Parket bij de Hoge Raad, 31-10-2025, ECLI:NL:PHR:2025:1174, 24/03645

Belanghebbende is een Nederlandse gemeente. Op grond van art. 10.21 van de Wet Milieubeheer (Wm) zijn gemeenten verplicht huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen. Op grond van het Besluit beheer verpakkingen 2014 (Bbv) zijn producenten en importeurs (het verpakkend bedrijfsleven) verantwoordelijk voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en de door hen geïmporteerde verpakkingen waarvan zij zich in een kalenderjaar hebben ontdaan. De kosten hiervan komen op grond van het Bbv voor rekening van het verpakkend bedrijfsleven.

Het verpakkend bedrijfsleven heeft een Raamovereenkomst 2008-2012 en een Raamovereenkomst 2013-2022 (hierna tezamen: de Raamovereenkomst) gesloten met het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Op grond van de Raamovereenkomst zorgt het verpakkend bedrijfsleven voor een robuust en toereikend financieringsstelsel dat voorziet in een fonds waaruit alle benodigde activiteiten voor het uitvoeren van die overeenkomst betaald worden. De gemeenten krijgen een vergoeding uit het fonds voor alle kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van de Raamovereenkomst.

De taken van de gemeenten die voortvloeien uit de Raamovereenkomst en de daarvoor te ontvangen vergoeding zijn nader uitgewerkt in een Uitvoerings- en monitoringsprotocol (UMP). De taken zijn: (i) het (doen) scheiden van afvalverpakkingen door gescheiden inzameling of nascheiding, bewerking en sortering van verpakkingen (van glas, papier en karton, metalen en hout, drankenkartons en kunststof); (ii) de zorg voor de juiste kwaliteit van de te recyclen afvalverpakkingen; (iii) het transport naar de recycler; en (iv) de rapportage over de hoeveelheid ingezamelde en verwerkte afvalverpakkingen door opgave in de webapplicatie Wastetool en het voeren van een afvaladministratie.

Het verpakkend bedrijfsleven heeft voor de uitvoering van haar verplichtingen uit het Bbv en de Raamovereenkomst Stichting [A] ([A]) opgericht. [A] houdt zich onder meer bezig met het innen van de afvalbeheerbijdragen van het verpakkend bedrijfsleven en met het verstrekken van vergoedingen aan gemeenten voor het gescheiden inzamelen van huishoudelijk verpakkingsafval.

Stichting [B] bewerkstelligt in opdracht van [A] dat zoveel mogelijk gemeenten de Raamovereenkomst ondertekenen. Dit doet zij onder andere door deelnemersovereenkomsten te sluiten met gemeenten, waaronder belanghebbende. Op grond van de deelnemersovereenkomst zorgt belanghebbende voor het scheiden van huishoudelijk verpakkingsafval overeenkomstig het UMP en doet zij opgave van alle ingezamelde verpakkingsmaterialen. Stichting [B] controleert deze opgave en legt de geaccordeerde opgave van belanghebbende voor aan [A] ter vergoeding van de kosten van belanghebbende.

Bij brief van 12 november 2019 heeft de staatssecretaris van Financiën desgevraagd aan de VNG bericht dat de gemeenten met het scheiden van huishoudelijk verpakkingsafval jegens [A] een dienst verrichten die belast is tegen het algemene tarief en dat de verleggingsregeling niet van toepassing is.

Belanghebbende heeft in verband met de van [A] ontvangen vergoedingen op 29 september 2020 suppleties omzetbelasting over de jaren 2015 tot en met 2018 ingediend. Zij heeft de verschuldigde omzetbelasting voorts nagefactureerd aan Stichting [B]. De Inspecteur heeft met dagtekening 28 oktober 2020 naheffingsaanslagen omzetbelasting over de periode 2015 tot en met 2018 opgelegd. Gelijktijdig met de naheffingsaanslagen zijn bedragen aan belastingrente in rekening gebracht en over 2015 en 2016 verzuimboetes opgelegd.

Op 28 oktober 2020 heeft belanghebbende opnieuw suppleties omzetbelasting ingediend over de jaren 2015 tot en met 2018, omdat zij was vergeten de voorbelasting van de kosten van het scheiden van huishoudelijk afval te verrekenen. De Inspecteur heeft deze suppleties aangemerkt als bezwaarschriften tegen de opgelegde naheffingsaanslagen.

Belanghebbende heeft bij de rechtbank Noord-Holland (de Rechtbank) beroep ingesteld tegen de naheffingsaanslagen en de belastingrentebeschikkingen. Voor zover in cassatie van belang voert belanghebbende aan dat zij geen economische activiteit verricht en alle werkzaamheden ten behoeve van de inzameling van afval (waaronder die van afvalscheiding) uitvoert als overheid op basis van een aan haar bij wet opgedragen eigen taak. Verder stelt belanghebbende dat zij niet in de heffing kan worden betrokken omdat de verleggingsregeling van art. 24bb(1)d Uitv.besl. OB van toepassing is.

De Rechtbank oordeelt in de eerste plaats dat belanghebbende met de in geding zijnde activiteiten een economische activiteit verricht. Volgens de Rechtbank is sprake van een rechtsbetrekking tussen belanghebbende en het verpakkend bedrijfsleven in het kader waarvan belanghebbende diensten onder bezwarende titel verricht. Er bestaat een rechtstreeks verband tussen de activiteiten die belanghebbende verricht uit hoofde van de Raamovereenkomst, de deelnemersovereenkomst en het UMP, en de vergoeding die zij van [A] ontvangt uit het afvalfonds.

De Rechtbank verwerpt de stelling van belanghebbende dat zij handelt als overheid. Volgens de Rechtbank liggen de in het geding zijnde activiteiten van belanghebbende niet in het verlengde van haar wettelijke taak. De Rechtbank overweegt dat op grond van de Wm slechts een wettelijke plicht bestaat tot de gescheiden inzameling van gft-afval.

De verleggingsregeling van art. 24bb(1)d Uitv.besl. OB mist naar het oordeel van de Rechtbank toepassing. Uit niets kan worden afgeleid dat de levering van verpakkingsmaterialen door belanghebbende of verwerkingsdiensten met betrekking tot zodanige materialen onderdeel uitmaken van de diensten die belanghebbende verricht.

Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld bij het Hof. De geschilpunten in hoger beroep zijn gelijk aan die in beroep (‎2.11).

Het Hof verwerpt de stelling van belanghebbende dat zij bij de nakoming van haar verbintenissen uit de Raamovereenkomst niet handelt als ondernemer. De Rechtbank heeft terecht geoordeeld dat sprake is van een rechtsbetrekking in het kader waarvan belanghebbende diensten onder bezwarende titel verricht ten behoeve van het verpakkend bedrijfsleven. Het gegeven dat belanghebbende slechts de (netto) kosten van de (na)scheiding vergoed krijgt, is volgens het Hof onvoldoende om niet tot een economische activiteit te concluderen.

Het Hof volgt evenmin het betoog dat belanghebbende met de in het geding zijnde activiteiten niet opereert op een markt. De Inspecteur heeft onweersproken aangevoerd dat er een commerciële afvalverwerkingsmarkt is waarop circa 100 erkende afvalverwerkingsbedrijven actief zijn, waarmee belanghebbende concurreert. Ook faalt de stelling van belanghebbende dat Stichting [B]/[A] de vergoeding die belanghebbende ontvangt eenzijdig ‘dicteert’; volgens het Hof liggen de kosten die voor rekening komen van het verpakkend bedrijfsleven buiten de invloedsfeer van [B]/[A]. Dat belanghebbende geen winst nastreeft en (mede) zou handelen met het oog op het algemene belang, leidt evenmin tot een ander oordeel.

Het Hof verwerpt ook de stelling dat belanghebbende bij het scheiden van het huishoudelijk verpakkingsafval handelt als overheid. De wettelijke taak van belanghebbende is, gelet op art. 10.21 Wm, beperkt tot het inzamelen van huishoudelijk afval en strekt zich dus niet uit tot het (na)scheiden van verpakkingsmateriaal, hetgeen juist de verantwoordelijkheid van het verpakkend bedrijfsleven is. Indien belanghebbende bedoeld heeft te betogen dat met een beroep op het leerstuk van de eenheid van prestatie het (na)scheiden van huishoudelijk afval een bijkomende dienst is die opgaat in de inzameling van huishoudelijk afval, faalt het betoog. Het inzamelen en het scheiden van afval zijn volgens het Hof deelbare prestaties; het één kan ook zonder het ander. Het scheiden van afval is daarnaast overduidelijk een ‘doel op zich’ en kan in zoverre niet als ‘bijkomend’ worden aangemerkt.

Belanghebbende doet bij het Hof opnieuw een beroep op de verleggingsregeling van art. 24bb(1)d Uitv.besl. OB. Volgens belanghebbende heeft de Rechtbank het beroep op deze verleggingsregeling ten onrechte verworpen, omdat zij miskent dat deze verleggingsregeling ook betrekking kan hebben op verwerkingsdiensten met betrekking tot afval, zelfs in gevallen waarin die verwerkingsdiensten niet gepaard gaan met de levering van dat afval. De Inspecteur brengt daartegen in dat de verwerkingsdienst gepaard moet gaan met de levering van het afval. Daarnaast stelt hij dat geen sprake is van een verwerkingsdienst, gelet op de betekenis die volgens het spraakgebruik hieraan kan worden toegekend, namelijk ‘het maken tot’. Bovendien verricht belanghebbende volgens de Inspecteur een meeromvattende dienst (sui generis), zodat ook daarom geen sprake is van een verwerkingsdienst.

Het Hof verwerpt de stelling van de Inspecteur dat de verwerkingsdienst gepaard moet gaan met de levering van het afval. Deze eis volgt niet uit de tekst van de regeling, noch uit de nota van toelichting bij art 24bb Uitv.besl. OB.⁴ De vervolgvraag of belanghebbende een verwerkingsdienst verricht, beantwoordt het Hof bevestigend. Het stelt daarbij voorop dat afval op verschillende manieren kan worden verwerkt, waaronder verbranding en recycling. Het recyclingproces bestaat volgens het Hof uit diverse handelingen. Het Hof is van oordeel dat de in geding zijnde activiteiten van belanghebbende deel uitmaken van dat recyclingproces. Deze uitleg strookt ook met het spraakgebruik en sluit aan bij de definitie van ‘verwerking’ in het milieurecht (art. 1.1 Wm). Dat belanghebbende de dienst niet zelf verricht maar deze handelingen uitbesteedt aan afvalverwerkers, maakt dit niet anders. Volgens het Hof is beslissend waartoe belanghebbende zich heeft verbonden.

Tot slot volgt het Hof evenmin de stelling van de Inspecteur dat belanghebbende een meeromvattende dienst (sui generis) verricht. Volgens het Hof zijn (1) de zorg voor de kwaliteit van het afval, (2) het transport naar de recycler en (3) de rapportage in Wastetool bijkomende diensten waarvan afsplitsing kunstmatig zou zijn. De dienst die belanghebbende verricht moet volgens het Hof worden geduid als een dienst ‘inzake de scheiding van het huishoudelijk afval’, die tevens kan worden aangemerkt als een afvalverwerkingsdienst als bedoeld in art. 24bb(1)d Uitv.besl. OB.

Het Hof verklaart het hoger beroep gegrond en vernietigt de naheffingsaanslagen en de rentebeschikkingen.