NTFR 2022/3273 - Nationale prestatieafspraken vragen om meer fiscale ruimte

NTFR 2022/3273 - Nationale prestatieafspraken vragen om meer fiscale ruimte

dRvH
drs. R. van Haperenwerkzaam als zelfstandig fiscalist hoofdzakelijk voor vastgoedbedrijven en non-profit instellingen
Bijgewerkt tot 19 september 2022

Tijdens het schrijven van deze Opinie hoor ik dagelijks berichten over de boerenprotesten. Een hete herfst wordt voorspeld en rijd je over de snelweg dan zijn de omgekeerde vlaggen niet te missen evenals de borden met spetterende slogans als ‘Geen boer geen voer’. In de luwte van deze agrarische anarchie heeft er zich echter ook een groot akkoord voltrokken, wat in mijn ogen onterecht beduidend minder aandacht heeft gekregen in de pers. Op 30 juni 2022 zijn de nationale prestatieafspraken woningcorporaties1 getekend door Aedes Vereniging Van Woningcorporaties, Woonbond, Vereniging Nederlandse Gemeenten en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Met de nationale prestatieafspraken hebben deze partijen afspraken gemaakt over de volkshuisvestelijke opgave tot en met 2030 en de oplossingen om dit te bereiken. Een belangrijke randvoorwaarde om de enorme opgave mogelijk te maken is de afschaffing van de verhuurderheffing. Toch was de inkt van de (concept)teksten nog niet droog of er kwamen al verschillende berichten dat het afschaffen van deze heffing onvoldoende is om de opgave te kunnen realiseren.

Nationale prestatieafspraken

In 2020 is het onderzoek opgaven en middelen woningcorporaties gepresenteerd2. In dit onderzoek werd duidelijk dat woningcorporaties op de middellange termijn (tot 2035) niet in staat zouden zijn om aan de opgave te voldoen die nodig is. Zo’n € 30 miljard van de maatschappelijke opgave die woningcorporaties eigenlijk tot 2035 zouden moeten oppakken, zoals nieuwbouw, verduurzaming en renovaties, zouden niet kunnen worden uitgevoerd. Op de lange termijn (2050) zal het tekort nog veel groter worden.

Duidelijk was dat een van de knellende factoren voor woningcorporaties de verhuurderheffing is. De verhuurderheffing legt een heffing op aan belastingplichtigen die meer dan 50 huurwoningen hebben die worden verhuurd onder de sociale huurgrens (in 2022 is dit een huur van € 763,47/maand). Hoewel de verhuurderheffing een generieke belasting is, is het in de praktijk een woningcorporatieheffing. In 2019 werd de heffing voor 95% opgebracht door de 321 heffingsplichtige woningcorporaties3. Na de evaluatie die in 2020 is gepresenteerd werd steeds duidelijker dat het onmogelijk is om de corporaties enerzijds aan te zetten tot daden en anderzijds de beschikbare kasstromen fors af te romen. Op basis van de begroting 2022 van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) werd duidelijk dat de brutoverhuurderheffing (= heffing zonder de in aftrek te brengen heffingsverminderingen) in 2025 meer dan € 2,6 miljard zou gaan bedragen4. Vanaf dat het onderzoek opgaven en middelen is gepresenteerd kwam de verhuurderheffing in beeld om in te zetten als instrument om bepaalde doelen te bereiken. In mijn ogen is hiervoor exemplarisch de motie Hermans bij het Belastingplan 2022, waarin een verlaging op de verhuurderheffing van € 500 miljoen werd voorgesteld in combinatie met prestatieafspraken betreffende de woningbouw en verduurzaming5. Om deze motie te bekostigen is de earningstrippingmaatregel aangescherpt van 30% naar 20% en is het Vpb-tarief verhoogd naar 25,8%. Echter, omdat corporaties hierdoor ook weer extra zouden worden geraakt, is de aanscherping van de earningstripping voor corporaties weer gecompenseerd met een extra verlaging van de verhuurderheffing van nog eens € 151 miljoen.

De aanvankelijke ad-hocbenadering over de inzet van de verhuurderheffing lijkt met de nationale prestatieafspraken een meer structurele invulling te gaan krijgen. Door middel van 103 afspraken hebben partijen gezamenlijk op een vijftal terreinen - beschikbaarheid, verduurzaming, betaalbaarheid, leefbaarheid en randvoorwaarden - afspraken gemaakt. Het voert hier veel te ver om alle afspraken te benoemen, maar de inzet is enorm. Zo moeten er tot en met 2030 door de corporaties gezamenlijk 300.000 woningen worden gebouwd, 675.000 woningen toekomstklaar worden geïsoleerd en 450.000 bestaande woningen aardgasvrij worden gemaakt. Daarnaast wordt de initiële huurverhoging tot en met 2025, die gekoppeld is aan de inflatie, vervangen voor een koppeling aan de cao-loonontwikkeling minus 0,5% en krijgen huishoudens die op maximaal 120% van het minimuminkomen voor huurtoeslag zitten in 2024 een eenmalige huurverlaging tot € 550 per maand.

In totaal investeren woningcorporaties in deze beschouwingsperiode tot en met 2030 bijna € 120 miljard (!)6.

Om aan alle afspraken te kunnen voldoen moeten de randvoorwaarden worden geoptimaliseerd. Gemeenten en provincies zullen voldoende (betaalbare) grondposities moeten kunnen aanbieden, evenals andere eigenaren van grond. De wet- en regelgeving inzake vergunningen zal daar wellicht op afgestemd moeten worden.

In het kader van dit tijdschrift is het interessant om speciaal stil te staan bij de fiscale randvoorwaarden. Allereerst is daar dan eindelijk de afschaffing van de verhuurderheffing. Deze afschaffing was al aangekondigd in het regeerakkoord dat eind 2021 werd gepresenteerd7. Hiervoor is inmiddels ook al een stuk ter consultatie gepresenteerd8.

Naast de afschaffing van de verhuurderheffing lijken alle partijen zich bewust van de sterk oplopende fiscale lasten voor woningcorporaties. Zo gaat de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) zich inzetten voor langdurige duidelijkheid over de toepassing van de fiscale regels voor woningcorporaties en hij zal daarvoor in overleg treden met de Belastingdienst.

Tot slot komt er meer aandacht voor de lastendruk van corporaties, waarbij de fiscale lasten expliciet worden benoemd. Naar mijn mening is dit terecht. Naast de verhuurderheffing zien woningcorporaties de vennootschapsbelasting, overdrachtsbelasting en omzetbelasting ook al jaren steeds verder oplopen. Met de ambities in de nationale prestatieafspraken zullen deze belastingen steeds verder oplopen.

Vennootschapsbelasting alleen nog maar voor ondernemingsactiviteiten

Tot en met 2005 waren woningcorporaties op basis van art. 5 lid 1 onderdeel d Wet Vpb 1969 expliciet vrijgesteld van vennootschapsbelasting. Per 1 januari 2006 is dit betreffende artikel veranderd en zijn corporaties niet langer geheel vrijgesteld, maar alleen voor het ‘sociale huurdeel’9. Deze partiële belastingplicht is echter na twee jaar al weer gesneuveld, vanaf 1 januari 2008 zijn corporaties integraal belastingplichtig geworden voor de vennootschapsbelasting. Vanaf die datum is de eerder genoemde vrijstellingsbepaling van art. 5 lid 1 onderdeel d Wet Vpb 1969 helemaal uit de wet gehaald en is hiervoor een met naam genoemde belastingplicht in de plaats gekomen in art. 2 lid 1 onderdeel d Wet Vpb 1969. In een eind 2021 gepubliceerd onderzoek door Aedes wordt duidelijk dat de verwachte Vpb-lasten in 2023 € 835 miljoen zullen gaan bedragen10. Let wel, de uitkomsten van dit onderzoek zijn nog van vóór bovengenoemde motie Hermans. Als we in gedachten houden dat de € 500 miljoen vermindering verhuurderheffing uit die motie moet worden ingezet voor nieuwbouw en verduurzaming - dit zijn veelal uitgaven die niet tot fiscale kosten gerekend kunnen worden - dan zal de lagere VHH veelal tot een extra Vpb-last van € 125 miljoen leiden. Tezamen met de extra € 150 miljoen voor aanscherping earningstripping en de tariefsverhoging naar 25,8% zal naar verwachting de werkelijke Vpb in 2023 eerder tussen de € 1,1 en € 1,2 miljard liggen. Het is moeilijk te voorspellen hoe de nationale prestatieafspraken precies doorwerken in de Vpb-last per jaar, want de betaalbaarheidsafspraken die het fiscale resultaat drukken zullen vooral in de eerste jaren vallen en de realisatie van nieuwbouw vooral in de latere jaren. Belangrijk is wel om te bedenken dat corporaties massaal zullen moeten gaan lenen om de nieuwbouw en verduurzaming te realiseren. Lenen zal extra rentekosten tot gevolg hebben die naar verwachting vanwege de earningstrippingmaatregel volledig niet-aftrekbaar zullen zijn.

Naar mijn mening zouden de nationale prestatieafspraken een enorm positieve impuls krijgen als corporaties geen vennootschapsbelasting meer hoeven te betalen over de maatschappelijke activiteiten. In een eerdere Opinie heb ik gesteld dat door de belastingplicht te codificeren het niet mogelijk was om het ondernemerschap ter discussie te stellen op basis van het toenmalige art. 2 lid 1 onderdeel d Wet Vpb 1969 (thans lid 1 onderdeel e)11. Aan de hand van de toenmalige rechtspraak en regelgeving heb ik geoordeeld dat de Belastingdienst en rechtspraak nog steeds van mening zijn dat de exploitatie van vastgoed geen ondernemerschap tot gevolg heeft. Inmiddels zijn we twee jaar verder en getuige de recente jurisprudentie kunnen we nog steeds concluderen dat dit zo wordt gezien12. Ik verwacht dat als de expliciete belastingplicht van woningcorporaties uit de Wet Vpb 1969 wordt geschrapt, aan de hand van rechtspraak invulling zal moeten worden gegeven in hoeverre woningcorporaties een onderneming drijven in het kader van de vennootschapsbelasting. Dit zal dan wellicht tot een langdurige onzekerheid kunnen leiden en dit is juist wat de minister voor VRO wil oplossen. Een oplossing zou kunnen zijn om de partiële belastingplicht weer op te nemen in de Wet Vpb 1969. Op dat moment zullen de DAEB-activiteiten13 van woningcorporaties vanuit de wet weer worden vrijgesteld.

Wanneer het afschaffen van de vennootschapsbelastingplicht voor woningcorporaties als een te grote (budgettaire) stap wordt gezien, dan zou altijd nog overwogen kunnen worden om corporaties uit te sluiten van de earningstrippingmaatregel van art. 15b. Dit zou geen verboden staatssteun zijn, omdat met een uitzondering op de renteaftrekbeperking geen sprake is van een selectief voordeel, maar dat er wordt teruggevallen op de hoofdregel dat betaalde rente aftrekbaar is14.

Vrijstelling overdrachtsbelasting voor sociale huisvesting

Sinds 2021 kunnen beleggers als onderdeel van de Wet differentiatie overdrachtsbelasting, geen gebruik meer maken van het verlaagde tarief bij aankoop van woningen in de overdrachtsbelasting. De gedachte achter deze wet was enerzijds om starters op de woningmarkt tegemoet te komen door een vrijstelling overdrachtsbelasting te verlenen (mits voldaan wordt aan alle voorwaarden) bij de aankoop van de eerste woning. Daarnaast moesten beleggers ontmoedigd worden om woningen in het betaalbare segment weg te kapen voor de neus van starters en doorstromers15. Woningcorporaties worden sindsdien bij bepaalde aankopen ontzien. Ten eerste heeft de wetgever per 2021 de taakoverdrachtsvrijstelling (art. 15 lid 1 onderdeel h WBRV) verruimd. Was het vroeger alleen toegestaan om een taakoverdracht om niet over te dragen, sinds 2021 is het mogelijk om een hogere waarde aan de activa toe te kennen, mits dit blijkt uit publiekrechtelijke regelgeving. De vrijstelling blijft echter alleen mogelijk tussen twee anbi’s. In de praktijk is er dus alleen een vrijstelling mogelijk bij de overname van een taak tussen twee kwalificerende woningcorporaties, mits de overdracht meer dan alleen vastgoed betreft16. Sinds dit jaar is het ook mogelijk om woningen die eerder zijn verkocht onder voorwaarden (VOV) vrijgesteld terug te kopen (art. 15 lid 1 onderdeel t WBRV)17.

Hoewel deze maatregelen de overdrachtsbelasting zeker deels kunnen reduceren, blijven er toch zeker ook nog de nodige aankopen over die tegen het reguliere tarief worden belast. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de aankoop van woningen of overig vastgoed wat niet onder de taakoverdrachtsvrijstelling kan vallen. Tevens zal iedere aankoop van grond voor zover er nog geen sprake is van een bouwterrein worden belast. Wanneer corporaties gezamenlijk 300.000 nieuwe woningen moeten realiseren, zullen de bestaande posities naar verwachting behoorlijk moeten worden uitgebreid. Werd eerder aangekondigd in het regeerakkoord dat het reguliere tarief voor de overdrachtsbelasting naar 9% zal gaan per 2023, inmiddels is in de voorjaarsnota al een beoogd tarief van 10,1% aangekondigd18. Om de aankoop door corporaties te stimuleren teneinde de doelstellingen te halen, pleit ik voor een totale vrijstelling van overdrachtsbelasting voor woningcorporaties. Wanneer een dergelijke vrijstelling zou stuiten op bezwaren in het kader van staatssteun, dan zou gedacht kunnen worden aan een objectvrijstelling voor alle onroerende zaken bestemd voor sociale verhuur. Mijns inziens zou een dergelijke vrijstelling betrekkelijk eenvoudig kunnen worden vormgegeven, door bijvoorbeeld de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) hiervoor beschikkingen af te laten geven. De Belastingdienst kan vervolgens heel gericht de verleende beschikkingen controleren of er ook daadwerkelijk wordt verhuurd onder de voorwaarden. De duur van de verplichting om sociaal te verhuren moet wel duidelijk vooraf worden bepaald.

Verlaagd btw-tarief op sociale huisvesting

De oplettende lezer zal wellicht denken dat bovenstaande vrijstelling hem of haar bekend voorkomt. Dat zal zeker kunnen kloppen. Al sinds jaren is het mogelijk om op basis van art. 98 lid 2 jo. bijlage III lid 10 van de Europese BTW-richtlijn19 de levering, bouw, renovatie en verbouwing van in het kader van het sociaal beleid verstrekte huisvesting te belasten tegen een laag tarief. Nederland heeft er nooit voor gekozen om deze mogelijkheid in de richtlijn om te zetten in nationale wetgeving. Op 5 april 2022 is er een richtlijn aangenomen tot wijziging van de BTW-richtlijn20. Vanaf nu luidt lid 10 van Bijlage III:

‘levering en bouw van in het kader van sociaal beleid verstrekte huisvesting, als omschreven door de lidstaten; renovatie en verbouwing, met inbegrip van afbraak en heropbouw, en herstelling van huisvesting en particuliere woningen; verhuur van onroerend goed voor residentieel gebruik’.

Daarnaast is er nog een nieuw lid 10bis bijgekomen dat luidt:

‘bouw en renovatie van openbare en andere gebouwen die worden gebruikt voor activiteiten van algemeen belang’.

De staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst heeft recentelijk de indruk gewekt dat Nederland lid 10bis wel heeft geïmplementeerd21. Echter, dit gaat slechts om enkele diensten waarop het verlaagde tarief van toepassing is met betrekking tot onderhoudswerkzaamheden - zoals schilderen. Het overgrote deel van de mogelijkheden wordt niet benut.

Nu Europa nog ruimere mogelijkheden geeft om sociale huisvesting te realiseren tegen het lage tarief, moet ons Nederlandse kabinet zich in mijn ogen afvragen waarom ze geen gebruik wenst te maken van deze mogelijkheid. Alle goede argumenten ten spijt vermoed ik dat hier vooral budgettaire argumenten de grootste rol spelen. Een verlaging van 21% naar 9% betekent een reductie van 57% btw-opbrengsten. Echter, in de periode 2014-2020 zijn er gemiddeld 14.710 woningen per jaar door alle woningcorporaties gezamenlijk opgeleverd. Als corporaties gezamenlijk 300.000 huurwoningen in de periode tot en met 2030 moeten gaan opleveren betekent dit dat de productie moet stijgen naar zo’n 33.500-37.500 woningen per jaar; dit komt neer op meer dan een verdubbeling. Het verlagen van de btw zou zo worden opgevangen met een hogere productie.

Tot slot