NTFR 2026/613 - Van toeslagenaffaire naar informatieschandaal

mdTC

mr. dr. T.A. CramwinckelVerbonden aan de Universiteit Leiden en Lubbers, Boer & Douma (advocaat en partner)

Bijgewerkt tot 14 april 2026

Niet-informatieverstrekking als koers

Hoewel de meeste fiscalisten de kinderopvangtoeslagaffaire als een drama zullen beschouwen, vermoed ik dat maar weinig fiscalisten de ontwikkelingen inhoudelijk op de voet volgen omdat toeslagen geen belastingwetgeving betreffen. Toch stuitte ik recent op een ontluisterende publicatie, die ook onder fiscalisten aandacht verdient. Het betreft de op 3 maart 2026 gepubliceerde interne memo’s van de Belastingdienst/Dienst Toeslagen,¹ waaruit volgt dat de Dienst niet de informatie verstrekte waar toeslagenouders recht op hebben – en dit op basis van intern afgesproken beleid.² Meer specifiek ging het om documenten met de onderbouwing van de beoordeling ‘opzet of grove schuld’ (‘O/GS’). De kwestie deed mij zijdelings denken aan discussies over het verstrekken van op de zaak betrekking hebbende stukken door de Belastingdienst (zie verderop).

Terug naar de interne memo’s: de kwalificatie ‘opzet/grove schuld’ is voor belanghebbenden zeer relevant, omdat bij toeslagenouders met een dergelijke vaststelling ervan werd uitgegaan dat zij opzettelijk of grofschuldig te veel toeslag hadden ontvangen (‘fraudeur’), zij dit geld moesten terugbetalen en daarbij (anders dan in normale situaties bij een schuld aan de Belastingdienst) geen betalingsregeling voor de terugbetaling van hun toeslagschuld konden treffen. Wanneer dit hen in financiële problemen bracht, kwamen zij (wederom anders dan in andere gevallen) ook niet in aanmerking voor schuldhulpverlening.

Echter, met die kwalificatie OG/S bleek van alles mis. Zo kregen mensen bij een schuld van € 3.000 automatisch het stempel opzet/grove schuld.³ Later is uit onderzoek gebleken dat ‘nagenoeg alle OG/S constateringen als onterecht moesten worden aangemerkt’.⁴ De ouders die het betrof, kregen echter (nog) een groot probleem: de informatie en onderliggende onderbouwing van O/GS wordt niet aan hen verstrekt, met als reden, zo geven de gepubliceerde memo’s prijs, ‘een interne werkafspraak’.

Hoe zijn we hier beland? Het is al bijna tien jaar geleden dat de toeslagenaffaire aan het licht kwam, waarbij mensen te maken kregen met ongekend onrecht, institutioneel falen en vermorzeling door de overheid.⁵ De hersteloperatie startte in 2020 en werd belegd bij de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT). Die hersteloperatie loopt niet bepaald soepel.⁶ Via de UHT kunnen ouders ook een tegemoetkoming krijgen bij een onterecht stempel O/GS, maar dan moet dit wel kunnen worden onderbouwd. Daarvoor is informatie benodigd, die niet altijd wordt verkregen.

Zo kopte dagblad Trouw op 27 januari 2026: ‘Toeslagenouders opnieuw slachtoffer: overheid houdt informatie achter voor hen en overtreedt zo de wet’.⁷ Trouw had met een Woo-verzoek de hand weten te leggen op een interne memo van de Dienst Toeslagen, Afdeling Vaktechniek, van 18 september 2025 (zie hierna). Vervolgens barstte de parlementaire aandacht hiervoor los en zijn er op 3 maart 2026 in totaal 28 stukken gepubliceerd door staatssecretaris Palmen-Schlangen (Herstel Toeslagen).⁸

Interne memo’s: strijdigheid met de wet en oproep tot herziening

In de interne memo van 18 september 2025⁹ staat beschreven hoe de Dienst Toeslagen omgaat met vragen naar onderliggende stukken bij de beoordeling van opzet/grove schuld. Al in de eerste alinea van het stuk (p. 1) wordt beschreven dat de Dienst een afspraak toepast waarvan intern bekend is dat die in strijd is met de wet (cursivering TC):

‘In een integrale beoordelingsprocedure heeft een gemachtigde verzocht om de onderliggende stukken bij de toets opzet of grove schuld (O/GS). Vanwege een interne werkafspraak tussen UHT en CAP UHT Betalen & Innen (CAP UHT B&I) worden eventueel aanwezige informatie/stukken niet verstrekt aan UHT. Dit komt in conflict met wettelijke verplichtingen om stukken die ten grondslag liggen aan besluiten te verstrekken.’

De memo bespreekt onder andere ‘het juridische aspect’ van de interne afspraak. Daarbij wordt kort ingegaan op de afspraak dat enkel de ‘uitkomst’ van wel of geen O/GS wordt aangeleverd, maar geen onderliggende stukken (tenzij bepaalde uitzonderingen).

De memo gaat vervolgens (p. 2) in op wettelijke informatieverplichtingen voor het bestuursorgaan. Op grond van art. 4:7 lid 1 Awb geldt dat voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, de aanvrager in principe in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Voor de bezwaarfase bepaalt art. 7:4 lid 2 Awb dat het bestuursorgaan inzage geeft in de op de zaak betrekking hebbende stukken. Deze wetsbepalingen worden aangeduid als ‘wettelijke informatieverplichtingen om inzage te geven in onderliggende onderbouwing/stukken’. De interne afspraak is hiermee niet in lijn en is risicovol, concludeert het stuk (p. 2) (cursiveringen door TC; zonder voetnoot geciteerd):

‘De werkafspraak met CAP UHT B&I dat geen onderliggende onderbouwing/stukken worden verstrekt over O/GS, is (voor zowel de primaire als de bezwaarfase) kwetsbaar en (voor wat betreft de bezwaarfase) niet houdbaar in beroep. Genoemde werkafspraak vraagt aldus om herziening.’

Terecht bevat de memo de oproep om de werkafspraak bij te stellen.¹⁰ Gelukkig maar. Intern wordt deze onrechtmatigheid dus wel degelijk aangekaart. Tegelijkertijd dient het herzieningsvoorstel mijns inziens primair voort te komen uit het belang van een juiste wetstoepassing en naleving door het bestuursorgaan. Dat is iets anders dan het risico van kwetsbaarheid of houdbaarheid van de gekozen aanpak bij de rechter.

Ik merk op dat rechtbank Amsterdam in een zeer recente uitspraak de Dienst Toeslagen terugfluit, in haar oordeel de interne memo¹¹ betrekt en oordeelt dat de O/GS-stukken op de zaak betrekking hebbende stukken zijn, die moeten worden overgelegd.¹²

Opvallend is dat staatssecretaris Palmen-Schlangen in het urenlange plenaire debat van 4 maart 2026 de interne memo afdeed als ‘discussiestuk’.¹³ Het is geen instructie maar een ‘interne visie’.¹⁴ De staatssecretaris gaf toe dat het in de praktijk ‘niet 100% goed gaat’, maar de inzet is wel om alle stukken te verstrekken en de wet toe te passen.¹⁵ De vele kritische vragen uit de Kamer tonen echter aan dat men die antwoorden niet goed kan rijmen met de heldere instructie uit de memo’s en andere signalen uit de praktijk dat stukken niet worden gedeeld.

Eerder dit jaar relativeerde een woordvoerder van het ministerie van Financiën de waarde van de interne werkafspraak door te zeggen dat de memo een werkwijze beschrijft ‘die in het begin van UHT is opgezet’.¹⁶ Erg overtuigend komt dat op mij niet over. In zeven andere interne memo’s uit 2024 – dus jaren na de start van UHT – is dezelfde tekst te lezen.¹⁷ Bovendien beschrijft de memo van september 2025 een staande interne afspraak. Ook uit andere hoeken, namelijk berichtgeving in de media en signalen aan de Kamer, volgt dat het niet-verstrekken van stukken blijkbaar nog altijd de praktijk is.¹⁸

Doel en strekking inzagerecht en zaakstukken

In de kern is het heel eenvoudig: belanghebbenden hebben recht op inzage in de op hun zaak betrekking hebbende stukken (zie ook art. 7:4 lid 2 Awb en art. 8:42 Awb). Dat is een fundamentele waarborg ¹⁹ om te voorkomen dat het bestuursorgaan zijn beslissing doet steunen op informatie die de belanghebbende niet heeft kunnen kennen.²⁰ Het delen van zaakstukken (art. 8:42 Awb) beoogt te waarborgen dat een geschil wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking staan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee rekening kan houden.²¹

Wanneer deze uitgangspunten naast het bovenstaande beeld uit de interne memo’s van de Dienst Toeslagen worden gelegd, wordt duidelijk dat de interne afspraak strijdig is met de tekst van de wet evenals met het doel en de strekking ervan.

Dan komt de vraag op waarom aan belanghebbenden niet de informatie wordt verstrekt waarop zij wettelijk gezien recht hebben. Uit berichtgeving in Trouw, gebaseerd op andere gepubliceerde documenten, leid ik af dat er uitvoeringsbelangen speelden: ambtenaren vreesden kennelijk voor ‘grote uitvoeringsconsequenties’ en dat het intern opzoeken van stukken over opzet/grove schuld zou leiden tot ‘hinder’ voor ‘andere werkstromen’.²² Dat kan echter geen rechtvaardiging zijn voor handelen in strijd met de wet.

Des te pijnlijker is een en ander gezien de doelstelling van de toeslagenhersteloperatie, namelijk ‘ouders financieel en emotioneel herstel te bieden’, ‘de eerste stappen te zetten om het vertrouwen in de overheid te herstellen’, tegemoet te komen aan de wens van ouders om ‘te weten wat er is gebeurd en waarom hen dit is overkomen’ en dus ‘stukken te verstrekken die hier inzicht in kunnen bieden’.²³

Een geïsoleerd probleem?

Hoewel de toeslagenaffaire in geen enkel opzicht te vergelijken is met de problematiek waar veel fiscalisten zich doorgaans over zullen buigen, riepen de beschreven publicaties bij mij de vraag op of tekortkomingen in informatievoorziening en het delen van stukken een geïsoleerd probleem vormen bij toeslagen. Ik vrees van niet, al merk ik direct op dat de oorzaken wel anders liggen. In dit verband wijs ik bijvoorbeeld op het rapport van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane (IBTD) van 2 september 2025 (‘Rechtsbescherming in het geding’) waarin wordt geconcludeerd dat de praktische waarborgen die moeten garanderen dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechter worden overgelegd, ontoereikend zijn.²⁴ Daarbij worden vijf oorzaken genoemd: 1) de toepassing van art. 8:42 Awb (onduidelijkheid over de norm en geen eenduidige invulling in de praktijk), 2) interactie tussen belanghebbende en de Belastingdienst (persoonlijke wensen versus gedreven vanuit de organisatie), 3) interne samenwerking (gefragmenteerd en individualistisch), 4) informatiehuishouding (dossiers niet compleet en informatie is verspreid) en 5) reflecteren en evalueren (geen interne controle). Uit later onderzoek volgt dat het in de praktijk niet altijd goed gaat, met de veelzeggende afronding: ‘De Belastingdienst blijft als lerende organisatie continu werken aan het verbeteren van de naleving van art. 8:42 Awb.’²⁵

In ander verband concludeerde A-G Koopman recent dat de Belastingdienst op het moment nog niet in staat is om gestructureerd dossiers aan te leggen.²⁶ Het inzagerecht blijkt lastig uitvoerbaar, omdat informatie en documenten over een belastingplichtige zijn verspreid over meerdere processen, applicaties en systemen.²⁷

Een ander noemenswaardig voorbeeld betreft het recente arrest van 10 april 2026, ECLI:NL:HR:2026:571, waarin ten onrechte niet de op de zaak betrekking hebbende stukken (‘RIEC-stukken’) waren overgelegd. De Hoge Raad overweegt onder andere dat naar aanleiding van een Woo-verzoek in de loop van de cassatieprocedure was gebleken dat de inspecteur de RIEC-stukken toch in zijn bezit had, waarna de staatssecretaris deze ex art. 8:42 Awb alsnog aan belanghebbende heeft verstrekt (r.o. 4.1.2), terwijl dit reeds aanvankelijk al zaakstukken betrof. Veelzeggend is dat de Hoge Raad deze gang van zaken aanmerkt als een in vergaande mate onzorgvuldig handelen van de inspecteur (toerekenbaar aan de staatssecretaris van Financiën) en daarom een integrale proceskosten toekent aan belanghebbende (r.o. 6).

Hoe verder?

Ik merk op dat genoemde voorbeelden van de Belastingdienst op zichzelf geen blijk geven van bewust gevoerd beleid om stukken niet te delen, zoals bij de interne memo’s van Dienst Toeslagen wel aan de orde was. Dat neemt niet weg dat belastingplichtigen die ‘onderaan de streep’ worden geconfronteerd met het niet delen van zaakstukken of een gebrekkig dossier, evengoed worden geraakt in de fundamentele waarborgen die genoemde inzagerechten hun dienen te bieden.

Naast duidelijke normen en een goed ingerichte organisatie- en IT-structuur, zal de kern van de oplossing mijns inziens met name liggen in de gemotiveerde naleving door het bestuursorgaan. Zoals Zuurmond, regeringscommissaris informatiehuishouding, in 2023 al zei: ‘Je perspectief bepaalt wat je ziet. Als je de informatiehuishouding van de overheid beschouwt als een intern proces zie je iets anders dan wanneer je het ziet als iets dat ten dienste staat van de burger.’²⁸

In dat opzicht hoop ik dat de Wet stroomlijning fiscaal inzagerecht (NTFR 2026/81)²⁹, met onder andere het nieuwe art. 66a AWR, ook normstellend uitwerkt in de zin van de interne lijn: belastingplichtigen horen geen informatieachterstand te hebben, maar hebben het recht hun fiscale dossier in te zien. Dat is geen ‘kwestie van bedrijfsvoering’, maar van een dienstbare, behoorlijk handelende overheid die burgers in staat stelt hun rechten uit te oefenen.