NTFR 2023/1251 - Operatie ‘opschonen’

pdPK

prof. dr. P. Kavelaarshoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

Bijgewerkt tot 1 augustus 2023

Inleiding

Het jaar 2023 lijkt in fiscaal opzicht een ‘evaluatiejaar’: het regent onderzoeken naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van fiscale regelgeving, zowel wat betreft mogelijkerwijs in te voeren regelgeving als wat betreft bestaande regelgeving. Eerder dit jaar zijn er drie rapporten verschenen over fiscaal instrumentalisme, het toepassen van een gedifferentieerd tarief in de btw en de mogelijke invoering van een 0%-btw-tarief op groente en fruit. Die interessante onderzoeken laat ik hier onbesproken.¹ Staatssecretaris Van Rij heeft hier op 7 juli 2023 een interessant ambtelijk onderzoek aan toegevoegd.² Het onderzoek heeft betrekking op 116 fiscale regelingen en staat met name stil bij de doeltreffendheid, de doelmatigheid en verder met name de uitvoerbaarheid van de regelingen. Het zal fiscalisten weinig verbazen dat de uitkomst redelijk desastreus is: het overgrote deel van de regelingen is niet doeltreffend en/of niet doelmatig en/of nauwelijks uitvoerbaar. Dat daarnaast het fiscale stelsel er niet eenvoudiger van wordt, is in elk geval voor fiscalisten eveneens een open deur die wordt ingetrapt. Dat laatste moet overigens niet negatief begrepen worden. Integendeel, het is goed dat het wederom – er zijn diverse eerdere rapporten van vergelijkbare strekking, onder andere van de Algemene Rekenkamer en het hiervoor bedoelde onderzoek inzake instrumentalisme – uitgesproken wordt. Veel belangrijker is echter dat de staatssecretaris in de begeleidende brief uitdrukkelijk aangeeft concreet aan de slag te gaan om tot oplossingen te komen en dat hij op Prinsjesdag 2023 met een ‘plan de campagne’ komt. Jammer is alleen wel dat de bewindsman kennelijk op het moment van verzenden van de brief naar het parlement niet voorzag dat Rutte een paar uur later de handdoek in de ring zou gooien en de stekker uit zijn kabinet zou trekken. Te vrezen valt daarom dat de voortvarende aanpak die Van Rij voor ogen stond, onder druk komt te staan. Maar het kan ook omgekeerd zijn: als dit project niet het stempel ‘controversieel’ krijgt, kan het juist sneller gaan, want er zullen zeker andere projecten zijn die dat stempel wél krijgen – het project ‘reële heffing box 3’ bijvoorbeeld – waardoor er tijd vrijkomt voor een extra voortvarende aanpak van het onderhavige project. Ik maak daar hierna nog een opmerking over.
In deze Opinie besteed ik aandacht aan enkele onderdelen van het onderzoek. Eerst plaats ik enkele algemene opmerkingen, waarna ik vervolgens stilsta bij enkele uitkomsten van de evaluatie.

Algemene bemerkingen

Het onderzoek betreft 116 fiscale regelingen. Het onderzoek is gepaard gegaan met een internetconsultatie die als bijlage 2 bij de brief van de staatssecretaris is gevoegd. Uit die consultatie blijkt een vergaande communis opinio ten aanzien van de noodzaak tot vereenvoudiging zowel vanuit beleidsmatig perspectief, burger- en ondernemersperspectief, als uit uitvoeringsperspectief. Dat levert de gedachte op dat er geen reden is het onderhavige project als controversieel aan te merken. Uiteraard kunnen er over individuele regelingen discussies ontstaan, en dat zal ook stellig gebeuren, maar daarbij gaat het zelden over heel principiële kwesties waarop een demissionair kabinet geen besluitvorming zou kunnen toepassen.
Een tweede punt van aandacht betreft bijlage 3, dat een beoordeling van het ambtelijk rapport en de aanbevelingen daaruit door onderzoeksinstituut SEO betreft. SEO heeft de ambtelijke evaluatie van de regelingen (dat is bijlage 1) beoordeeld. Het beoordelingskader bestond met name uit een toets van de gehanteerde methodologie, de onderlinge consistentie van de oordelen en de plausibiliteit ervan. Deze toetsing heeft geleid tot enkele aanpassingen van de oorspronkelijke bevindingen van de ambtelijke werkgroep. De conclusie van SEO is uiteindelijk dat ‘(d)e oordelen van het ministerie van Financiën (…) over het algemeen plausibel, onderling consistent en goed onderbouwd (zijn) bevonden’. Daarnaast doet SEO vier aanbevelingen:

De beschrijving van de doelstellingen in bijlage 10 van de Miljoenennota dient te worden geconcretiseerd en actueel gehouden te worden. De doelen van de fiscale regelingen zijn in veel gevallen niet helder, concreet en/of compleet vastgesteld. Belangrijke aandachtspunten zijn het ontbreken van doelvariabelen en indicatoren.
Bij elke regeling dient te worden aangegeven wat het economische en financiële belang ervan is. De economische en financiële significantie – zowel voor de gehele economie als per belanghebbende (gebruiker) van de regeling – verschilt sterk tussen de fiscale regelingen. Dit komt echter niet tot uitdrukking in de oordelen.
Bij de oordelen met betrekking tot de doeltreffendheid en de doelmatigheid wordt een driepuntsschaal toegepast: wel of grotendeels doeltreffend, niet of beperkt doeltreffend, dan wel discutabel. Deze driepuntsschaal is in de ogen van SEO te beperkend en zou moeten worden omgezet in een vijfpuntenschaal.
De onderbouwing voor overheidsingrijpen is niet overal voldoende overtuigend. Indien sprake is van overheidsfalen, zou eerst moeten worden nagegaan of dit bij de bron kan worden bestreden, aldus SEO.

Dit zijn zeer nuttige aanbevelingen. Het valt te hopen dat de bewindsman die overneemt.

Terug naar de brief van de staatssecretaris. Een eerste interessant gegeven is dat de 116 regelingen een (jaarlijks) budgettair beslag leggen van circa € 150 miljard (2023). Het gaat dus bepaald wel ergens over. Om de gedachten te bepalen: de Miljoenennota 2023 voorziet in een belastingopbrengst van ruim € 240 miljard en een premieopbrengst van ruim € 120 miljard.

Een tweede punt betreft de vraag wat te doen als een regeling niet doeltreffend en/of niet doelmatig en/of niet uitvoerbaar is. Op dit punt slaat de bewindsman naar mijn mening een stap over. Hij lijkt aan te sturen op aanpassingen in een dergelijke regeling of lijkt erop aan te sturen om deze om te zetten van een fiscale faciliteit in een andersoortige (subsidie)regeling. De stap die lijkt te worden overgeslagen is de vraag of er in de concrete situatie wel iets moet worden geregeld. Om maar een willekeurig voorbeeld te nemen: stel dat een conclusie is dat de fiscale giftenaftrek niet goed functioneert in het licht van het toegepaste toetsingskader. Dit zou kunnen leiden tot een aangepaste fiscale regeling, dan wel tot een ‘giftensubsidie’ (bij elke euro die iemand schenkt, doneert de overheid bijvoorbeeld 25%), maar de eerste stap lijkt me te moeten zijn dat de vraag wordt beantwoord of de overheid wel een rol moet hebben. Dat is een maatschappelijk/politiek vraagstuk, en de beantwoording van deze vraag zou – terugkomend op de inleiding – ertoe kunnen leiden dat het onderhavige project wél controversieel zou moeten worden verklaard. Wat daarvan ook zij, de staatssecretaris lijkt zich alleen te richten op de vormgeving van een regeling en niet op de wenselijkheid c.q. de noodzaak. Als deze conclusie juist is, zou die toetsing wat mij betreft uitdrukkelijk moeten worden toegevoegd. Voor de goede orde: het ambtelijke rapport heeft wel geïnventariseerd of voor een regeling een reden voor overheidsingrijpen in de rede ligt. Dit leidt tot nogal schrikbarende getallen. Van de 116 regelingen kennen er 17 geen onderbouwing (meer), en van maar liefst 33 regelingen is de onderbouwing onzeker, in totaal dus ruim 40%. Dat is bepaald zorgelijk.

Een derde punt dat de bewindsman aanhaalt, is dat faciliteiten die zijn getoetst ten gevolge van het budgettaire beslag een opwaartse druk hebben op tarieven. Op zich is dat een logische conclusie, maar het is geen volledige conclusie. Immers, een grondslaguitholling ten gevolge van een fiscale faciliteit kan naast een opwaartse tariefcorrectie ook worden gefinancierd door een grondslagverbreding bij een andere regeling of heffing. Daarvan zijn er in de fiscale geschiedenis voldoende voorbeelden te vinden. Feit is wel dat indien een fiscale faciliteit (niet zijnde een tariefverlaging) wordt gefinancierd uit een tariefverhoging, de effectieve belastingdruk toeneemt. De grondslag wordt immers versmald en het tarief stijgt. Indien een grondslagversmalling wordt gefinancierd door een (andere) grondslagverbreding, doet dit effect zich uiteraard niet voor.

De laatste algemene opmerking betreft de in de brief van de staatssecretaris opgenomen gedachte dat een van de herzieningsmogelijkheden zou kunnen zijn een fiscale faciliteit om te zetten in een subsidie. De gedachte lijkt begrijpelijk, maar is dat mijns inziens niet. Althans, in de regel levert dit geen winst op. In elk geval niet in de vorm van regelgeving, ervan uitgaande dat de regeling als zodanig – dat wil zeggen inhoudelijk – ongewijzigd blijft. Het ligt dan geheel niet voor de hand dat een andere instelling de regeling zodanig uitvoert dat die doeltreffender, doelmatiger en meer uitvoerbaar is dan wanneer dat via het fiscale systeem loopt. Slechts in uitzonderingsgevallen zal dit wel het geval zijn, namelijk indien kan worden aangesloten bij een andere regeling waardoor synergievoordelen zouden kunnen ontstaan. Ik zie echter niet in dat dit de doeltreffendheid en/of de doelmatigheid verbetert. Hooguit zou de uitvoerbaarheid erdoor kunnen worden verbeterd.

Enkele regelingen nader bezien

Bij de brief van de bewindsman is een overzicht opgenomen van de 116 regelingen waarin de toetsing is opgenomen aan vijf criteria (doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid, doenlijkheid en onderbouwing), een en ander door middel van een kleurstelling. Daarnaast is in bijlage 1 bij de brief van de bewindsman een toelichting opgenomen. Deze Opinie biedt niet de ruimte om alle regelingen door te lopen. Het is echter wel interessant om te bezien waar de uitersten liggen, ofwel enerzijds regelingen die prima zijn en op vrijwel alle criteria goed scoren en anderzijds regelingen waarvoor juist het tegengestelde geldt. Belangrijk is in elk geval de doeltreffendheidstoets en de onderbouwing van een regeling: als een regeling geen onderbouwing heeft, kan deze zonder meer vervallen. Hetzelfde geldt als een regeling niet doeltreffend is. Voor de afwezigheid van een (voldoende) onderbouwing verwijs ik naar par. 2 (Algemene bemerkingen). Zoals daar is aangegeven, is de onderbouwing van circa 40% van de regelingen afwezig of onzeker. Wat betreft regelingen die niet doeltreffend zijn, gaat het om zeven regelingen; deze lopen vrijwel niet parallel met de niet-onderbouwde regelingen. Voorbeelden zijn de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld, de landbouwvrijstelling en de giftenaftrek in de vennootschapsbelasting.
In de tweede plaats is het interessant om te bezien welke regelingen op (vrijwel) alle punten (ten minste viermaal rood) slecht scoren. Dat zijn er slechts drie, waaronder de eigenwoningregeling. Omgekeerd is het ook interessant welke regelingen in beginsel goed scoren (ten minste viermaal groen). Dat zijn er tien, waaronder de milieu-investeringsaftrek, de regeling vervroegde afschrijving milieu-investeringen (Vamil) en de afdrachtvermindering voor speur- en ontwikkelingswerk.
Op basis van de toelichting worden de waarderingen in de tabel inzichtelijker. Dat leidt wel tot enige scepsis over de beoordeling. Bij de doeltreffendheidstoets van de giftenaftrek (in de inkomstenbelasting) wordt bijvoorbeeld vermeld dat de regeling doeltreffend is, omdat circa 40% van de gebruikers van de giftenaftrek zegt daadwerkelijk meer te geven door de fiscale aftrekbaarheid van giften. Dat is natuurlijk sympathiek, maar ook oncontroleerbaar. Mijns inziens kan dit geen basis zijn voor de beoordeling van de doeltreffendheid. Het ligt immers voor de hand dat een deel van de ondervraagden de mogelijke achtergrond van de vraag begrijpt en het antwoord daarop inricht. Met andere woorden: hoe weten de onderzoekers dat dit niet de ‘gewenste antwoorden’ zijn? Kortom, wat mij betreft kan dit niet tot de conclusie leiden dat de giftenaftrek doeltreffend is. Overigens wordt de giftenaftrek wat betreft de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid als zeer complex bestempeld.

Afronding

Al met al heeft de staatssecretaris een – zonder twijfel – goed en nuttig initiatief genomen door de onderhavige evaluatie uit te voeren.³ Dat verdient lof. De uitkomsten lijken plausibel en bevatten voldoende aanknopingspunten voor actie. Wat mij betreft zou die actie vooral moeten beginnen met de vraag of een faciliteit wel moet worden gehandhaafd of dat de overheid niets moet doen. Uitgangspunt zou daarbij mogen zijn: nietsdoen, tenzij …. Dat tenzij wordt dan ingevuld door de maatschappelijke wenselijkheid. Luidt het antwoord positief, dan is het vooral van belang dat een regeling (uiteraard) doeltreffend is, maar daarnaast ook doelmatig en uitvoerbaar ofwel eenvoudig. Dat laatste betekent met name dat de regeling zo min mogelijk uitzonderingen, bijzonderheden en verbijzonderingen moet kennen. Dat de regeling in sommige gevallen dan wat onevenwichtig kan uitpakken, moeten we maar op de koop toe nemen.
Nu maar hopen dat het project niet op de stapel van de controversiële stukken terechtkomt.