Verdubbeling OZB-tarief voor eigenaren niet-woningen gemeente Vlaardingen kan niet door de juridische beugel

Aan belanghebbende zijn aanslagen OZB-eigenaren 2021 opgelegd door de gemeente Vlaardingen ter zake van niet-woningen. De aanslagen zijn opgelegd naar een tarief van 0,7190%, dat bijna het dubbele is van het tarief voor 2020 (0,3631%). Een belangrijke oorzaak hiervan is de beslissing om voortaan ter zake van niet-woningen niet meer te heffen van gebruikers, maar alleen van de eigenaren, en in dat kader het tarief voor de OZB voor eigenaren van niet-woningen (OZBE-NW) te verhogen (‘overheveling gebruikersdeel naar eigenaren’; ook: de OZB-verschuiving). Voor hof Den Haag (NTFR 2024/376) was in geschil of de tariefsverhoging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. Het hof heeft ertoe geoordeeld (i) dat de tariefsverhoging (het verdubbelingsbesluit) onzorgvuldig is voorbereid en gebrekkig is gemotiveerd, omdat de gevolgen ervan voor eigenaren van niet-woningen niet zijn afgewogen, (ii) dat dit tot gevolg kan hebben dat het tariefvoorschrift buiten toepassing wordt gelaten indien het hof niet kan beoordelen of het verdubbelingsbesluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar (iii) dat het hof dit laatste echter wel kan beoordelen, namelijk (iv) dat de tariefsverhoging in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het hof oordeelt vervolgens (v) dat een partiële onverbindendverklaring van het tariefvoorschrift volstaat, namelijk een onverbindendverklaring voor zover het tarief voor 2021 hoger is vastgesteld dan het tarief voor 2020 plus 3% zijnde het algemene percentage waarmee de OZB-tarieven per 1 januari 2021 zijn verhoogd. Het hof heeft de aanslagen dienovereenkomstig verminderd.

Om tot oordeel (iv) te komen heeft het hof onder meer overwogen (a) dat de stelling dat met het verdubbelingsbesluit de leegstand van niet-woningen effectief wordt bestreden niet meer is dan een niet met onderzoeksgegevens of anderszins onderbouwde aanname, en (b) dat ook indien juist is dat de heffing van gebruikersbelasting van niet-woningen een onvoldoende stabiele inkomstenbron voor de gemeente is en onvoldoende opbrengt bij leegstand, rekening had moet worden gehouden met de nadelige gevolgen voor de eigenaren, wat niet is gebeurd.

Het principale beroep in cassatie van het Bestuur keert zich tegen oordelen (i) en (iv). Betoogd wordt ad i) dat de gevolgen wel (impliciet) zijn afgewogen, mede omdat inherent aan een tariefstijging is dat zij negatieve gevolgen voor belastingplichtigen heeft. Ad iv) wordt erover geklaagd dat het hof onvoldoende terughoudend de tariefsverhoging heeft getoetst. Bij overweging (iv-a) is het hof bovendien uitgegaan van onjuiste uitgangspunten wat betreft de maatstaf voor toetsing van het leegstandargument.

Het incidentele beroep in cassatie van belanghebbende stelt twee middelen voor. Het eerste middel is gericht tegen oordeel (v) en heeft de strekking dat de aanslagen moeten worden vernietigd, omdat de Verordening 2021 geheel onverbindend hadden moeten worden verklaard. Het tweede middel wordt voorwaardelijk voorgesteld in verband met oordeel (iii) voor het geval oordeel (iv) zou sneuvelen in cassatie. Voor dat geval houdt het middel in dat het hof de Verordening 2021 buiten toepassing had moeten verklaren.

A-G Pauwels heeft conclusie genomen. Zijn hoofdlijn is de volgende:

- Het Bestuur bestrijdt tevergeefs het oordeel (i) van het hof dat de belangen van de eigenaren van niet-woningen niet zijn meegewogen bij de totstandkoming van de tariefsverhoging,

- Vervolgens zou – mede gelet op HR NTFR 2024/1466 – de weg naar een eventuele buitentoepassinglating moeten worden gevolgd, omdat als gevolg van de onzorgvuldige voorbereiding en gebrekkige motivering niet valt te beoordelen of de tariefsverhoging in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel,

- Een buitentoepassinglating is geboden conform de hoofdregel, omdat zich niet de uitzondering voordoet dat de negatieve gevolgen van de tariefsverhoging zo beperkt zijn dat zonder meer kan worden aangenomen dat die gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met die tariefsverhoging te dienen doelen,

- De buitentoepassinglating dient te gebeuren op een wijze zoals in HR NTFR 2024/1466, wat meebrengt dat het tarief van 2020 van toepassing is. Dit betekent dat de aanslagen verder moeten worden verminderd dan het hof heeft gedaan. Het eerste middel van belanghebbende slaagt slechts in zoverre.

Complicatie in deze zaak is volgens de A-G vooral dat het hof niet de weg naar een buitentoepassing heeft gevolgd maar de afslag heeft genomen naar een inhoudelijk toets aan evenredigheidsbeginsel. Daarbij komt dat het geschil in cassatie ertoe lijkt te dwingen dat in eerste instantie het hof daarin wordt gevolgd bij de beoordeling van dat geschil. De A-G geeft de Hoge Raad niettemin in overweging de zaak te beoordelen langs de weg van een buitentoepassinglating.

Voor het geval de Hoge Raad toch een inhoudelijke toets aan het evenredigheidsbeginsel volgt, gaat de A-G in op het oordeel van het hof dat dit beginsel is geschonden. Hij meent dat het oordeel hetzij miskent dat de OZB-verschuiving ineens (in plaats van stapsgewijs) ook een urgent doel dient naast het structureel-beleidsmatige doel om de OZB-opbrengst minder afhankelijk van leegstand te maken, hetzij blijk geeft van een onvoldoende terughoudende toets. Dat urgente doel is het legitieme doel dat de OZB-NW direct in 2021 meer opbrengt in het kader van het Herstelplan om de begroting op orde te krijgen. Het baat het Bestuur echter uiteindelijk niet dat zijn klachten op dit punt slagen. Het tweede (voorwaardelijk voorgestelde) middel van belanghebbende brengt namelijk mee dat alsnog de afslag naar een buitentoepassinglating wordt genomen.

Voor het geval de Hoge Raad echter van oordeel is dat het oordeel van het hof dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden in cassatie standhoudt, gaat de A-G in op ‘s hofs partiële onverbindendverklaring van het tariefvoorschrift. Hij meent dat het daartegen gerichte eerste middel van belanghebbende slaagt, zij het slechts ten dele. De A-G staat voor dat de onverbindendverklaring op mutatis mutandis dezelfde wijze dient te gebeuren als de buitentoepassinglating in HR NTFR 2024/1466, wat meebrengt dat het tarief van 2020 van toepassing is.

Het cassatieberoep van het Bestuur is volgens de A-G ongegrond en het incidentele beroep in cassatie van belanghebbende gegrond. De aanslagen moeten verder worden verminderd tot aanslagen berekend naar het tarief van 2020.