NTFR 2026/807 - Enkele observaties over ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’
NTFR 2026/807 - Enkele observaties over ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’
Het onderwerp ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ kent een niet-aflatende belangstelling. En dat is terecht, gelet op de bijzonder belangrijke positie die het onderwerp heeft voor de rechtsbescherming van een belanghebbende. Op grond van de wet1 rust op het bestuursorgaan de verplichting om de op de zaak betrekking hebbende stukken in te dienen bij de rechtsinstantie. De op de zaak betrekking hebbende stukken zijn kort gezegd alle stukken die de inspecteur ter beschikking staan of hebben gestaan en – dat is dus cumulatief vereist – die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.
Een belanghebbende kan in een belastingprocedure natuurlijk ook zelf stukken insturen. De kern van de geschillen in dit kader ziet aldus met name op de situatie dat een belanghebbende meent dat het bestuursorgaan ten onrechte stukken niet verstrekt, waarover de belanghebbende zelf niet beschikt.
Op de Belastingdienst (eigenlijk de inspecteur of de ontvanger van de Belastingdienst als bestuursorgaan) rust dus de last om eerst enige interpretatie aan dit begrip te geven om zo alleen de zaakstukken naar de rechtbank te sturen. Het valt op dat de Belastingdienst de laatste tijd geregeld ‘extra stukken’ instuurt: soms duizenden en duizenden pagina’s tegelijk, waarbij wordt opgemerkt dat de stukken wat betreft de Belastingdienst geen relevantie hebben voor de resterende geschilpunten. De reden dat de stukken worden ingestuurd, is dat de wederpartij hierover misschien anders denkt en om te voorkomen dat hun interpretatie verkeerd blijkt te zijn en de rechter zou kunnen oordelen dat niet alle zaakstukken zijn verstrekt.
Bij het insturen van extra stukken wordt regelmatig gelijktijdig een beroep op geheimhouding gedaan, wanneer ergens in al die stukken gegevens van andere belastingplichten staan genoemd of er passages zijn van ‘intern beraad’. Het gevolg is een uitdijend dossier en een (extra) geheimhoudingskamer. Het gaat dan bijvoorbeeld om concepten van stukken, integrale boekhoudingen of uitgebreide interne correspondentie zonder relevantie.
Achtergrond
Inmiddels zijn er meerdere negatief geladen persberichten verschenen over het verstrekken van stukken door de Belastingdienst aan de rechter. De Belastingdienst zou hierin meer dan incidenteel tekortschieten. Het laatste rapport met dergelijke conclusies over de Belastingdienst was het rapport van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane getiteld ‘Rechtsbescherming in het geding’ van september 2025.
Een blik op dit rapport. Het rapport stelt een breed en gevarieerd beeld te beschrijven over informatieverstrekking aan de rechter in de praktijk. Dat biedt perspectief om te zien hoe het werkelijk in de praktijk gaat. Wat vervolgens opvalt, is dat er in totaal vijf zaken bekeken2 zijn, die niet willekeurig zijn geselecteerd.
De wijze van selectie en het aantal komen mij magertjes voor. Vervolgens worden de bevindingen in die paar zaken – die dus niet willekeurig geselecteerd zijn – in feite geëxtrapoleerd naar het grotere geheel om lijnen in de praktijk te zien. Het zou denk ik bij de meeste belastingplichtigen op weerstand stuiten wanneer een monsteronderzoek of steekproef langs dezelfde lijnen zou worden uitgevoerd.
Wat zijn nu de feiten? Uit de Kamerbrief van 12 februari 2026 blijkt dat er binnen een bepaalde selectiegroep van ruim tweeduizend zaken dertien zaken waren waarin de inspecteur art. 8:42 Awb heeft geschonden. In alle andere zaken binnen die selectiegroep heeft de rechter geen schending geconstateerd. Belangrijk om daarbij in het achterhoofd te houden is dat uit jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat de rechter ook zelfstandig een controle doet op de vraag of de inspecteur de op zaak betrekking hebbende stukken heeft verstrekt.3
Wanneer de Tweede Kamer juist is geïnformeerd en die cijfers representatief zijn voor de andere groepen zaken waaronder de niet gepubliceerde zaken, dan zou de Belastingdienst in ongeveer 99% van de fiscale rechtszaken voldaan hebben aan de verplichting om de op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen. Dat percentage lijkt niet direct aan te sluiten bij de conclusies uit het eerdergenoemde rapport.
Het is goed om op te merken dat dit gaat over alle fiscale zaken die voor de rechter komen. Het beeld dat fiscale advocaten en gespecialiseerde belastingadviseurs in hun eigen praktijk ervaren, zal daar meer dan waarschijnlijk niet een-op-een bij aansluiten. Dat zou misschien verklaard kunnen worden doordat zij relatief weinig betrokken worden bij ‘lichtere tot gemiddelde’ belastinggeschillen – en dat zijn er qua aantallen juist veel – maar eerder bij de bijzondere en complexere geschillen, wat er qua aantal bezien minder zijn.
De dertien geconstateerde schendingen, blijkend uit de Kamerbrief, geven tevens aan dat rechterlijke toetsing in het kader van rechtsbescherming noodzakelijk is en blijft. En wanneer het misgaat, kan het ook ernstig mis zijn. Zie bijvoorbeeld de recente zaak4 waarin de Belastingdienst zowel bij de rechtbank als bij het gerechtshof aangeeft een bepaald stuk niet te hebben gehad terwijl tijdens de cassatieprocedure het tegenovergestelde blijkt. Wanneer de Belastingdienst die incidenten wenst te voorkomen, zal mijns inziens niet een globaal onderzoek moeten worden gehouden, maar zou juist het concrete incident moeten worden onderzocht om te bekijken waar het precies misgaat.
Rechtsregels
Er is behoorlijk wat richtinggevende jurisprudentie van de Hoge Raad over de vraag wat de reikwijdte is van art. 8:42 Awb.5 Twee varianten treden naar de voorgrond.
Variant 1: De Belastingdienst zegt dat het stuk niet bestaat. Belanghebbende zegt van wel.
In 2020 heeft de Hoge Raad de gebruikelijke overweging over welke stukken op de zaak betrekking hebben uitgebreid met een belangrijke bijzin: ‘mits het bestaan van dat stuk aannemelijk is’6. Op wie rust de bewijslast in dat kader? Dat is geen uitgemaakte zaak. De inspecteur stelt dat het stuk niet bestaat: anders kan deze discussie niet opkomen. Belanghebbende stelt dat het stuk wel bestaat en dat de inspecteur niet geloofd moet worden. Er valt wat voor te zeggen dat degene die stelt dat enig stuk bestaat, de bewijslast draagt om aannemelijk te maken dat het stuk ook daadwerkelijk bestaat. Het probleem dat daarbij ontstaat, is dat het voorstelbaar is dat – wanneer het stuk daadwerkelijk zou bestaan – aanwijzingen daarvoor zouden kunnen volgen uit de systemen van de Belastingdienst waar de belanghebbende niet bij kan. Maar de bewijslast leggen bij de procespartij die stelt dat iets niet bestaat, is ingewikkeld nu bewijzen dat iets niet bestaat in de regel een vrijwel onmogelijke bewijslast is.
Variant 2: Het is duidelijk dat het stuk bestaat. Dan wordt het ingewikkeld, want moet het ook aannemelijk zijn wat daarin staat? Het komt voor dat het niet in geschil is dat het genoemde stuk bestaat, maar dat de Belastingdienst stelt dat wat belanghebbende denkt dat erin staat, er simpelweg niet in staat. Belanghebbende stelt, noodzakelijkerwijs zonder de inhoud te kennen, van wel. Daarover later meer.
De wettelijke oplossing voor te omvangrijke dossiers?
De wetgever heeft een oplossing bedacht om de dossiers qua omvang werkbaar te houden en heeft art. 8:32a Awb in de wet opgenomen. Dit artikel is in de wet gekomen om te voorkomen ‘dat de bestuursrechter gehouden zou zijn talloze stukken of verwijzingen te doorzoeken op relevantie voor de zaak in het kader waarvan zij zijn meegezonden’.7 Mijn verwachting is dat dit wetsartikel meer naar de voorgrond zal treden.
Hier komt dan een gedachte aan een oplossing die al eerder is geopperd in de literatuur.8 Zou het mogelijk zijn dat partijen – zeker wanneer er professionele rechtsbijstand is – onderling een meer omvangrijk dossier hebben en zelf selecteren wat zij relevant achten voor de beslechting van de geschilpunten en alleen die stukken insturen naar de gerechtsinstanties? Wanneer er dan onderling discussie ontstaat, dan zal dat bijvoorbeeld met een interventie van een rechter-commissaris of een regiezitting over alleen de zaakstukken kunnen worden opgelost. Mogelijk kan dan meteen in het kader van voortvarendheid de geheimhoudingskamer worden meegenomen.
Over de geheimhoudingskamer
Hoe meer stukken er zijn, hoe eerder er sprake zal zijn van een geheimhoudingsprocedure, wat capaciteit bij gerechtsinstanties kost. Om maar meer en meer stukken in te dienen, zonder dat die relevantie hebben, lijkt vanuit de eisen van tijdige en efficiënte rechtspraak geen wenselijke ontwikkeling.
Ook conceptueel is een geheimhoudingskamer op dit punt complex. Regelmatig worden er geheimhoudingskamers gehouden in de veronderstelling dat de stukken op de zaak betrekking hebben, nu deze geheimhoudingsbeslissing logischerwijs voor de beslechting van de zaak door de hoofdkamer uit gaat. Het komt mij dan voor dat de geheimhoudingskamer voor een bepaald gedeelte oordeelt over stukken die later niet relevant blijken voor de rechterlijke beslissingen van de hoofdkamer en dus eigenlijk niet op de zaak betrekking hadden.