NTFR 2022/308 - Werken waar je wilt. Over de internationale fiscale gevolgen van een nationaal arbeidsrechtelijk wetsvoorstel

NTFR 2022/308 - Werken waar je wilt. Over de internationale fiscale gevolgen van een nationaal arbeidsrechtelijk wetsvoorstel

mdNS
mr. dr. N.P. SchipperWerkzaam bij PwC Belastingadviseurs, verbonden aan de Universiteit Leiden en zelf grensarbeider.
Bijgewerkt tot 20 januari 2022

Een jaar geleden schreef ik voor dit weekblad een Opinie over ‘grensoverschrijdend thuiswerken’.1 Aanleiding destijds was de aankondiging van de Griekse regering om een gunstig belastingregime te introduceren voor werknemers die vanuit Griekenland zouden thuiswerken voor hun buitenlandse werkgever. Daarin stond ik stil bij de belasting- en socialezekerheidsgevolgen van dergelijke situaties van ‘international remote working’. Sindsdien heeft de coronapandemie verschillende fasen doorgemaakt, waarbij de omvang van het thuiswerken in Nederland afgelopen zomer tijdelijk afnam, maar nadien noodgedwongen weer bijna naar het ‘oude COVID-niveau’ is teruggekeerd. Tot wanneer dit nodig zal zijn, is vooralsnog onduidelijk, maar dat thuiswerken ook na de pandemie een belangrijke rol zal blijven vervullen lijdt weinig twijfel; een gedachte die inmiddels wordt gedeeld door veel werkgevers en werknemers.

Ook de regering heeft dit onderkend. In de afgelopen periode werden kleine stappen gezet op dit terrein, waarbij het voorlopige fiscale hoogtepunt beperkt is tot de introductie van de mogelijkheid om een onbelaste thuiswerkvergoeding van € 2 per dag te betalen aan thuiswerkende werknemers. Deze wetswijziging heeft de afgelopen periode veel aandacht gekregen. In de fiscale literatuur is een ander wetsvoorstel echter onderbelicht gebleven: het wetsvoorstel ‘Wet werken waar je wilt’. En dat terwijl dit voorstel belangrijke fiscale en socialezekerheidsconsequenties kan hebben, in het bijzonder voor werkgevers met veel grensoverschrijdende werknemers.

Thuiswerken als een recht

Het genoemde wetsvoorstel is begin 2021 ingediend na de positieve maatschappelijke ervaringen met thuiswerken tijdens het eerste jaar van de coronapandemie. Deze ervaringen vormden voor de (voormalige) Tweede Kamerleden Van Weyenberg (D66) en Smeulders (GroenLinks) aanleiding om dit initiatiefwetsvoorstel in te dienen, waarbij werknemers meer rechten krijgen om thuis te werken (‘Wet werken waar je wilt’). Op dit moment hebben werknemers nog geen algemeen wettelijk recht om hun werkzaamheden vanuit huis te verrichten. Zij kunnen hun werkgever wel verzoeken om (tijdelijk) thuis te mogen werken (‘right to ask’), maar anders dan bij verzoeken van werknemers tot aanpassing van hun arbeidsduur en werktijd kunnen werkgevers werknemers momenteel een verzoek tot aanpassing van de arbeidsplaats weigeren zonder dat hiervoor zwaarwegende redenen moeten bestaan. De werkgever is vrij om een dergelijk thuiswerkverzoek af te wijzen op welke grond dan ook; er is enkel de plicht om te overwegen (‘duty to consider’).

Het wetsvoorstel zou hier verandering in brengen. Door middel van een aanpassing van de Wet flexibel werken zou ook ten aanzien van de arbeidsplaats gaan gelden dat werkgevers verzoeken van werknemers moeten honoreren, tenzij ‘zwaarwegende bedrijfs- of dienstbelangen zich daartegen verzetten’. Aldus zouden de wettelijke machtsverhoudingen wijzigen, waarbij in veel sectoren thuiswerken als uitgangspunt moet worden toegestaan.

Grensoverschrijdende werknemers

Het voorgaande betekent dat grensarbeiders die onder Nederlands arbeidsrecht vallen eveneens als uitgangspunt het recht zouden krijgen om thuis te werken (vanuit het buitenland). Dit geldt bijvoorbeeld voor werknemers die wonen in België of Duitsland en werkzaam zijn bij Nederlandse werkgevers in de grensstreek. Het wetsvoorstel bepaalt expliciet dat de genoemde thuiswerkregel niet alleen geldt binnen Nederland, maar ook als het woonadres van de werknemer elders binnen het grondgebied van de Europese Unie is gelegen.

Werkgevers (en werknemers) zullen de hiermee verbonden fiscale en socialezekerheidsgevolgen van grensoverschrijdend thuiswerken in ogenschouw moeten nemen. Het recht om belasting en premies te heffen over arbeidsinkomen is als uitgangspunt namelijk toegewezen aan de staat waar de werknemer zijn werkzaamheden fysiek verricht. Geheel of gedeeltelijk thuiswerken kan bij grensarbeiders dan ook leiden tot substantiële verschillen in het netto-inkomen van de werknemer, maar ook in de loonkosten voor de werkgever (bijvoorbeeld als gevolg van verschuldigde socialezekerheidspremies in het woonland van de werknemer en hiermee verbonden administratieve lasten). Hierbij is van belang dat volgens de memorie van toelichting dergelijke verhoogde werkgeverslasten op zichzelf geen zwaarwegende bedrijfsbelangen zijn om (grensoverschrijdend) thuiswerken te verbieden. Op deze manier zal dit nationale arbeidsrechtelijke wetsvoorstel werkgevers juridisch minder mogelijkheden bieden om zichzelf te ‘beschermen’ tegen belasting- en socialezekerheidsverplichtingen in het woonland van hun werknemers. Vanuit het oogpunt van risicobeheersing is dit een factor om rekening mee te houden bij de nadere invulling van het thuiswerkbeleid, waarmee veel werkgevers het afgelopen jaar aan de slag zijn gegaan.

Naar mijn mening ligt hier ook een belangrijke taak voor de regering en de wetgever. Ik heb eerder gesteld dat het belangrijk is om op korte termijn het huidige recht te heroverwegen in het licht van de maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van thuiswerken. Dit gebeurt ook, maar inmiddels is zichtbaar dat daarbij soms slechts bepaalde deelgebieden worden aangepakt (in dit geval arbeidsrecht), maar hiermee verbonden zaken achterblijven. Een meer thematische aanpak is naar mijn mening hierbij belangrijk, anders dreigt een voorstel dat wellicht vanuit één rechtsgebied bezien wenselijk is (bijv. arbeidsrechtelijk), in het grotere geheel juist tot onevenwichtige uitkomsten te leiden.

De implementatie van de ‘Wet werken waar je wilt’ zou immers kunnen leiden tot substantieel meer thuiswerken, ook door grensarbeiders. Gelet op de binnen de EU geldende socialezekerheidsregels (o.a. Vo. (EG) 883/2004) zou hierdoor het voor een werknemer geldende socialezekerheidsstelsel wijzigen in dat van zijn woonland indien hij 25% of meer van zijn tijd gaat thuiswerken. Dat is bij twee dagen per week al het geval. Los van de genoemde verplichtingen voor de werkgever, zou dit onder het huidige recht in toenemende mate leiden tot mismatches door het voor een werknemer dan geldende socialezekerheidsrecht (woonlandstelsel) en het toepasselijke arbeidsrecht en werkgeverspensioen (werklandstelsel). In sommige landen zijn bijvoorbeeld de oudedagsvoorzieningen vooral ondergebracht in het staatspensioen (sociale zekerheid, bijvoorbeeld in België), terwijl in andere landen hierin vooral wordt voorzien via private pensioenfondsen (werkgeverspensioen, bijvoorbeeld in Nederland). Gecombineerd leidt dit tot grote verschillen, waarbij niet alleen geldt dat directe collega’s met exact hetzelfde salaris zeer uiteenlopende pensioenaanspraken zullen hebben, maar ook dat thuiswerkende grensarbeiders niet zelden sterk overbedeeld of onderbedeeld zullen eindigen qua gecombineerde pensioenuitkeringen.

Ik herhaal dan ook mijn stelling dat de EU-wetgever zou moeten overwegen om het omslagpunt in de verordening te wijzigen, bijvoorbeeld naar 50% (nauwkeuriger: het socialezekerheidsstelsel van de staat van de werkgever te laten gelden zolang de werknemer het grootste deel van zijn arbeidstijd daar verricht). Een dergelijke invulling zou nog altijd aansluiten bij het werklandbeginsel, dat al meer dan zestig jaar het basisprincipe is voor het bepalen van de toepasselijke socialezekerheidswetgeving binnen Europa (‘lex loci laboris’). Dergelijke aanpassingen in EU-verband doorvoeren is echter een tijdrovend proces. In de tussentijd zou Nederland met onze buurlanden reeds afspraken kunnen maken om deze moderne invulling van het oude principe al te omarmen. De EG-verordening biedt ruimte voor dergelijke overeenkomsten.

Dit zou ook passen bij de ambitie die de Nederlandse regering heeft uitgesproken ten aanzien van de belastingheffing van deze groep. In dat verband heeft de staatssecretaris van Financiën aangegeven dat Nederland een thuiswerkregeling wil laten opnemen in de belastingverdragen met België en Duitsland. Dit om te faciliteren dat grensarbeiders in de toekomst gedeeltelijk kunnen thuiswerken, zonder dat dit zou leiden tot een verschuiving van het heffingsrecht over hun arbeidsinkomen (naar het woonland). Dat een dergelijke regeling tot stand zal komen is niet ondenkbaar; België heeft al enige tijd een vergelijkbare afspraak met Luxemburg, die overigens per 1 januari 2022 wordt uitgebreid (zij het voor een relatief beperkt aantal werkdagen per jaar).

Naar mijn mening is het goed dat de Nederlandse regering en de wetgever voortvarend aan de slag gaan met het aanpassen van de wetgeving aan de nieuwe realiteit op het gebied van werk, mits men de onderlinge samenhang van de verschillende rechtsgebieden goed bewaakt en inzet op een geïntegreerde oplossing. De fiscale ‘COVID-akkoorden’ die al kort na het begin van de pandemie door Nederland zijn gesloten met België en Duitsland laten ook zien dat internationale afspraken rondom grensarbeiders wellicht sneller kunnen worden bereikt dan in het verleden werd gedacht.