NTFR 2020/3304 - Kanttekeningen bij het effectieve belastingtarief als maatstaf voor belastingontgaan
NTFR 2020/3304 - Kanttekeningen bij het effectieve belastingtarief als maatstaf voor belastingontgaan
OECD/G20 Inclusive Framework Tax Challenges Arising from Digitalisation – Report on the Pillar Two Blueprint, 8-9 oktober 2020:
The effective tax rate (ETR) is determined by applying the tax base and covered taxes on a jurisdictional basis. This requires an assignment of the income and taxes among the jurisdictions in which the MNE operates and to which it pays taxes. The GloBE tax computation calculation also includes two important additional adjustments; a mechanism to mitigate the impact of volatility in the ETR from one period to the next and a formulaic substance carve-out.1
Belastingontgaan wordt vrijwel altijd gemeten aan de hand van het effectieve belastingtarief. Maar wat vertellen de cijfers over effectieve belastingtarieven ons? De ervaring die ik afgelopen voorjaar hiermee opdeed bij de begeleiding van een groepje studenten Economie en Bedrijfseconomie bij hun afstudeerscriptie over belastingontgaan was voor mij een eyeopener. Bij het voorbereiden van het introducerende college bleek dat mijn collega die een accounting-achtergrond heeft zowel het begrip belastingontgaan als het begrip effectief tarief anders definieert dan ik. Ik wees hem op de definities van belastingontgaan en effectief belastingtarief uit de OECD Tax Glossary:
‘A term that is difficult to define but which is generally used to describe the arrangement of a taxpayer’s affairs that is intended to reduce his tax liability and that although the arrangement could be strictly legal it is usually in contradiction with the intent of the law it purports to follow.’
en
‘This rate is computed by determining what percentage the taxpayer’s tax liability is of his total taxable income.’
Mijn collega wees mij op de Working Paper ‘Tax Avoidance and Multinational Firm Behavior’ van Scott Dyreng (hoogleraar Accounting Duke University) en Michelle Hanlon (hoogleraar Accounting MIT).2
Het onderzoek van Dyreng en Hanlon naar de ETR
Dyreng en Hanlon publiceren met regelmaat artikelen op het snijvlak van financial accounting en belastingen. Belastingontgaan heeft hun bijzondere aandacht. Voor genoemd artikel hebben Dyreng en Hanlon onder meer een overzicht gemaakt van literatuur betreffende onderzoek naar de omvang van belastingontgaan door Amerikaanse multinationals gemeten aan de hand van het effectieve belastingtarief.
Het artikel leerde mij onder meer dat het begrip belastingontgaan in de accounting-literatuur wordt gedefinieerd als:
‘anything that reduces cash income taxes paid relative to pretax financial accounting income’.
Het effectieve belastingtarief wordt in de accounting-literatuur gedefinieerd als:
Betaalde winstbelasting/Commerciële winst voor belasting
of als:
Belastinglast/Commerciële winst voor belasting
Voor het meeste onderzoek dat in accounting-tijdschriften wordt gepubliceerd, wordt het effectieve belastingtarief op jaarbasis berekend. Een aantal auteurs gebruiken de in 2007 door Dyreng, Hanlon en Maydew ontwikkelde maatstaf: de Long-Run Effective Tax Rate.3
De les die wij onze studenten dan ook leerden, is dat de cijfers over effectieve belastingtarieven met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd dienen te worden. Cijfers over effectieve belastingtarieven kunnen alleen op de juiste wijze geïnterpreteerd worden als bekend is welke formule er is gebruikt voor het berekenen daarvan.
Ook leerden wij onze studenten dat het afhangt van de gebruikte formule hoe nauwkeurig gemeten wordt of sprake is van belastingontgaan.
Zo meet de in de accounting-literatuur gebruikte tweede formule nauwkeuriger dan de eerste of er sprake is van belastingontgaan in de zin van ‘anything that reduces cash income taxes paid relative to pretax financial accounting income’. Immers, de in de bedrijfseconomische winst-en-verliesrekening opgenomen belastinglast hoeft niet parallel te lopen aan de over hetzelfde jaar aan de fiscale autoriteiten af te dragen winstbelasting. De in een bepaald jaar betaalde winstbelasting wordt beïnvloed doordat voor de fiscale winstberekening winstuitstel mogelijk is. Verder kan het voorkomen dat de winst fiscaal al wordt genomen, terwijl dezelfde winst bedrijfseconomisch in een later jaar wordt genomen. Door uit te gaan van de belastinglast in plaats van de betaalde winstbelasting wordt er rekening mee gehouden dat bij de bepaling van het commerciële resultaat wordt uitgegaan van opbrengsten en kosten in plaats van ontvangsten en uitgaven.
Voorts geven op jaarbasis gedefinieerde effectieve belastingtarieven minder informatie over de mate van belastingontgaan dan de ‘Long-Run Effective Tax Rate’, waarbij het effectieve tarief wordt berekend aan de hand van de som van verschuldigde winstbelasting of belastinglast berekend voor een termijn van vijf of tien jaar gedeeld door de commerciële winst voor belasting. Dyreng en Hanlon noemen de volgende voordelen:
1. De kans dat de noemer negatief is, wordt kleiner.
2. Toevallige fluctuaties worden geëlimineerd door een langere periode te nemen.
3. Door uit te gaan van de betaalde belasting voor de teller en van een op accrual-basis gedefinieerde winst voor de noemer middelen de vooruitbetaalde en uitgestelde posten zich uit, waardoor de teller en de noemer beter op elkaar aansluiten.
4. Door in de teller uit te gaan van betaalde belasting, wordt het effect van tax accruals geëlimineerd. De belastinglast wordt hier wel door beïnvloed.
5. Een langetermijnmaatstaf van belastingontgaan maakt het mogelijk om na te gaan of ondernemingen over een reeks van jaren belastingontgaan.4
Anders dan andere auteurs in de accounting-discipline benadrukken Dyreng en Hanlon dat met het effectieve tarief zowel agressieve belastingplanning als door de wetgever bedoelde belastingplanning (investeringsaftrek, vervroegde afschrijving, etc.) wordt gemeten. En voorts dat die vormen van belastingplanning waardoor zowel de fiscale winst als de commerciële winst wordt beïnvloed, zoals interestaftrek, niet worden gemeten. De conclusie van de auteurs op basis van hun literatuurstudie is dat:
1. het effectief tarief zoals dat thans gebruikt wordt in accounting-literatuur, waarbij alleen publiek beschikbare informatie kan worden gebruikt, geen verklaring kan geven voor betaalde belasting die lager is dan de belasting die betaald zou moeten worden als de commerciële winst vermenigvuldigd wordt met het statutaire tarief; en
2. er hetzij nieuwe data gegenereerd dienen te worden hetzij nieuwe methoden toegepast dienen te worden om te meten wat de omvang is van winstverschuivingen.
In gedachten maakte ik een vreugdesprongetje dat het inzicht dat met het effectieve belastingtarief niet alleen agressieve belastingplanning, maar ook – wat in het in 2017 voor de Europese Commissie geschreven TAXUD Taxation Paper ‘Aggressive tax planning indicators’5 wordt aangeduid als –‘acceptabele tax planning’ wordt gemeten, in de accounting-literatuur is doorgedrongen. Dat de berichtgeving in de media over de lage effectieve belastingtarieven van multinationals daardoor genuanceerder wordt, is wellicht te veel verwacht, maar in ieder geval konden wij onze studenten – aan de hand van literatuur geschreven door op dit terrein in de accounting-wereld als gezaghebbend bekendstaande auteurs – voorlichten over de kanttekeningen die gemaakt dienen te worden bij datgene wat gemeten wordt met het effectieve belastingtarief en het verschil tussen acceptabele en agressieve belastingplanning.
Ondertussen wordt niet alleen de accounting-discipline beter voorgelicht over de relatieve waarde van het effectieve belastingtarief. Ook fiscalisten en de fiscale politiek worden op dit vlak beter voorgelicht dan in het verleden.
OESO BEPS-Actie 11 ‘Measuring and Monitoring BEPS’
Zo heeft de OESO – zich bewust van de beperkingen die het effectieve tarief als maatstaf van belastingontgaan oplevert – in haar BEPS-Actie-11-rapport ‘Measuring and Monitoring BEPS’ van 5 oktober 2015 een uitgebreid overzicht gegeven van de problemen die er zijn met het gebruik van deze maatstaf voor het meten van agressieve belastingplanning. De OESO wijst er net als Dyreng en Hanlon op dat er bij het meten van het effectieve belastingtarief aan de hand van publiek beschikbare data geen onderscheid gemaakt kan worden tussen agressieve belastingplanning en acceptabele belastingplanning. Daarnaast wijst de OESO erop dat voor de financiële jaarverslaggeving aangesloten wordt bij de plaats van oprichting, terwijl voor de vennootschapsbelasting vaak de plaats van de feitelijke leiding doorslaggevend is.6 Volgens de OESO is het voor het meten van de impact van de BEPS-maatregelen essentieel dat er betere data worden gegenereerd.
CBS-onderzoek: de effectieve vennootschapsbelastingdruk, 2006-2017
Ook ons eigen CBS heeft het afgelopen jaar gewaarschuwd voor het strikt interpreteren van data die het verzameld heeft over de effectieve belastingdruk van grote ondernemingen. Het CBS heeft in opdracht van de Commissie van Financiën van de Tweede Kamer onderzoek gedaan naar de effectieve druk van de vennootschapsbelastingdruk onder grote ondernemingen7 in Nederland voor de periode 2006-2017, met een verbijzondering naar beursgenoteerde bedrijven en typen multinationals voor de jaren 2015-2017. De resultaten daarvan zijn gepubliceerd op 23 oktober 2019. Het CBS is voor dit onderzoek uitgegaan van publiek beschikbare data. Het effectieve belastingtarief wordt door het CBS gedefinieerd als:
‘Verschuldigde belasting als percentage van het gecorrigeerde nettoresultaat vóór belasting gecorrigeerd voor onder andere resultaten uit binnenlandse en buitenlandse groepsmaatschappijen en deelnemingen’.
Het CBS heeft het effectieve belastingtarief op twee verschillende manieren gemeten:
1. de betaalde belasting gedeeld door de voor deelnemingen gecorrigeerde commerciële winst berekend over alle bedrijven, zowel de winstgevende als de verlieslatende bedrijven. Bij deze benadering varieert de effectieve belasting in de periode 2008-2017 tussen de 18,9 en 36,9%, met een totaalgemiddelde over die periode van 26,7%;
2. de betaalde vennootschapsbelasting afgezet tegen alleen de gecorrigeerde commerciële winsten van de winstgevende bedrijven. Dit leidt tot effectieve belastingdrukpercentages tussen de 16,0 en 23,9% in dezelfde periode, met een gemiddelde van 18,7%.
De resultaten laten zien dat de effectieve belastingdruk van de groep onderzochte ondernemingen in de onderzochte periode met ongeveer een kwart is gedaald.
Het CBS benadrukt dat de onderzoeksresultaten – omdat is uitgegaan van publiek beschikbare data –slechts een benadering vormen van de fiscale werkelijkheid. Met carry back en carry forward, rulings, latente belastingvorderingen en -schulden, incidentele grote aftrekposten, concernfinanciering en overnames gedurende een lopend boekjaar kon geen rekening worden gehouden vanwege gebrek aan data. De daadwerkelijk afgedragen vennootschapsbelasting zal daardoor afwijken van het bedrag dat is berekend door het belastingtarief toe te passen op de gecorrigeerde commerciële winst.
Adviescommissie Belastingheffing van Multinationals en de ETR
De Adviescommissie Belastingheffing van Multinationals plaatst in haar rapport ‘Op weg naar balans in de vennootschapsbelasting – Analyses en aanbevelingen’ kritische kanttekeningen bij de wijze waarop het CBS hierbij te werk is gegaan:
‘Doordat het CBS alleen naar positieve winsten in een gegeven jaar heeft gekeken treedt er een groot verstorend effect van verliesverrekening op. (…). Als elk jaar alleen de winstgevende bedrijven worden geselecteerd, is de groep niet constant. Elk jaar treden er bedrijven toe die het jaar ervoor een verlies hebben gemaakt, en in dit jaar een winst maken. Deze bedrijven drukken de betaalde belasting voor de groep doordat zij in dit jaar verliezen kunnen verrekenen en daarmee de ETR. Ten tweede kunnen er zelfs voor de groep die de hele periode een winst maakt, nog verliezen van vóór de geanalyseerde periode zijn.’
Daarom kan volgens de Adviescommissie het beste gekeken worden naar de belastingdruk over meerdere jaren.8 De Adviescommissie bepleit derhalve de door Dyreng, Hanlon en Maydew ontwikkelde Long-Run Effective Tax Rate.
De Adviescommissie heeft zelf onderzoek gedaan naar het effectieve belastingtarief. Om te voorkomen dat incidentele – verrekende – verliezen een vertekend beeld geven, heeft de Adviescommissie het effectieve belastingtarief berekend over positieve winsten over een periode van meerdere jaren (de Long-Run Effective Tax Rate derhalve). De Long-Run ETR van drie groepen multinationals (Nederlandse MNE’s, Amerikaanse MNE’s en overige MNE’s) is vergeleken met die van niet-multinationals. Anders dan het CBS heeft de Adviescommissie daarvoor gebruik kunnen maken van (niet publiek beschikbare) fiscale data. De Adviescommissie heeft derhalve de effectieve druk gedefnieerd als:
‘verschuldigde belasting ten opzichte van de fisscale Earnings Before Tax (EBT)’.
De effectieve belastingtarieven die de Adviescommissie heeft berekend, wijken af van die van het CBS doordat:
i) gebruik wordt gemaakt van een andere formule voor het berekenen van het effectieve belastingtarief;
ii) de groepsdefinities die de Adviescommissie heeft gebruikt anders luiden dan de definities die het CBS heeft gebruikt.
De effectieve druk van bedrijven blijkt te zijn gestegen gedurende de onderzochte periode. Voor de gehele populatie (exclusief grootbanken en verzekeraars en de gassector) was het effectieve belastingtarief gedurende 2010-2017 31,5%. Het effectieve belastingtarief van winstgevende multinationals over langere tijd is niet structureel lager dan de effectieve druk van niet-multinationals: 24,5% versus 24,8% over de periode 2010-2017. De effectieve belastingdruk van de Nederlandse multinationals is iets lager dan die van de andere groepen, te weten 19%. De Adviescommissie geeft hiervoor als verklaring dat deze groep vaker gebruikmaakt van de innovatiebox en de liquidatieverliesregeling en relatief meer buitengewone lasten samenhangend met overnames, of met ver- of aankopen van onroerend goed, van beleggingen of van patenten heeft. De vennootschapsbelasting blijkt sterk conjunctuurgevoelig te zijn: daalt de Earnings Before Tax, dan stijgen de effectieve belastingtarieven. De Adviescommissie plaatst echter een kanttekening: de periode is nogal kort en kan nog steeds sterk verstoord worden door de verliescyclus.
Groot was mijn verbazing dat de Adviescommissie als kanttekening bij haar onderzoek opmerkt dat zij alleen beschikt over de fisscale winsten en dat het lastig is om enkel op basis van fiscale cijfers een betrouwbaar beeld te geven van de effectieve druk bij een groep bedrijven per jaar. De data waaraan het Ministerie van Financiën de Adviescommissie heeft geholpen geven immers – anders dan de data uit de accounting-literatuur en de data van het CBS – juist een betrouwbaar beeld van datgene wat voor de fiscale politiek relevant is: de mate van agressief ontgaan van belasting. Anders dan met de publiek beschikbare cijfers die gebruikt worden voor accounting-onderzoek en die ook het CBS heeft gebruikt, kan met deze cijfers immers:
1. datgene gemeten worden wat de OESO verstaat onder belastingontgaan: ‘the arrangement of a taxpayer’s affairs that is intended to reduce his tax liability and that although the arrangement could be strictly legal it is usually in contradiction with the intent of the law it purports to follow’;
2. de formule voor het meten van het effectieve belastingtarief gebruikt worden uit de OECD Tax Glossary: het percentage van de belasting ten opzichte van het totale belastbare inkomen.
De volgende kanttekeningen die de Adviescommissie bij haar eigen onderzoek plaatst, zijn mijns inziens wel terecht:
1. De Nederlandse aangiftedata geven geen inzicht in hoeveel belasting Nederlandse bedrijven wereldwijd betalen, noch in de wijze waarop deze winst en de betaalde belasting verdeeld zijn over verschillende landen, terwijl deze data wel belangrijk zijn omdat BEPS mogelijk is zonder substantiële wijzigingen in de investeringsstructuur.
2. De voor alle bedrijven gemiddelde belastingdruk kan een vertekend beeld geven van de belastingdruk op individuele bedrijven. De spreiding tussen bedrijven is groot.
Ook wijst de Adviescommissie er terecht op dat de Country-by-Country Reporting-data niet bruikbaar zijn voor het meten van het effectieve belastingtarief omdat deelnemingsdividenden niet zijn geëlimineerd uit de gerapporteerde winsten, waardoor deze winsten te hoog uitvallen en dubbeltellingen bevatten in landen waar ze eigenlijk vrijgesteld zijn.
Net als Dyreng en Hanlon pleit ook de Adviescommissie Multinationals voor verbetering van de data die gebruikt worden voor het berekenen van het effectieve belastingtarief. De Adviescommissie concludeert dat de belastingafdracht van bedrijven de afgelopen twintig jaar weliswaar licht is afgenomen ten opzichte van het bbp, maar dat vanwege de beperkingen in de beschikbare data de conclusie niet valt te rechtvaardigen dat multinationals, als groep, systematisch veel minder vennootschapsbelasting betalen dan voorheen of dan binnenlandse ondernemingen in de periode 2010-2017. De Commissie adviseert om:
i) structureel meer gegevens te verzamelen om het inzicht in de belastingafdracht van multinationals te vergroten: bedrijven moeten worden verplicht in Nederland behaalde commerciële winst te rapporteren;
ii) nader onderzoek te verrichten, dat zich in ieder geval richt op de oorzaak van (structureel) verlieslatende bedrijven in de vennootschapsbelasting, op het belang van royalty’s, op het rendement op in Nederland geïnvesteerd kapitaal, en op de verschillen tussen fiscale en commerciële winstbepaling bij multinationals; en
iii) in internationaal verband de kwaliteit van landenrapporten (CbCR-rapportages) te verbeteren en toe te werken naar publieke CbCR.