Parket bij de Hoge Raad, 15-03-2024, ECLI:NL:PHR:2024:355, Bijlage 23/02561 en 23/02244
Parket bij de Hoge Raad, 15-03-2024, ECLI:NL:PHR:2024:355, Bijlage 23/02561 en 23/02244
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 15 maart 2024
- Datum publicatie
- 29 maart 2024
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2024:355
- Zaaknummer
- Bijlage 23/02561 en 23/02244
Inhoudsindicatie
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 15 maart 2024 in de zaken met de nrs. 23/02244 ECLI:NL:PHR:2024:297 en 23/02561 ECLI:NL:PHR:2024:293
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
P.J. Wattel ADVOCAAT-GENERAAL
Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 15 maart 2024
in de zaken met de nrs. 23/02244 en 23/02561
inzake
Bewijsvermoeden bij aangetekende verzending van stukken
Derde Kamer
1 Ten geleide
Deze bijlage gaat bij twee conclusies in zaken die normaal gesproken niet voor conclusie geselecteerd zouden zijn, maar dienen als kapstok voor beschouwingen over de (betrouwbaarheid van de) bezorging van aangetekende post. Zowel bestuursorganen als rechterlijke instanties maken veelvuldig gebruik van aangetekende post omdat die geacht wordt in persoon besteld te worden, blijkende uit een handtekening voor ontvangst van de geadresseerde, een huisgenoot of een kantoorgenoot.
Na de tamelijk vernietigende resultaten van twee proeven die het TV-programma Radar nam met beide keren twintig aangetekend verzonden brieven en een voor PostNL ongunstige uitkomst van een procedure voor de Rechtbank Rotterdam tegen de toezichthouder ACM over dier weigering om handhavend op te treden tegen PostNL, constateerde PostNL in oktober 2023 ook zelf dat de bezorging van aangetekende post te wensen over laat.
De vraag rijst daardoor of de belastingrechter in geval van bijvoorbeeld een te laat ingesteld (hoger) beroep, een griffierechtverzuim of een verstek na uitnodiging voor de zitting de regel kan blijven toepassen dat als de administratie van PostNL (‘track & trace’) zegt dat PostNL het aangetekende stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een afhaalbericht heeft achtergelaten, zulks het vermoeden rechtvaardigt dat het aangetekende stuk op regelmatige wijze op het juiste adres is aangeboden en het (hoger) beroep dus niet-ontvankelijk verklaard kan worden wegens niet binnen een in dat stuk gestelde termijn voldoen aan een (hoger)beroepsvereiste (art. 8:54 Awb) c.q. kan weigeren een nieuwe zitting te appointeren. Als de partij wiens (hoger) beroep aldus niet-ontvankelijk is verklaard, in verzet stelt dat het stuk niet is uitgereikt of geen afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten, moet die partij dat aannemelijk maken. Voldoende daarvoor is volgens u dat die partij “feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld.”
De bevindingen van Radar suggereren dat de bezorgers van PostNL met aangetekende post regelmatig anders handelen dan zij in het systeem van PostNL zetten, waardoor de vraag rijst hoeveel waarde nog aan de gegevens in dat systeem gehecht kan worden, met name of daarop het vermoeden gebaseerd kan worden dat een aangetekend stuk op regelmatige wijze op het correcte adres is aangeboden c.q. dat een afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten.
In beide zaken waarbij deze conclusie gaat, klagen de belanghebbenden dat voor hen bestemde aangetekende post van rechterlijke instanties hen niet heeft bereikt.
Deze bijlage behandelt de voor beide zaken relevante juridische regelingen, dier parlementaire geschiedenis en de feitelijke uitvoering van de bezorging van door bestuursorganen en rechterlijke instanties aangetekend naar belanghebbenden verzonden poststukken, alsmede de rechtspraak en literatuur over gevallen waarin de belanghebbende stelt aangetekend aan hem verzonden post van bestuursorganen of rechterlijke instanties niet ontvangen te hebben. Daarna volgt een beschouwing naar aanleiding daarvan.
2 De regels
Art. 8:37 Awb bepaalt voor welke stukken de bestuursrechter gebruik maakt van aangetekende verzending:
“1 Oproepingen, de uitnodiging om op een zitting van de bestuursrechter te verschijnen, de uitnodiging om te verklaren of van het recht ter zitting te worden gehoord gebruik wordt gemaakt, alsmede de verzending van een afschrift van de uitspraak en van het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak aan een geadresseerde voor wie de verplichting tot digitaal procederen als bedoeld in artikel 8:36a niet geldt en die niet digitaal procedeert, geschieden door de griffier bij aangetekende brief, tenzij de bestuursrechter anders bepaalt.
2 Voor het overige geschiedt de verzending van stukken aan geadresseerden als bedoeld in het eerste lid door de griffier bij gewone brief, tenzij de bestuursrechter anders bepaalt.
(…)”
Art. 8:38 Awb bepaalt wat de griffier moet doen als hij een aangetekend verzonden stuk retour ontvangt:
“1 Indien de griffier een bij aangetekende brief verzonden stuk terug ontvangt en hem blijkt dat de geadresseerde op de dag van verzending of uiterlijk een week daarna in de basisregistratie personen stond ingeschreven op het op het stuk vermelde adres, dan verzendt hij het stuk zo spoedig mogelijk bij gewone brief.
2 In de overige gevallen waarin de griffier een bij aangetekende brief verzonden stuk terug ontvangt, verbetert hij, indien mogelijk, het op het stuk vermelde adres en verzendt hij het stuk opnieuw bij aangetekende brief.”
Het verzenden van een stuk bij aangetekende brief ligt in de rede als het niet tijdig reageren op dat stuk fatale gevolgen kan hebben voor de uitkomst van de procedure. Daarbij kan niet alleen worden gedacht aan de in art. 8:37 Awb opgesomde gevallen, maar ook aan (i) brieven over de mogelijkheid om deel te nemen als partij aan het geding; (ii) de nota griffierecht die een partij wijst op de verplichting tot betaling van griffierecht; (iii) brieven waarin de gelegenheid wordt geboden tot het herstellen van een verzuim, zoals het ontbreken van de motivering van een pro forma beroep en (iv) de oproep om als getuige of deskundige te verschijnen.1
Er zijn geen specifieke wettelijke regels voor het versturen van brieven met betrekking tot de bezwaarprocedure. Bestuursorganen zijn dus vrij om brieven te verzenden bij aangetekende of gewone post, of elektronisch, mits binnen de voorwaarden van art. 2:14 Awb.
De Postwet
Artikel 16 Postwet bepaalt het volgende over de UPD:
“1. De universele postdienst betreft het postvervoer binnen Nederland van ten minste de volgende poststukken:
a. brieven die elk afzonderlijk ten hoogste twee kilogram wegen;
b. pakketten die elk afzonderlijk ten hoogste tien kilogram wegen;
c. poststukken die in hoofdzaak tekst bevatten in voor blinden bestemde tekens die elk afzonderlijk ten hoogste zeven kilogram wegen.
2. (…).
3. De universele postdienst omvat binnen Nederland ten minste de volgende postvervoerdiensten:
a. vervoer van aangetekende poststukken;
b. vervoer van poststukken met aangegeven waarde.
4. (…).
5. Een verlener van de universele postdienst haalt ten minste vijf dagen per week poststukken op uit de voor het publiek bestemde brievenbussen dan wel uit andere daartoe bestemde inrichtingen, en voert ten minste vijf dagen per week overal in Nederland een bestelling uit, met dien verstande dat hij ten minste zes dagen per week rouwbrieven en medische brieven ophaalt uit daartoe bestemde inrichtingen, en ten minste zes dagen per week overal in Nederland een bestelling uitvoert van rouwbrieven en medische brieven.
6. Een verlener van de universele postdienst biedt een postdienst van goede kwaliteit. Daartoe voldoet hij in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen aan de overkomstduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de universele postdienst.”
Artikel 17(1) Postwet delegeert ter zake van de UPD regelgevende bevoegdheid aan de regering (zie daarvoor het Postbesluit in 2.12 e.v. hieronder):
“1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de universele postdienst. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. de onderscheiden postvervoerdiensten;
b. de soorten poststukken waarop de universele postdienst betrekking heeft;
c. de kwaliteit van de postvervoerdiensten, bedoeld in onderdeel a, die voor de verschillende postvervoerdiensten verschillend kan worden vastgesteld;
d. de goede postale dienstverlening;
e. de wijze waarop poststukken aan een verlener van de universele postdienst worden aangeboden.”
Artikel 29 Postwet beperkt dwingend de aansprakelijkheid van de UPD-verlener:
“1. Een verlener van de universele postdienst is voor schade als gevolg van verlies, beschadiging of vertraagde aflevering van binnenlandse poststukken slechts aansprakelijk indien door de afzender gebruik wordt gemaakt van een wijze van vervoer waarbij een poststuk volgens daartoe in de algemene voorwaarden van het postvervoerbedrijf te stellen regels wordt geregistreerd.
2. De aansprakelijkheid bedoeld in het eerste lid bestaat niet indien de schade uitsluitend het gevolg is van een of meer van de volgende omstandigheden:
a. de aard of een gebrek van het vervoerde zelf;
b. onvoldoende verpakking van het vervoerde door een ander dan een verlener van de universele postdienst of diens ondergeschikten;
c. een oorzaak die aan de afzender kan worden toegerekend;
d. een oorlogshandeling of een gewapend conflict;
e. aanhouding op last van daartoe bevoegd gezag.
3. Vorderingen kunnen slechts worden ingediend door de afzender. Indien de schade is geleden door een ander dan de afzender, is de afzender van rechtswege bevoegd ten behoeve van die ander, hetzij op eigen naam hetzij als diens vertegenwoordiger, de vordering in te stellen.
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden bedragen vastgesteld waarboven de aansprakelijkheid, bedoeld in het eerste lid, zich niet uitstrekt, waarbij de hoogte van de afzonderlijke bedragen kan worden bepaald naar gelang van onder meer de soorten van registratie alsmede naar gelang van de aard en de waarde van een poststuk.
5. Een verlener van de universele postdienst kan zich niet beroepen op een uit de voorgaande leden van dit artikel voortvloeiende uitsluiting of beperking van zijn aansprakelijkheid voor zover de schade is ontstaan uit zijn eigen handelen of nalaten, geschied hetzij met het opzet die schade te veroorzaken, hetzij roekeloos en met de wetenschap dat die schade er waarschijnlijk uit zou voortvloeien.
6. Ter zake van het postvervoer van of naar gebieden buiten Nederland is een verlener van de universele postdienst slechts aansprakelijk overeenkomstig de bepalingen van de akten van de Wereldpostunie dan wel andere voor Nederland bindende verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
7. Nietig is ieder beding, waarbij van dit artikel wordt afgeweken.”
Artikel 15(1) Postwet betreft de gunningsprocedure:
“1. Onze Minister wijst op basis van een transparante selectieprocedure voor onbepaalde tijd een postvervoerbedrijf aan dat belast is met de universele postdienst of een gedeelte hiervan.
(…).”
Artikel 84 Postwet luidt:
“In afwijking van artikel 15, eerste lid, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15, eerste lid, een bij besluit van Onze Minister te bepalen rechtspersoon aangewezen als verlener van de universele postdienst.”
Artikel 37 Postwet wijst de ACM aan als toezichthouder:
“De Autoriteit Consument en Markt is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met uitzondering van de artikelen 15, eerste tot en met vierde lid, en zesde tot en met achtste lid, 17a, en hoofdstuk 11.”
De Aanwijzing verlener universele postdienst 2009 2
Artikel 1 van de Aanwijzing verlener universele postdienst 2009 (geldend vanaf 1 april 2009) luidt:
“Koninklijke TNT Post BV [sinds 2011 genaamd PostNL; PJW] wordt aangewezen als de rechtspersoon, bedoeld in artikel 84 van de Postwet 2009.”
Het Postbesluit 2009 3
De Amvb waarnaar de Postwet verwijst voor nadere regels is het Postbesluit 2009, waarvan de hier relevante bepalingen als volgt luiden: art. 1 van het Postbesluit 2009 luidt:
“(…).
c. enkelstukstarief: het overeenkomstig de artikelen 24 en 25 van de wet [de Postwet; PJW] vastgestelde tarief voor het postvervoer ten aanzien van afzonderlijke poststukken van een bepaalde soort binnen een bepaalde gewichtsklasse of voor afzonderlijke postvervoerdiensten;”
Artikel 3(1) van het Postbesluit 2009 luidt:
“1. Met betrekking tot poststukken als bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a en b, en het derde lid, onderdeel a en b, van de wet [de Postwet; PJW] omvat de universele postdienst het postvervoer tegen enkelstukstarief.”
Paragraaf 3 (‘Kwaliteit universele postdienstverlening’) van het Postbesluit 2009 luidt als volgt:
Ҥ 3. Kwaliteit universele postdienstverlening
Artikel 4a
Een verlener van de universele postdienst zorgt ervoor dat de brieven, die overeenkomstig de daartoe gestelde voorwaarden aan hem worden aangeboden voor postvervoer binnen Nederland met de standaard overnight service, per kalenderjaar in ten minste gemiddeld 95% van de gevallen worden besteld op de dag, niet zijnde een zon- of maandag of officiële feestdag, volgend op de dag van aanbieding, met dien verstande dat rouwbrieven en medische brieven per kalenderjaar in ten minste gemiddeld 95% van de gevallen worden besteld op de dag, niet zijnde een zondag of officiële feestdag, volgend op de dag van aanbieding.
(…).
Artikel 5
1. Een verlener van de universele postdienst hanteert algemene voorwaarden bij de uitvoering van de universele postdienst, waarin de waarborgen voor de uitvoering van de goede postale dienstverlening en de kwaliteit van die dienstverlening voor een ieder kenbaar zijn opgenomen.
2. In de algemene voorwaarden worden ten minste opgenomen:
a.een duidelijke omschrijving van de onderscheiden postvervoerdiensten;
b.de gehanteerde tarieven;
c.de voorwaarden met betrekking tot veiligheid van het postvervoer;
d.de voorwaarden met betrekking tot de aansprakelijkheid van de verlener van de universele postdienst.
3. Een verlener van de universele postdienst legt de algemene voorwaarden ter inzage op zijn dienstverleningspunten.
Artikel 6
1. Een verlener van de universele postdienst draagt er zorg voor dat de voor het postvervoer binnen de universele postdienst verschuldigde porten op verschillende manieren kunnen worden voldaan, maar in elk geval door middel van postzegels of postzegelafdrukken.
2. Postzegels worden door de verlener van de universele postdienst ten minste op alle dienstverleningspunten als bedoeld in artikel 4b verkrijgbaar gesteld.
Artikel 7
1. Poststukken die zijn bestemd voor postvervoer binnen de universele postdienst worden in voor het publiek bestemde brievenbussen van de verlener de universele postdienst gedeponeerd of bij daartoe bestemde dienstverleningspunten van de verlener van de universele postdienst afgegeven.
2. Een verlener van de universele postdienst stelt in de algemene voorwaarden de voorwaarden vast waaraan verzenders van poststukken moeten voldoen om ervoor te zorgen dat de aangeboden poststukken worden vervoerd met de standaard overnight service, bedoeld in artikel 4a.
3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid.
Artikel 8
1. Een verlener van de universele postdienst zorgt ervoor dat voor het publiek bestemde brievenbussen als bedoeld in artikel 4c zodanig worden geplaatst en uitgevoerd, dat deze goed herkenbaar en bereikbaar zijn en dat deze in goede staat worden gehouden.
2. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de toegankelijkheid van brievenbussen van een verlener van de universele postdienst.
Artikel 9
1. Een verlener van de universele postdienst voldoet in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken van en naar een andere lidstaat van de Europese Unie of van en naar andere staten die partij zijn bij de overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte aan de kwaliteitsnormen die in de bijlage bij de richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PbEG 1998 L 15).
2. Een verlener van de universele postdienst voldoet aan de in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen geplaatste technische normen, bedoeld in artikel 20 van de richtlijn, genoemd in het eerste lid, voor zover de normen betrekking hebben op postvervoerdiensten.
3. Wanneer dat noodzakelijk is voor de belangen van de gebruikers van postvervoerdiensten, geeft een verlener van de universele postdienst aan de toe te passen normen bekendheid door middel van een verwijzing in de algemene voorwaarden naar die normen en naar de vindplaats ervan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
Artikel 10
1. Bij ministeriële regeling wordt bepaald welke diensten en activiteiten zijn opgenomen in een volledig assortiment van diensten als bedoeld in artikel 4b.
2. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de kwaliteit van de universele postdienst.”
Art. 16 en 17 van de (Post)Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 luiden:4
“HOOFDSTUK 6 Kwaliteit van de diensten
Artikel 16
De lidstaten zorgen ervoor dat kwaliteitsnormen voor de universele dienst worden vastgesteld en gepubliceerd teneinde een postdienst van goede kwaliteit aan te bieden. De kwaliteitsnormen hebben met name betrekking op de verzendingsduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de diensten. Deze normen worden vastgesteld door:
- de lidstaten voor de binnenlandse diensten;
- het Europees Parlement en de Raad voor de grensoverschrijdende diensten binnen de Gemeenschap, zoals omschreven in bijlage II. In de toekomst zal de aanpassing van deze normen aan de technische vooruitgang of de ontwikkeling van de markt plaatsvinden volgens de in artikel 21, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing.
Er wordt ten minste eenmaal per jaar een onafhankelijke controle op de prestaties uitgevoerd door externe instanties die geen band hebben met de leveranciers van de universele dienst, zulks onder voorwaarden die zullen worden vastgesteld volgens de in artikel 21, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing; daarover wordt ten minste eenmaal per jaar verslag uitgebracht.
Artikel 17
De lidstaten stellen kwaliteitsnormen voor de binnenlandse post vast en zien erop toe dat ze verenigbaar zijn met de voor de grensoverschrijdende diensten binnen de Gemeenschap vastgestelde normen.
De lidstaten maken hun kwaliteitsnormen voor de nationale diensten bekend aan de Commissie die deze zal publiceren op dezelfde wijze als de normen voor de intracommunautaire grensoverschrijdende diensten bedoeld in artikel 18.
De nationale regelgevende instanties zien erop toe dat een onafhankelijke controle van de prestaties plaatsvindt overeenkomstig artikel 16 vierde alinea, dat de resultaten worden gemotiveerd en dat zo nodig corrigerend wordt opgetreden.”
Eén van de 45 overwegingen in de preambule van de richtlijn luidt als volgt:
“(30) Overwegende dat rekening dient te worden gehouden met de belangen van de gebruikers, die recht hebben op diensten van goede kwaliteit; dat derhalve alles moet worden gedaan om de kwaliteit van de op Gemeenschapsschaal geleverde diensten te verbeteren en op een hoog niveau te brengen; dat de lidstaten, met het oog op deze kwaliteitsverbetering, voor de tot de universele dienst behorende diensten, normen dienen vast te stellen, welke door de leveranciers van de universele dienst moeten worden bereikt of overtroffen;”
Het Programma van Eisen bij de Europese aanbesteding van de Postdiensten Rijksoverheid van 1 juli 2020 5
Eis 15 somt de diensten op die onder de UPD vallen:
“Eis 15.
1 Universele Postdienstverlening
Voor de volledigheid volgt hier een opsomming van alle producten die in deze aanbesteding vallen onder de UPD:
aangetekende brief binnenland (verzekerd tot € 50)
aangetekende brief binnenland (verzekerd tot € 500)
brievenbuspakje met track & trace
antwoordnummers ontvangsten (binnenland en buitenland)
antwoordnummers vast tarief (binnenland en buitenland)
frankeermachine (binnenland en buitenland)
Alle overige producten die niet in de bovengenoemde limitatieve opsomming zijn opgenomen vallen derhalve niet onder UPD.
(…)”
Paragraaf 3.2 bevat specifieke eisen met betrekking tot binnenlandse aangetekende post. Eis 68 vermeldt als werkwijze van uitreiken/ontvangen dat de geadresseerde of diens gemachtigde digitaal of fysiek tekent voor ontvangst:
Specifieke eisen aangetekende post binnenland
Eis 64. De opdrachtnemer voldoet voor het product aangetekende post aan de voorwaarden die gesteld worden in de algemene Postwet 2009 en navolgingen van deze wet. https://wetten.overheid.nl/BWBR0025572/2019-01-01
(…)
Eis 68. Ten aanzien van het uitreiken/ontvangen geldt de volgende werkwijze:
- Bezorging wordt verzorgd van dinsdag tot en met zaterdag.
- Geadresseerde (of diens gemachtigde) plaatst digitaal en/of fysiek een handtekening voor ontvangst.
- Als uitreiking op het aangegeven adres bij een eerste poging niet mogelijk is, kan de opdrachtnemer overstappen op een andere werkwijze.
- Hierbij geldt:
1) Als de werkwijze inhoudt dat de ontvanger het poststuk dient op te halen, gelden de afstandseisen en eventueel andere relevante aspecten uit de Postwet voor de maximale reisafstand. Uit de notificatie moet duidelijk worden waar het poststuk afgehaald kan worden en binnen welke termijn. De persoon die de brief ophaalt dient zich met een geldig identiteitsbewijs te identificeren als de geadresseerde, dan wel de gemachtigde van de geadresseerde indien de geadresseerde niet in staat is (hetzij fysiek, hetzij mentaal, hetzij juridisch) zelf het aangetekende poststuk in ontvangst te nemen.
2) Indien de opdrachtnemer na één poging een andere werkwijze voorstelt dan hiervoor beschreven, dient dit te worden beschreven waarbij moet worden onderbouwd dat dit past binnen de uitgangspunten, en hoe de verwachting is ten aanzien van succesvol uitreiken.
De Algemene Voorwaarden voor de universele Postdienst (AVuP 2024; zie 2.19 e.v.) lijkt daarvan af te wijken door de bepaling dat uitreiking plaats kan vinden aan de geadresseerde, diens volwassen huisgenoot6, diens gemachtigde, dan wel aan een medewerker van de organisatie die op de zending als geadresseerde is aangeduid. Ik neem aan dat met eis 64 niet bedoeld is af te wijken van de AVuP, gegeven dat de bezorger anders – om te kunnen voldoen aan eis 68 – altijd de identiteit van de handtekeningzetter zou moeten vaststellen. Dat is echter een andere soort postdienst (legitimatie bij ontvangst). Bovendien eist dezelfde eis 68 dat de persoon die het poststuk bij niet-thuis afhaalt op het afhaalpunt zich moet identificeren als geadresseerde of diens gemachtigde. Als men bij het uitreiken/ontvangen een identificatieplicht had beoogd, dan het voor de hand hebben gelegen dit ook te expliciteren
Paragraaf 3.5 bevat specifieke eisen voor UPD-producten. Eis 80 bepaalt dat de diensten moeten worden verleend op basis van art. 16 en 17 van de Postwet 2009 en dat op dat deel van de dienstverlening de Algemene voorwaarden voor de UPD (laatste versie) van toepassing zijn. Kennelijk wordt daarmee gedoeld op de AVuP 2024 (zie 2.19 e.v.):
“3.5. Specifieke eisen UPD-producten
Eis 80. In deze paragraaf zijn de eisen omtrent de specifieke UPD-producten verwoord. Hier worden slechts die zaken benoemd die afwijken van de andere in de dit document gestelde eisen.
Deze dienstverlening wordt verleend op grond van artikel 16 en 17 van de Postwet 2009 en behoort tot de universele Postdienst. Op dit deel van de dienstverlening zijn de Algemene Voorwaarden voor de universele Postdienst (laatste versie) van toepassing.”
De Algemene voorwaarden van PostNL (AvuP)
De AVuP 20247 zijn blijkens art. 1.2 AVuP 2024 van toepassing op alle overeenkomsten ter uitvoering van de universele postdienst (UPD) voor vervoer van poststukken. De ‘overeenkomst’ komt blijkens art. 2.1 AVuP 2024 onder meer tot stand door poststukken tegen het vastgestelde tarief op een postvestiging af te geven.
Artikel 9 AVuP 2024 luidt:
Aansprakelijkheid van Koninklijke PostNL
Voor schade ontstaan bij uitvoering van de Overeenkomst is Koninklijke PostNL niet aansprakelijk, tenzij
hieronder anders is bepaald.
Met inachtneming van het hiervoor bepaalde, de bepalingen van de Postwet 2009 en het Wereldpostverdrag (zie www.upu.int) is Koninklijke PostNL tegenover de Afzender in het geval van verzuim slechts aansprakelijk voor geleden directe schade die rechtstreeks voortvloeit uit het Postvervoer van Poststukken met een Service. Koninklijke PostNL is nimmer aansprakelijk voor gevolgschade (onder andere gederfde inkomsten en gederfde winst, veilingkosten, vertraging(en), immateriële schade etc.), tenzij in deze Algemene Voorwaarden uitdrukkelijk anders is bepaald.
Met inachtneming van de artikelen 9.1, 9.2 en voor zover aan het bepaalde in deze Algemene Voorwaarden is voldaan geldt het navolgende: Voor Poststukken met een Service (zie voor de desbetreffende voorwaarden artikel 18) bedraagt de aansprakelijkheid:
1. Voor aangetekende Brievenbuspost: ten hoogste € 50,- per Poststuk.
2. Voor aangetekende Niet Brievenbuspost binnenland: ten hoogste € 500,- per Poststuk. Indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan (onder andere het door de Afzender overleggen van bewijs van de waarde van de inhoud), geldt ten hoogste een vergoeding van € 50,- per Poststuk.
Voor aangetekende Niet Brievenbuspost naar het buitenland gelden verschillende serviceniveaus (afhankelijk van de gekozen Service):
- Klein pakket Aangetekend tot € 50,-,
- Pakket Aangetekend tot €100,-
- Pakket Aangetekend tot €500,-
(…).”
Art. 18 AVuP 2024 luidt:
“Artikel 18Services
Poststukken kunnen op verzoek worden vervoerd met de volgende Services: ‘Aangetekend’ en ‘Verzekerservice’. Bij Aangetekende Poststukken en Poststukken met een Verzekerservice moeten naam (voornaam of initialen en achternaam) en Adres van de Geadresseerde en de Afzender volledig, duidelijk en onuitwisbaar op het Poststuk zijn vermeld. Koninklijke PostNL streeft ernaar Poststukken met een Service uit te reiken conform hetgeen bepaald is in artikel 18, 19 en 20 van deze Algemene Voorwaarden
Aangetekend
1 Poststukken, met uitzondering van Niet Brievenbuspost zonder track & trace, kunnen op verzoek Aangetekend worden verzonden.
(…).
3. Aangetekende Poststukken worden uitgereikt op het Adres van de Geadresseerde dan wel, in geval van Onbestelbare aangetekende Poststukken, aan de Afzender. Degene die een Aangetekend Poststuk in ontvangst neemt, dient een ontvangstbewijs te ondertekenen. Voor Aangetekende Poststukken naar het buitenland geldt dat deze uitgereikt worden volgens de regels die daarvoor in het land van bestemming gelden.”
De Algemene Voorwaarden voor Goederenvervoer 2022 (AVG 2022) bevatten onder meer bepalingen over de aflevering. Blijkens art. 2 zijn de AVG 2022 van toepassing op alle vervoersovereenkomsten die PostNL afsluit met een afzender. Art. 12 (Aanvullende diensten) luidt:
“Artikel 12
Aanvullende diensten
Tegen betaling van de daarvoor vastgestelde vergoeding en onder volledige toepasselijkheid van het in of bij deze voorwaarden bepaalde, kunnen de diensten van PostNL worden uitgebreid met één of meerdere van de in dit artikel 12 dan wel de laatste versie van de Servicekaders PostNL Pakketten Benelux B.V. & Logistics Solutions B.V. genoemde Aanvullende diensten. (…). Voor Afzenders die een contract met PostNL hebben afgesloten, zijn de Aanvullende diensten nader gespecificeerd in de Servicekaders PostNL Pakketten Benelux B.V. & Logistics Solutions B.V. Daarnaast geldt voor de hierna genoemde Aanvullende diensten nog het volgende:
(…)
Aanvullende diensten voor Afzenders die losse Zendingen versturen:
Aangetekend
1 Zendingen, met uitzondering van Zendingen zonder Track & Trace, kunnen op verzoek als Aangetekend worden verzonden.
2 De naam en het adres van de Geadresseerde en de Afzender moet volledig, duidelijk en onuitwisbaar op de Zending zijn vermeld.
3 De inhoud van aangetekende Zendingen kan worden verzekerd tegen een maximum bedrag van € 500.
4 Aangetekende Zendingen worden uitgereikt aan de Geadresseerde, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Degene die een Aangetekende Zending in ontvangst neemt, dient een ontvangstbewijs te ondertekenen. Voor Aangetekende Zendingen naar het buitenland geldt dat deze uitgereikt worden volgens de regels die daarvoor in het land van bestemming gelden.
(…)”
Art. 13 (Wijze van aflevering) van de AVG 2022 luidt:8
“13.1 Algemeen
(…).
2 Aflevering vindt plaats op het op de Zending vermelde adres, dan wel op een door de Geadresseerde opgegeven Afgesproken Plek of opgegeven ander adres. PostNL heeft het recht om een (binnenlandse) Zending zonder Aanvullende dienst, een binnenlandse Zending met de Aanvullende dienst Handtekening voor ontvangst of een Internationale zending die niet op het (woon-) adres van de Geadresseerde kan worden afgeleverd, uit te reiken aan één van zijn buren9. In een dergelijk geval wordt hiervan aan de Geadresseerde een schriftelijke (al dan niet digitale) mededeling achtergelaten of verstuurd. Als uitreiking aan één van zijn buren evenmin mogelijk blijkt, of indien het een Zending betreft met een Aanvullende dienst, dan wordt aan de Geadresseerde een schriftelijke (al dan niet digitale) mededeling achtergelaten of verstuurd, waarop is aangegeven op welke wijze en binnen welke termijn hij zich in het bezit van de Zending kan stellen.
(…)
Wijze van aflevering
1. De aflevering kan plaatsvinden door:
a. deponering in de brievenbus of brievengleuf op het op de Zending vermelde adres, uitgezonderd Zendingen met Handtekening voor ontvangst;
b. aanbieding ter aflevering in de postbus van de Geadresseerde;
c. uitreiking aan de Geadresseerde, een volwassen huisgenoot10 van de Geadresseerde of de gemachtigde van de Geadresseerde, dan wel aan een medewerker van de organisatie die op de Zending als Geadresseerde is aangeduid;
d. uitreiking aan buren (bij Zendingen opgenomen in artikel 13.1.2);
e. het achterlaten op een Afgesproken Plek of deponering in de Pakketkluis-aan-huis (bij Zendingen zonder Aanvullende dienst, hiervan weer uitgezonderd Alleen Huisadres)
Bewaring
1 Indien aflevering door middel van deponering in een daartoe geschikte voorziening of door uitreiking aan de Geadresseerde of aan een andere daartoe geschikte persoon niet mogelijk is, zal PostNL de Zending voor een periode van maximaal een week in bewaring nemen. De voorwaarden van bewaring van uitgaande Internationale zendingen kunnen van land tot land verschillen.
2 Wanneer aflevering niet mogelijk is gebleken en PostNL de Zending daarop in bewaring neemt, zal de Geadresseerde daarover schriftelijk (waaronder e-mail inbegrepen) worden geïnformeerd met in ieder geval vermelding van de locatie van bewaring.
(…)
Gang van zaken rond onbestelbare Zendingen
1 Indien de Geadresseerde de ontvangst van een Zending weigert, niet afhaalt van de bewaar-/ postbuslocatie (na verstrijken bewaartermijn van maximaal een week) of indien bewaring van de Zending in verband met de (kennelijke of vermoede) inhoud van de Zending bezwaarlijk is voor PostNL, zal de Zending aan de Afzender worden geretourneerd (in geval van Internationale zendingen: aan de Afzender in het buitenland).
(…)”
Bij brief van 21 september 2022 antwoordde de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op Kamervragen over de waarborgen bij digitale verzending in vergelijking tot die bij aangetekende fysieke postverzending van stukken dat aangetekende verzending en elektronisch bestuurlijk verkeer zodanig verschillen dat waarborgen bij de ene vorm niet één op één kunnen worden vertaald naar waarborgen bij de andere vorm, maar dat beide vormen zodanige waarborgen kennen dat voldoende is verzekerd dat verzending in de meeste gevallen probleemloos verloopt:11
“Beschrijving aangetekende post
Bij een aangetekende verzending per fysieke post wordt aan de verzender door PostNL een ontvangstbewijs verstrekt. PostNL reikt het stuk alleen uit aan de geadresseerde of een volwassen huisgenoot.12 PostNL registreert dat het stuk is bezorgd op het adres van de geadresseerde. De ontvanger tekent het ontvangstbewijs. Wanneer de geadresseerde niet thuis is en de postbode geen huisgenoot bereid vindt om voor ontvangst van het stuk te tekenen, wordt een mededeling achtergelaten in de brievenbus en wordt het stuk maximaal een week op het postkantoor bewaard.13 Als de ontvanger het stuk niet is komen ophalen, wordt het stuk terug gestuurd naar de afzender.14
Bij betwisting van de ontvangst dient de afzender te bewijzen dat hij/zij het stuk aangetekend en naar het juiste adres heeft verzonden en moet deze aannemelijk maken dat het stuk (tijdig) aan de geadresseerde is aangeboden op de wijze die daarvoor ter plaatse van bestemming is voorgeschreven.15 In een casus waarbij vaststond dat een aangetekende brief niet was bezorgd, kwam dat voor rekening van de verzender, nu deze niet kon bewijzen dat de postbode een schriftelijke mededeling had achtergelaten, toen de geadresseerde geen gehoor gaf.16 Het niet afhalen van de brief door de geadresseerde kwam daarmee voor risico van de verzender.17 Uit deze casus volgt dat ook aangetekend verzenden de verzender niet in alle gevallen beschermt.
Beschrijving elektronische berichten
Bij elektronisch bestuurlijk verkeer dient voor de vergelijking met de papieren weg onderscheid te worden gemaakt tussen berichten van de overheid en berichten aan de overheid. In deze vergelijking wordt daarbij uitgegaan van officiële elektronische berichten.18
Officiële elektronische berichten van de overheid worden doorgaans geplaatst in de berichtenbox van MijnOverheid. Het tijdstip van «bezorgen» wordt daarbij vastgelegd en kan daarmee gemakkelijk worden bewezen. Problemen doen zich voor als iemand te laat in de berichtenbox kijkt en daarmee niet tijdig op het bericht heeft gereageerd. Hierom wordt verplicht om bij het plaatsten van een bericht binnen 48 uur aan de geadresseerde een (eveneens digitale) notificatie te sturen, tenzij deze heeft laten weten geen notificaties te willen ontvangen.19 Uit die notificatie moet het onderwerp van het bericht blijken en de termijn waarbinnen eventueel op het bericht moet worden gereageerd, zodat de ontvanger weet of een reactie spoed heeft. Als blijkt dat de notificatie niet is bezorgd, dient deze nogmaals te worden verzonden of spant het bestuursorgaan zich in om geadresseerde langs andere weg te informeren over het niet kunnen bezorgen van de notificatie en van de maatregelen die hij kan nemen om kennisgevingen te ontvangen.20 De bewijslast van verzending en ontvangst van berichten met behulp van een berichtenbox berust bij het bestuursorgaan. Geadresseerden hebben recht op een afschrift van de loggegevens. Als de notificatie niet is verzonden of buiten schuld van de geadresseerde niet is ontvangen, wordt de overschrijding van een termijn de geadresseerde niet tegengeworpen.
Een bestuursorgaan kan een praktijk hanteren, waarbij de berichten niet in een berichtenbox worden geplaatst, maar bijvoorbeeld via e-mail worden verzonden. Ook dan geldt dat de geadresseerde met deze wijze van verzenden moet hebben ingestemd.21 Een dergelijke praktijk wordt overigens uit veiligheidsoverwegingen ontraden, zeker bij belangrijke berichten. In een dergelijk geval geldt dat een e-mail die als niet-bezorgd retour komt, als niet verzonden wordt beschouwd. Er zijn voor de ontvanger geen termijnen gaan lopen.
Bij elektronische berichten aan de overheid is voorgeschreven dat het bestuursorgaan de ontvangst van een bericht moet bevestigen.22 Het wetsvoorstel gaat er van uit dat dit een geautomatiseerde bevestiging is. De ontvangstbevestiging vormt voor de afzender het bewijs dat diens bericht is ontvangen. De afzender kan bij uitblijven van die bevestiging bij het bestuursorgaan nagaan of het bericht is ontvangen. Als er iets mis is gegaan, hetzij bij degene die het bericht verzendt, hetzij bij het ontvangende bestuursorgaan, kan dat worden hersteld.
Vergelijking aangetekende post en elektronische berichten
Uit bovenstaande beschrijvingen leid ik af dat de bescherming bij aangetekende post en elektronische berichten op verschillende manieren wordt geboden. De bescherming is bij aangetekende verzending per fysieke post en het elektronisch bestuurlijk verkeer zodanig verschillend vormgegeven dat waarborgen bij de ene vorm niet één op één kunnen worden vertaald naar waarborgen bij de andere vorm. Wel geldt dat beide vormen zodanige waarborgen kennen, dat voldoende is verzekerd dat de verzending van berichten in de meeste gevallen probleemloos zal verlopen. Ik stel daarom vast dat beide vormen van verzending een vergelijkbaar beschermingsniveau hebben.
Bij aangetekende post krijgt de verzender een bewijs van verzending, een bewijs van ontvangst als er is bezorgd, of het stuk retour als het niet is afgehaald. Het niet reageren op een mededeling komt in dat geval voor rekening van de verzender.
Bij het gebruik van een berichtenbox kunnen verzending en ontvangst worden aangetoond met behulp van de loggegevens. De ontvanger krijgt een notificatie als er een bericht voor hem is geplaatst (of het bericht dat notificaties niet meer kunnen worden bezorgd). Het niet reageren hierop komt voor rekening van de ontvanger.
Bij verzending langs een andere elektronische weg krijgt de ontvanger een ontvangstbevestiging als het bericht is aangekomen. Als de overheid via e-mail verzendt wordt de ontvangst in de regel niet bevestigd, maar als het bericht niet kan worden bezorgd («bounced») wordt daarvan automatisch bericht ontvangen.
Zowel bij papieren als bij elektronische verzending is het voor de verzender duidelijk of een bericht is aangekomen bij de geadresseerde en kan hiervan bewijs worden geleverd. In beide gevallen kan het misgaan. Bij aangetekende verzending bijvoorbeeld als de postbode geen mededeling achterlaat als de ontvanger niet open doet, een huisgenoot nalaat de ontvanger op de hoogte te stellen van het ontvangen stuk of als een stuk door de postbode in de brievenbus van de ontvanger deponeert en de ontvanger vervolgens de ontvangst ontkent. Bij plaatsing van een bericht in de berichtenbox bijvoorbeeld als een notificatie ongelezen blijft zonder dat dit door het bestuursorgaan wordt opgemerkt.”
Art. 29 Postwet (zie 2.7) en art. 9 Avup (zie 2.17) wijken af van het aansprakelijkheidsregime van het BW om te voorkomen dat een dienst van algemeen maatschappelijk belang zoals de UPD als gevolg van die aansprakelijkheid hoge kosten zou moeten maken, waardoor de betaalbaarheid van de UPD in het gedrang zou kunnen komen. De Minister van Economische Zaken zag in 2015/2016 geen aanleiding voor het doen gelden van de algemene aansprakelijkheidsregels van het BW voor de aangetekende verzending van brieven door de UPD:23
“Aansprakelijkheid aangetekende brieven
Naar aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel ter modernisering van de UPD in de Tweede Kamer is een motie aangenomen van het lid Mei Li Vos (PvdA) over de aansprakelijkheid van aangetekende brieven (Kamerstuk 34 024, nr. 19). Per brief van 2 juni 2015 ben ik ingegaan op deze motie (Kamerstuk 34 024, nr. 28). Tijdens het AO Post van 18 juni 2015 deed het lid Mei Li Vos de aanvullende suggestie om het niet-bezorgen van een aangetekende brief open te stellen voor de normale regels rond aansprakelijkheid onder de onrechtmatige daad in het Burgerlijk Wetboek. Ik heb toegezegd te bezien of deze suggestie alsnog aanleiding geeft om de regels omtrent de aansprakelijkheid van aangetekende brieven aan te passen.
Met artikel 29 van de Postwet 2009 wordt afgeweken van het algemene aansprakelijkheidsregime uit het Burgerlijk Wetboek. De keuze voor een wettelijke beperking van de aansprakelijkheid voor de Universele Postdienst verlener is nodig om te voorkomen dat een dienst van maatschappelijk belang zoals de Universele Postdienst (UPD) als gevolg van onbeperkte aansprakelijkheid hoge kosten tot gevolg kan hebben. Met hoge kosten voor de UPD-verlener als gevolg van hoge aansprakelijkheidsclaims komt het belang van een betaalbare Universele Postdienst in het gedrang.
Daarnaast staat het de afzender altijd vrij om voor een andere vorm van postvervoer dan de UPD te kiezen (bijvoorbeeld via een eigen bezorger of koeriersdienst) of een aparte verzekering af te sluiten. Wanneer de afzender belang hecht aan een hogere vergoeding in het geval van fouten dan zijn daar dus mogelijkheden voor. Voor de ontvanger geldt als uitgangspunt dat de afzender het risico draagt dat de post niet wordt bezorgd. Aangezien artikel 29 van de Postwet 2009 alleen regels stelt over aansprakelijkheid van de UPD-verlener, en niet over aansprakelijkheid van de afzender, kan de ontvanger veelal de afzender aansprakelijk stellen op grond van de algemene aansprakelijkheidsregels.
Tot slot begrijp ik van PostNL dat in de praktijk heel weinig aangetekende stukken zoek raken. In dat licht en gelet op het belang van een betaalbaar aangetekend product binnen de UPD en de beschikbare alternatieven zie ik geen aanleiding tot het openstellen van de algemene aansprakelijkheidsregels uit het Burgerlijk Wetboek voor de UPD.”
Digitaal procederen rukt op
Het probleem van niet ontvangen aangetekende post en onduidelijke handtekeningen op ontvangstbewijzen doet zich niet voor als digitaal wordt geprocedeerd (dan doen zich andere problemen voor). Sinds 15 april 2020 is digitaal procederen in bestuursrechtelijke cassatieprocedures bij de Hoge Raad verplicht voor beroepsmatige rechtsbijstandverleners, vertegenwoordigers van bestuursorganen en niet-natuurlijke personen. Natuurlijke personen zijn niet verplicht om, maar mogen wel, digitaal procederen.24 Sinds 4 december 2023 is het ook bij alle rechtbanken en gerechtshoven mogelijk, maar niet verplicht, om in belastingzaken digitaal te procederen.25 De rechtbanken,gerechtshoven en de Hoge Raad verzenden de nota’s griffierecht nog wel per fysieke post, óók als digitaal wordt geprocedeerd.