Parket bij de Hoge Raad, 31-10-2025, ECLI:NL:PHR:2025:1175, 24/04652, 24/04653, 24/04654

Belanghebbende is een Nederlandse gemeente. Op grond van art. 10.21 van de Wet Milieubeheer (Wm) zijn gemeenten verplicht huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen. Op grond van het Besluit beheer verpakkingen 2014 (Bbv) zijn producenten en importeurs (het verpakkend bedrijfsleven) verantwoordelijk voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en de door hen geïmporteerde verpakkingen waarvan zij zich in een kalenderjaar hebben ontdaan. De kosten hiervan komen op grond van het Bbv voor rekening van het verpakkend bedrijfsleven.

In art. 9 van het Bbv is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven gezamenlijk uitvoering kan geven aan de verplichtingen die zijn opgenomen in het Bbv. Van deze mogelijkheid is gebruik gemaakt. Daartoe is de Stichting [A] ( [A] ) opgericht.

Om praktisch uitvoering te kunnen geven aan de verplichtingen van het Bbv heeft het verpakkend bedrijfsleven een raamovereenkomst gesloten met het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voor de jaren 2013 tot en met 2022 (de Raamovereenkomst 2013-2022). De Raamovereenkomst 2013-2022 is het vervolg en een aanvulling op de raamovereenkomst voor de jaren 2008 tot en met 2012 (tezamen ook: de Raamovereenkomst).

Op basis van de Raamovereenkomst zorgt het verpakkend bedrijfsleven voor een robuust en toereikend financieringsstelsel dat voorziet in een fonds waaruit alle benodigde activiteiten voor het uitvoeren van die overeenkomst betaald worden. De gemeenten krijgen een vergoeding uit het fonds voor alle kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van de Raamovereenkomst. [A] administreert het fonds.

Een deel van zijn werkzaamheden besteedt [A] uit aan stichting [B] . Stichting [B] zorgt in opdracht van [A] voor de monitoring van de materiaalstromen. Zij maakt in opdracht van [A] afspraken met gemeenten en andere inzamelaars door middel van deelnemersovereenkomsten.

Belanghebbende heeft in 2013 met stichting [B] een (gestandaardiseerde) overeenkomst, namelijk ‘Deelnemersovereenkomst in het kader van de raamovereenkomst 2013 - 2022', gesloten (de deelnemersovereenkomst). De deelnemersovereenkomst is gesloten voor de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2022.

De taken van de gemeenten die voortvloeien uit de Raamovereenkomst en de daarvoor te ontvangen vergoeding zijn uitgewerkt in het Uitvoerings- en monitoringsprotocol (UMP). De taken zijn: (i) het (doen) scheiden van afvalverpakkingen door gescheiden inzameling of nascheiding, bewerking en sortering van verpakkingen (van glas, papier en karton, metalen en hout, drankenkartons en kunststof); (ii) de zorg voor de juiste kwaliteit van de te recyclen afvalverpakkingen; (iii) het transport naar de recycler; en (iv) de rapportage over de hoeveelheid ingezamelde en verwerkte afvalverpakkingen door opgave in de webapplicatie Wastetool en het voeren van een afvaladministratie.

Belanghebbende heeft bij de rechtbank Den Haag (de Rechtbank) beroep ingesteld tegen de terugvorderingsbeschikkingen, de naheffingsaanslagen omzetbelasting en de belastingrentebeschikkingen. In geschil is allereerst of belanghebbende een dienst verricht aan [A] . De Rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Wel verricht belanghebbende volgens haar een dienst aan het verpakkend bedrijfsleven. De dienst bestaat in de gescheiden inzameling, dan wel de inzameling en nascheiding van het huishoudelijk verpakkingsafval en de registratie van het door haar ingezamelde verpakkingsafval dat ter verwerking/recycling wordt aangeboden. Deze dienst omvat meer dan de inzameling van huishoudelijk afval waartoe belanghebbende op grond van de Wm verplicht is.

Belanghebbende verricht deze dienst volgens de Rechtbank onder bezwarende titel. Er bestaat een rechtstreeks verband tussen de diensten van belanghebbende en de betalingen van het verpakkend bedrijfsleven die belanghebbende ontvangt via [A] . Daaraan doet niet af dat de vergoeding wordt betaald door een derde.

Naar het oordeel van de Rechtbank verricht belanghebbende haar diensten in het economisch verkeer. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt dat geen sprake is van een markt waarop deze diensten worden aangeboden. Niet alleen gemeenten kunnen deze dienst verrichten. Uit het feit dat gemeenten op grond van de Wm verplicht zijn huishoudelijk afval in te zamelen volgt niet dat marktpartijen niet bevoegd zouden zijn huishoudelijk verpakkingsafval gescheiden in te zamelen dan wel na te scheiden, alsmede het ingezamelde afval te registreren.

Verder verwerpt de Rechtbank belanghebbendes stelling dat zij de dienst verricht als overheid. De wettelijke taak van belanghebbende beperkt zich tot de inzameling van huishoudelijk afval en het afzonderlijk inzamelen van gft-afval. De verplichting tot het gescheiden inzamelen dan wel nascheiden van verpakkingsafval wordt op grond van het Bbv toegewezen aan het verpakkend bedrijfsleven, zodat geen sprake kan zijn van een specifiek voor belanghebbende geldend juridisch regime.

De Rechtbank verwerpt ook het beroep op het vertrouwensbeginsel. De concept-vaststellingsovereenkomst inzake de belastingplicht voor de vennootschapsbelasting van afvalbedrijven (VSO), die tot stand is gekomen na vooroverleg tussen de Inspecteur en de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Afval- en reinigingsmanagement, en waarop belanghebbende haar beroep baseert, heeft betrekking heeft op de objectvrijstelling voor samenwerkingsverbanden binnen de vennootschapsbelasting en is om die reden van geen belang is voor de toetsing in het kader van het BCF en de heffing van omzetbelasting. Voorts is noch VNG noch belanghebbende partij geweest bij de VSO. Belanghebbende maakt ook niet aannemelijk dat een vermelding in het addendum bij de VSO een bewuste standpuntbepaling inhoudt of is gebaseerd op beleid.

De Rechtbank gaat ook voorbij aan de stelling van belanghebbende dat de vergoeding die zij van [A] ontvangt een prijssubsidie is voor de levering van huishoudelijk verpakkingsafval aan de verwerker. Belanghebbende verricht een dienst aan het verpakkend bedrijfsleven, zodat daarmee de grondslag aan haar stelling dat de verleggingsregeling van toepassing is komt te ontvallen.

Tot slot heeft belanghebbende naar het oordeel van de Rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de terugvorderingsbeschikkingen en de naheffingsaanslagen omzetbelasting op te hoge bedragen zijn vastgesteld.

Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld bij het Hof. De geschilpunten in hoger beroep zijn gelijk aan die in beroep.

Op verzoek van partijen beantwoordt het Hof eerst de vraag op welke partij de bewijslast rust. Het Hof is van oordeel dat de meest gerede partij daarvoor belanghebbende is. Bij de aanvraag van een bijdrage uit het BCF is een parallel te trekken met de aftrek van voorbelasting via een reguliere aangifte omzetbelasting. Het is vaste jurisprudentie dat ingeval van naheffing van in aftrek gebrachte voorbelasting de bewijslast op de belastingplichtige rust. Het Hof ziet niet in waarom dit anders zou zijn bij terugvorderingen van uit het BCF ontvangen bijdragen. Het Hof weegt mee dat de juistheid van de uit het BCF ontvangen bijdragen vooral uit de administratie van de gerechtigde blijkt. Het is dus belanghebbende die de juistheid van de oorspronkelijk ontvangen bijdragen aannemelijk dient te maken.

Over de vraag of belanghebbende een dienst verricht aan een identificeerbare verbruiker oordeelt het Hof als volgt. Uit het samenstel van overeenkomsten en afspraken volgt dat tussen belanghebbende en [A] dan wel belanghebbende en stichting [B] een rechtsbetrekking bestaat. Op basis van deze rechtsbetrekking verricht belanghebbende op duurzame wijze en tegen vergoeding prestaties, waaronder gescheiden inzameling van verpakkingsafval, de aflevering daarvan aan een verwerker of recycler (post-collection) en de tijdige en juiste opgaaf daarvan (de registratie en rapportering). Er bestaat een rechtstreeks verband tussen de prestaties van belanghebbende en de vergoeding die zij ontvangt van [A] . Het verpakkend bedrijfsleven is de direct begunstigde van de diensten van belanghebbende. Aan de hand van deze diensten kan het verpakkend bedrijfsleven immers al dan niet aan zijn verplichtingen op grond van het Bbv voldoen.

Omdat belanghebbende op duurzame wijze diensten onder bezwarende titel verricht, is in beginsel ook sprake van een economische activiteit. Het Hof verwerpt de stelling van belanghebbende dat alleen een gemeente de onderwerpelijke dienst kan verrichten waardoor geen sprake kan zijn van een opereren op een markt. Uit het feit dat belanghebbende haar werkzaamheden met betrekking tot het verpakkingsafval kan uitbesteden aan een erkend afvalbedrijf volgt al dat geen sprake is van een dienst die alleen kan worden verricht door een gemeente. Het Hof volgt evenmin de stelling van belanghebbende dat haar situatie vergelijkbaar is met de situatie zoals aan de orde in het arrest Gmina O.⁷ van het Hof van Jusititie. In de zaak die heeft geleid tot laatstgenoemd arrest stond immers vast dat de belastingplichtige in dat geval niet beoogde met haar activiteit duurzaam opbrengst te verkrijgen. In dit geval verricht belanghebbende wel op regelmatige basis diensten voor het verpakkend bedrijfsleven. Dat belanghebbende enkel een risico op verlies draagt, kan niet worden gevolgd. Dat belanghebbende geen winst nastreeft en (mede) zou handelen met het oog op het algemeen belang, leidt ook niet tot een ander oordeel.

Volgens het Hof handelt belanghebbende met de voorliggende activiteiten niet als overheid. In het Bbv wordt het verpakkend bedrijfsleven aangewezen als verantwoordelijke voor de gescheiden inname van verpakkingsafval. De wettelijke taak van een gemeente is beperkt tot het inzamelen van huishoudelijk afval, waarbij slechts met betrekking tot gft-afval een verplichting tot afzonderlijke inzameling bestaat. Haar wettelijke taak strekt zich dus niet uit tot het (na)scheiden van verpakkingsafval.

Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel sluit het Hof zich aan bij het oordeel en de bijbehorende motivering van de Rechtbank. Het Hof verwerpt voorts belanghebbendes beroep op een boekenonderzoek over het jaar 2014 waarin de compensatie van omzetbelasting op een factuur voor de inzameling van afvalstoffen is geaccepteerd. Al hetgeen belanghebbende heeft opgemerkt over deze factuur is te vaag en te algemeen voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Daaraan voegt het Hof toe dat de onderhavige procedure niet gaat over de inzameling van huishoudelijk afval, maar specifiek over de extra diensten die belanghebbende aan het verpakkend bedrijfsleven verricht. Ook verwerpt het Hof de stelling van belanghebbende dat het standpunt in de brief van de staatssecretaris van Financiën van 12 november 2019 een nieuw/gewijzigd beleidsstandpunt betreft en dat het addendum bij het VSO een standpuntbepaling bevat. Volgens het Hof heeft de vermelding in het addendum slechts betrekking op hoe verschillende gemeentes een en ander in de praktijk zagen.

Volgens het Hof vormt de (na)scheiding op zichzelf beschouwd een verwerkingsdienst van afval die onder de verleggingsregeling valt. De dienst die belanghebbende verricht omvat echter meer dan enkel de scheiding van afval, namelijk ook het transport, de rapportage en de administratie van het afval. Alle handelingen hebben naar het oordeel van het Hof zelfstandige betekenis voor het verpakkend bedrijfsleven. Zij vormen naar het oordeel van het Hof een prestatie sui generis, die als zodanig niet is aan te merken als een verwerkingsdienst. De verleggingsregeling mist daarom toepassing.

Tot slot ziet het Hof geen aanleiding de bedragen van de BCF-correcties naar beneden bij te stellen. Uit een email van 24 november 2020 van de gemachtigde van belanghebbende aan de Inspecteur volgt dat belanghebbende zich kan vinden in de berekeningsmethodiek van de Inspecteur wat betreft die correcties. Belanghebbende heeft niets aangedragen om haar standpunt dat de nagevorderde bedragen niet juist zijn, te onderbouwen.

Het Hof verklaart het hoger beroep ongegrond.