bepaald inkomensniveau. In de literatuur is dan ook met enige regelmaat aandacht besteed aan de fiscale rechtshulp, waarbij aspecten als toegankelijkheid, met name voor de laagst betaalden, en onafhankelijkheid aan de orde kwamen.11 Nu onder meer de toeslagenaffaire pijnlijk duidelijk heeft gemaakt hoe het overheidsapparaat zijn burgers volledig kan vermalen,12 is duidelijk dat met de grootst mogelijke spoed nu eindelijk voor iedereen, dus ook voor de minder draagkrachtigen, onafhankelijke fiscale rechtshulp beschikbaar moet komen. Het is dan ook verheugend dat op de eerste bladzijde van het coalitieakkoord staat vermeld:

‘Er komt een laagdrempelige, onafhankelijke fiscale rechtshulp naar voorbeeld van de Amerikaanse “Taxpayers Advocate Service”13.’

Het heeft even geduurd en het is triest dat de horror van de toeslagenaffaire ervoor nodig was, maar het is toch mooi als je een ’strijd’ die je meer dan veertig jaar geleden mede hebt aangezwengeld uiteindelijk ziet uitmonden in concrete plannen voor onafhankelijke fiscale rechtshulp van de coalitiepartijen. Nu maar hopen dat het er ook echt van komt, want om het met Essers te zeggen: ‘In een rechtstaat kun je niet zonder onafhankelijke adviseurs.’14 En dat geldt zeer beslist ook voor mensen met een smalle beurs.