Parket bij de Hoge Raad, 08-07-1982, AC7770, 21 248

Mr. Mok.

Conclusie inzake:

GEMEENTEBESTUUR VAN TERMUNTEN

tegen

[X] B.V.

Edelhoogachtbare heren,

Opnieuw wordt de Hoge Raad een probleem voorgelegd, samenhangend met de verhouding tussen de heffing van gemeentelijke onroerendgoedbelastingen en de winning van aardgas.

De gemeente Termunten heeft de [X] (hierna te noemen: [X] ) over het jaar 1976 twee (op één aanslagbiljet verenigde ) aanslagen opgelegd wegens feitelijk gebruik van twee onroerende goederen in die gemeente In het huidige stadium van het geschil speelt belasting wegens genot krachtens zakelijk recht geen rol meer. De betrokken percelen. zijn door de [X] van de grondeigenaren gehuurd. Op het ene perceel ligt de locatie "Borgsweer", geheel gelegen binnen de gemeente Termunten. Op dit perceel zijn in het verleden drie putten geboord. Een daarvan is buiten gebruik gesteld, de beide andere worden gebruikt om het bij gasdroging vrijkomende water in de aarde terug te voeren. Op het tweede perceel ligt de locatie "Schaapbulten". Deze ligt slechts gedeeltelijk binnen de gemeente Termunten. De ondergrondse putten die zich in die locatie bevinden, zijn alle buiten de gemeente Termunten gelegen. Op het gedeelte van de locatie dat. tot Termunten behoort bevinden zich een brandvlam, containers, en een aantal terreinvoorzieningen.

Buiten geschil is dat de boven- en ondergrondse werken van Borgsweer en de bovengrondse werken van Schaapbulten gebouwd eigendom vormen in de zin van de Verordening op de heffing van onroerendgoedbelastingen van de gemeente Termunten (verder te noemen: de Verordening). Beide locaties maken deel uit van de aardgas- en aardolieconcessie "Groningen", waarvoor bij K.B. van 30 mei 1963; nummer 39, aan de [X] concessie is verleend.

Het aan het gerechtshof te Leeuwarden voorgelegde geschil betrof de waardering van de goederen. De [X] stelde zich op het standpunt dat slechts de agrarische waarde in aanmerking mocht worden genomen. De gemeente was tot een aanzienlijk hogere waarde gekomen, rekening houdend met de werken voor de aardgaswinning, die zij had getaxeerd volgens de zgn. retrospectieve waarderingsmethode. Blijkens de bestreden uitspraak van het hof was de gemeente zich daarbij bewust van het feit dat die waarderingsmethode door de Hoge Raad was afgewezen. B. en w. van Termunten hebben daarover opgemerkt: "dat de recente jurisprudentie van de Hoge Raad met betrekking tot incourante objecten als de onderhavige afwijkt van de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever; dat derhalve aan die oorspronkelijke bedoeling in het onderhavige geschil recht moet worden gedaan".

Het. hof heeft overwogen dat, op grond van de mijnwetgeving, de [X] door de concessieverlening de eigendom heeft verkregen van de als "mijn" aangeduide boven- en ondergrondse werken. Deze eigendom moet onderscheiden worden van die van de percelen grond. Het feitelijk gebruik door belanghebbende van de mijn berust op haar eigendomsrecht, het feitelijk gebruik van de grond op huur.

De eigendomssplitsing werkt door in die zin dat de percelen grond en de daarop en daarin gestichte werken als afzonderlijke en zelfstandige onroerende goederen moeten worden aangemerkt. Elk van beide locaties bestaat dus uit twee zelfstandige onroerende goederen, zodat wegens feitelijk gebruik in totaal vier aanslagen hadden behoren te worden opgelegd.

Op grond van die overweging heeft het hof het beroep van belanghebbende gegrond verklaard en de uitspraak van b. en. w. van Termunten en de aanslagen vernietigd.

Tegen de uitspraak van het hof hebben b. en w. van Termunten beroep in cassatie aangetekend. Op 21 april 1982 hebben beide partijen hun standpunt doen bepleiten.

Het geschil dat thans aan het oordeel van de Hoge Raad is onderworpen beperkt zich tot de vraag of, per locatie, wegens feitelijk gebruik één dan wel twee aanslagen hadden behoren te worden opgelegd. Aan het geschil betreffende de waardering is het hof niet toegekomen, zodat dit in cassatie niet .aan de orde is.

In het (eerste) arrest-Denekamp (10 december 1980, N.J. 1981, 623, m.n. W.M. Kleijn, B.N.B .. 1981/45, m.n. H.J. Hofstra) hebt u overwogen dat, omdat in die zaak op de peildatum nog geen concessie was verleend, op dat tijdstip de eigendom van de mijn nog niet ingevolge het bepaalde in artikel 19 van de Mijnwet 1810 was te onderscheiden van die van de bodem.

De pleiter voor de gemeente heeft thans verdedigd dat hieruit niet a contrario mag worden gelezen dat de mijnwetgeving wel een bijzondere regeling inhoudt met betrekking tot afsplitsing van de eigendom van bovengrondse werken, indien de concessie wel is verleend. In de zaak- Denekamp behoefde uw Raad immers slechts te beslissen over het geval waarin geen concessie was gegeven. Op zich zelf lijkt die stelling mij juist, maar men moet daar wel onmiddellijk aan toevoegen dat de tekst van de Mijnwet voor het geval wel concessie is verleend, duidelijk lijkt:

"Artikel 19. Vanaf het ogenblik dat voor een mijn concessie is verleend, zelfs aan de, bodemeigenaar, is deze eigendom onderscheiden van die van de bodem en wordt vervolgens beschouwd als nieuwe eigendom, ( ..... )"¹.

In zijn noot onder het arrest in de N.J. concludeert Kleijn dan ook dat, als een concessie als bedoeld in die Mijnwet (van 1810) is verleend de hoofdregel van het B.W. wordt doorbroken en de mijn een zelfstandige zaak wordt, eigendom van degeen aan wie de concessie is verleend. Uit het verband blijkt dat Kleijn hier spreekt over de eigendom van een boorlocatie; volledigheidshalve vermeld ik dat hij zich, behalve op artikel 19, ook beroept op artikel 7 van de Mijnwet van 1810².

Het gemeentebestuur van Termunten geeft echter een andere uitleg aan de genoemde wetsbepalingen. Het meent dat de Mijnwet met betrekking tot de eigendomssituatie van de werken geen enkele bijzondere regel geeft en slechts de eigendom van het aardgasvoorkomen afsplitst van de grondeigendom. Volgens het stelsel van de Mijnwet van 1810 zou de concessionaris eigenaar van de mijnwerken worden doordat hij ze neerzet met toestemming van de grondeigenaar of krachtens andere titel. Bij dit laatste heeft de, pleiter voor de gemeente gewezen op artikel 553 van de Code Civil (occupatierecht). Deze bepaling is niet in ons B.W. overgenomen; daarvoor in de plaats zijn de artikelen 655 en 656 gekomen. Het hier bedoelde stelsel zou in Nederland zijn beëindigd bij het arrest H.R. 4 december 1903, W. 80104³. Sindsdien zou voor het Nederlandse recht de duidelijke hoofdregel gelden dat de grondeigenaar ook eigenaar is van hetgeen op of in de grond is gebouwd (met inbegrip van mijnwerken, zelfs als deze door de concessionaris met toestemming van de grondeigenaar zijn gebouwd).

De vraag of deze redenering juist is vormt het kernprobleem van de onderhavige zaak.

Naar het mij voorkomt berust de redenering op de gedachte dat men in artikel 19 van de Mijnwet onder eigendom (propriété slechts de delfstoffen dient te verstaan. Nu slaat het woord eigendom onmiskenbaar op "mijn" (mine). Dit begrip is in de wet (artikel 2) gedefinieerd, en wel, voor zover hier van belang, als volgt: "als mijnen worden beschouwd, die waarvan men weet dat ze, in de vorm van aders, lagen of hopen, bevatten: ( ...... ) bitumina ( ..... )"⁴. Dit wijst er reeds op dat de wet onder "mijn" meer verstaat dan de delfstoffen.

In dit verband wijs ik ook op artikel 8 dat verklaart dat mijnen onroerend zijn en dat ook onder meer de daartoe behorende gebouwen onroerend door bestemming zijn⁵. Deze bepaling zou onbegrijpelijk zijn indien de gebouwen bij de grond zouden horen (vgl. . artikel 562. B.W. ).

Daar staat tegenover dat Boekhold⁶, vooral op grond van de wetsgeschiedenis, meent dat van een afgescheiden eigendom geen sprake is. Hij meent (paragraaf 123,op p. 115) dat de grondeigenaar zijn recht van eigendom over de mijn blijft behouden en dat de concessionaris slechts een (zakelijk) ius in re aliena krijgt. Dezelfde schrijver meent dat men aan de tekst van de wet niet te veel waarde mag hechten, omdat deze wet op veel plaatsen vrij slordig is geredigeerd (p. 93). De opvatting van Boekhold betekent dat de concessionaris wel een zelfstandig recht heeft, maar dat er geen afgescheiden goed is.

Inmiddels komt het mij voor dat de wetsgeschiedenis (ook de door Boekhold zelf weergegeven passages) niet onomstotelijk in de richting van zijn conclusie wijzen. Deze wetsgeschiedenis is uitvoerig beschreven in

het werk van baron Locré ⁷. Ik wijs in het bijzonder op de volgende passage uit de toelichting, gegeven door graaf Regnaud (p. . 493):

"Concédées par un acte délibérés au Conseil d'Etat, elles seront, comme je l'ai dit, des propriétés immobilières nouvelles, associées à toute l'inviolabilité, toute la sainteté des anciennes.

Tout ce qui sert à leur exploitation, fera partie de l'immeuble.même".

In het bijzonder de tweede geciteerde regel lijkt mij van belang. In de ogen van Regnaud (en hij is hierin niet tegengesproken) vormt de mijn een zelfstandig onroerend goed (immeuble) en de hulpmiddelen die bij de exploitatie van de mijn worden gebruikt, behoren daartoe⁸.

J. de Boer, die een studie heeft gemaakt van de voorgeschiedenis. van de Mijnwet van 1810⁹ komt op p. 251 eveneens tot de conclusie dat de eigendom van de mijn, waaronder hij - blijkens het verband méér verstaat dan de delfstoffen - scherp gescheiden is van de eigendom van de bovengrond: hij is in beginsel volledig gelijkgesteld met de eigendom van "normale" onroerende zaken.

Ook de wetgever van 1903 lijkt aangenomen te hebben dat de mijn een afzonderlijk onroerend goed vormt. Aanwijzingen hiertoe vindt men in artikel 3, lid 3 aanhef en onder a van de Mijnwet 1903. In.de aanhef van artikel 3, lid .3, is sprake van "de gerechtelijke verkoop van de mijn en van alles wat, zowel onder als boven de grond, naar aard of bestemming, daarmede een onroerend goed uitmaakt". In de passage onder a wordt gesproken over "de aard der van de mijn deel uitmakende onroerende goederen". 'In de memorie van toelichting¹⁰ wordt op p. 6 gesteld:

"Men moet zich de werking der mijnconcessie, in het stelsel der wet van 1810 aldus voorstellen, dat door haar de eigendom der mijn wordt verkregen, doch een eigendom, waarmede de bepalingen van de. concessie, welke hem deed ontstaan onafscheidelijk verbonden zijn. ( ...... ) Die verkoop zal moeten omvatten de mijn, benevens datgene, wat naar aard of bestemming, in den zin van artikel 8 der Mijnwet, daarmede een onroerend geheel uitmaakt. "

Het. geheel overziende meen ik dat men de mijn, met inbegrip van de daartoe behorende boven- en ondergrondse werken als een afzonderlijk onroerend goed moet beschouwen, dat als zodanig te onderscheiden is van de grond waarop en waarin de mijn zich bevindt.

De onderdelen a tot en met c verdedigen dat de boven- en ondergrondse werken op de boorlocaties geen zelfstandig onroerend goed vormen, doch door natrekking de eigendom van de grond volgen. Het middel gaat uit van de opvatting dat slechts de delfstoffen (het aardgasvoorkomen). de mijn vormen. Uit de in de vorige paragraaf gegeven beschouwingen blijkt dat ik deze. opvatting niet deel.

Onderdeel d bevat een motiveringsklacht. Deze is goeddeels afhankelijk van de in de onderdelen a-c verdedigde stelling. Evenwel heeft de pleiter voor de gemeente het standpunt ingenomen dat de motiveringsklacht ook geldt indien de Hoge Raad zou aannemen, dat enige speciale wetsbepaling zou meebrengen of kunnen meebrengen, dat de eigendom van bepaalde ontginningswerken is afgescheiden van de eigendom van de grond. In dat geval zou het hof in elk geval hebben nagelaten te onderzoeken op welke werken die speciale wetsbepaling van toepassing is en waarom. De genoemde pleiter heeft hier nog aan toegevoegd dat het hof de werken niet als een onzelfstandig deel van het, aardgasvoorkomen ziet, die daarmee één zaak vormen. Het hof zou de werken zien als aparte zaken, waarop de concessionaris een eigendomsrecht heeft; dit zou blijken uit rechtsoverweging 3.

Om met dit laatste te beginnen: het komt mij voor dat hier over het hoofd gezien wordt dat het geschil gaat om de heffing van onroerendgoedbelasting wegens feitelijk gebruik. In de bedoelde rechtsoverweging heeft het hof niet anders gedaan dan aangeven op welke rechtsgrond de belanghebbende. het feitelijk gebruik van de werken heeft. Die rechtsgrond is haar eigendomsrecht van de mijn, waarvan de werken volgens het hof deel uitmaken (dus géén aparte zaak vormen) .

Voor wat de motiveringsklacht verder betreft wijs ik erop dat het hof heeft beslist dat elk van de twee boorlocaties uit twee afzonderlijke onroerende goederen bestaat. Voor het feitelijk gebruik van elk van die goederen diende een afzonderlijke aanslag te worden opgelegd. Aangezien dat niet is gebeurd heeft het hof de opgelegde aanslagen (evenals de uitspraak van b. en w. in bezwaar) vernietigd. Voor die beslissing was m .. i. niet nodig nauwkeurig aan te geven wat tot het ene en wat tot het andere onroerend goed behoort. Overigens heeft het hof dat wel degelijk gedaan, door in r.o. 6 te beslissen "dat de onderhavige percelen grond en de daarop en daarin gestichte werken als afzonderlijke en zelfstandige onroerende goederen worden aangemerkt". Het door mij gecursiveerde bepalend lidwoord geeft aan dat volgens het hof alle werken tot de mijn behoren.

Ik meen dat het middel in geen van zijn onderdelen doel treft.

Dit middel heeft naar zijn aard een subsidiair karakter. Het komt er op neer dat, ook al zou voor elk van beide boorlocaties een eigendomssplitsing gelden, dit niet uitmaakt voor het feitelijk gebruik. Wegens feitelijk gebruik zou (zo interpreteer ik het middel en de daarop bij pleidooi gegeven toelichting) toch slechts één aanslag per locatie te hoeven worden opgelegd: Artikel 3 van de Verordening (waarvan de tekst in de

bestreden uitspraak is opgenomen en dat gelijkluidend is aan artikel 3 van de Modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) "bakent het belastingobject af, onafhankelijk van de eigendomssituatie, doch uitsluitend aan de hand van het feitelijk gebruik, de gebruikseenheid".

Om te. beginnen moet ik opmerken dat ik in het bedoelde artikel 3 een afbakening van het belastingobject, als in de hierboven geciteerde passage uit de pleitnota van de advocaat voor de gemeente, niet kan lezen. Ook de in diezelfde pleitnota geciteerde toelichting op de Modelverordening wijst naar mijn mening. geenszins in de richting die de gemeente verdedigt. "Het belastbare object moet zowel voor de zakelijk gerechtigde als voor de gebruiker dezelfde omvang hebben." Ik lees daarin dat eigendomssplitsing (hier ten gevolge van het mijnrecht) automatisch splitsing van het gebruiksobject meebrengt.

Zou artikel 3 van de Verordening moeten worden geïnterpreteerd zoals het gemeentebestuur van Termunten heeft doen verdedigen, dan zou het in strijd met de wet zijn. Artikel 273, lid i onder a, van de gemeentewet spreekt immers over de heffing van een belasting van degenen die het onroerend goed feitelijk gebruiken.

Volgens vaste rechtspraak moet (wegens genot krachtens zakelijk recht en)wegens feitelijk gebruik van elk onroerend goed een afzonderlijke aanslag worden opgelegd. Onroerend goed is hierbij te verstaan in eigendomsrechtelijke en niet in technische zin. Het door de raadsman van de gemeente genoemde arrest H.R. 8 maart 1978, B.N.B. 1978/122, m.n. H.J. Hofstra is een voorbeeld waaruit deze rechtspraak blijkt, en bepaald niet het tegendeel, zoals de gemeente heeft doen aanvoeren. Ik teken overigens aan dat de rechtspraak gewoonlijk betrekking heeft op een casuspositie, omgekeerd aan.de onderhavige, namelijk dat meer aanslagen zijn opgelegd; zowel wegens genot krachtens zakelijk recht als wegens feitelijk gebruik, van wat als één onroerend goed moet worden beschouwd (zie bij voorbeeld H.R.

30 januari 1980, B.N.B. 1980/90, m.n. H.J. Hofstra), maar aan het principe doet dat niet af.

In onderdeel b van het middel wordt bezwaar gemaakt tegen het feit dat het hof enerzijds overweegt dat de bedoelde werken gebouwde eigendommen zijn (rechtsoverwegingen 4 en 5), anderzijds dat sprake is van afzonderlijke en zelfstandige onroerende goederen. Het middel wijst erop dat volgens artikel 3, aanhef en onder 1, a, onder gebouwde eigendom uitdrukkelijk de ondergrond van dit eigendom is begrepen.

De bedoelde bepaling is m.i. een uiting van het streven bij de onroerendgoedbelastingen, anders dan bij de grondbelasting het geval was, de ondergrond van gebouwen niet afzonderlijk als ongebouwde eigendom in de belasting te betrekken. Die bepaling in de Verordening ziet echter niet op het geval waarin sprake is van eigendomssplitsing krachtens een bijzondere wettelijke regeling, i.c. de Mijnwet van 1810, en zou daaraan overigens ook geen afbreuk kunnen doen.

Ik meen dat ook middel II vergeefs is voorgesteld.

Parket, 8 juli 1982.

De Procureur-Generaal bij de. Hoge Raad der Nederlanden,