Parket bij de Hoge Raad, 31-10-2025, ECLI:NL:PHR:2025:1176, 25/01806, 25/01807

Belanghebbende is een Nederlandse gemeente. Gemeenten zijn op grond van art. 10.21 van de Wet milieubeheer (Wm) verplicht om ten minste eenmaal per week huishoudelijke afvalstoffen (met uitzondering van grove huishoudelijke afvalstoffen) in te zamelen bij elk binnen hun grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen geregeld kunnen ontstaan.

Op basis van het Besluit beheer verpakkingen 2014 (Bbv) zijn producenten en importeurs (het verpakkend bedrijfsleven) verantwoordelijk voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en de door hen geïmporteerde verpakkingen waarvan zij zich in een kalenderjaar hebben ontdaan. Het verpakkend bedrijfsleven is verder verplicht om bepaalde doelstellingen te halen met betrekking tot hergebruik en andere nuttige toepassingen van de door hem in de handel gebrachte of geïmporteerde verpakkingen.

In art. 9 Bbv is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven gezamenlijk uitvoering kan geven aan de verplichtingen die zijn opgenomen in dat besluit. Van deze mogelijkheid is gebruikgemaakt. Daartoe is de Stichting [A] ([A]) opgericht.

Om praktisch uitvoering te kunnen geven aan de verplichtingen van het Bbv heeft het verpakkend bedrijfsleven een raamovereenkomst gesloten met het toenmalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voorde jaren 2013 tot en met 2022 (de Raamovereenkomst 2013-2022). De Raamovereenkomst 2013-2022 heeft betrekking op de verpakkingsmaterialen glas, papier en karton, hout, metalen en kunststof en is het vervolg alsook een aanvulling op de raamovereenkomst voor de jaren 2008 tot en met 2012 (tezamen ook: de Raamovereenkomst).

Uit de Raamovereenkomst 2008-2012 volgt dat [A] de administratie voor het fonds uitvoert en dat VNG, VROM en het verpakkend bedrijfsleven een uitvoeringsprotocol zullen vaststellen, waarin wordt opgenomen onder welke voorwaarden en op welke wijze betaling uit het fonds zal plaatsvinden. Hiertoe is het zogeheten Uitvoerings- en Monitoringsprotocol (UMP) vastgesteld.

In de Raamovereenkomst 2013-2022 is bepaald dat het verpakkend bedrijfsleven zorgt voor een robuust en toereikend financieringsstelsel dat voorziet in een fonds (het fonds), waaruit alle benodigde activiteiten voor het uitvoeren van die overeenkomst worden betaald.

In het addendum bij de Raamovereenkomst 2013-2022 is opgenomen dat het verpakkend bedrijfsleven op grond van het Besluit beheer verpakkingen en papier en karton (de voorloper van het Bbv) verplicht is om de door hem op de markt gebrachte hoeveelheid verpakkingen en de hoeveelheid ingezameld en hergebruikt verpakkingsafval te registreren en te monitoren. Tevens is vermeld dat dit in opdracht van [A] wordt uitgevoerd door Stichting [B].

Per 1 juli 2020 dragen gemeenteraad en burgemeester en wethouders op grond van art. 1 van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen (het Besluit)³ zorg voor gescheiden inzameling van ten minste de volgende bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen: (i) bioafval, (ii) papier, (iii) metaal, (iv) kunststof, (v) glas, (vi) textiel, (vii) gevaarlijke afvalstoffen en (viii) afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Voor zover hier van belang geldt een uitzondering voor metaal, kunststof en glas indien aan de voorwaarden uit art. 10, derde lid, onder a, Kaderrichtlijn afvalstoffen⁴ is voldaan. Dit houdt in dat gescheiden inzameling van metaal, kunststoffen en glas niet hoeft als het niet-gescheiden inzamelen ervan niet van invloed is op het potentieel ervan om overeenkomstig art. 4 voorbereiding voor hergebruik, recycling of andere behandelingen voornuttige toepassing te ondergaan en een output van die handelingen oplevert waarvan de kwaliteit vergelijkbaar is met die welke door middel van gescheiden inzameling wordt bereikt.

Voor de jaren 2020 tot en met 2029 is ter aanvulling en opvolging van de Raamovereenkomst 2013-2022 tussen VNG en [A] de Ketenovereenkomst Verpakkingen 2020-2029 gesloten (de Ketenovereenkomst).⁵ De Ketenovereenkomst vermeldt dat het verpakkend bedrijfsleven een producentenverantwoordelijkheid kent op grond van het Bbv aangaande de door hem op de markt gebrachte verpakkingen, waaraan het deels collectief uitvoering geeft via [A] en dat gemeenten een zorgplicht kennen op grond van de Wm voor de inzameling van huishoudelijk afval, waaronder huishoudelijk verpakkingsafval en gemeenten daarmee het verpakkend bedrijfsleven faciliteren bij het invullen van zijn producentenverantwoordelijkheid. Verder vermeldt die overeenkomst dat VNG en [A] in 2019 het Platform Ketenoptimalisatie (PKO) hebben opgestart om flexibeler te kunnen inspelen op ontwikkelingen binnen de verpakkingsketens en afspraken te kunnen maken over oplossingen voor reeds geïdentificeerde en toekomstige knelpunten. VNG en [A] hebben binnen het PKO afspraken gemaakt over onder meer aanpassing van de ketenregie met betrekking tot het sorteren en recyclen van Nederlands huishoudelijk kunststof verpakkingsafval en drankenkartons in aanvulling op de bepalingen hieromtrent in de Raamovereenkomst 2013-2022. Concreet zijn VNG en [A] in de Ketenovereenkomst overeengekomen dat gemeenten voor wat betreft kunststof verpakkingsafval, metalen verpakkingsafval en drankenkartons de mogelijkheid hebben om in plaats van het ketenregiemodel zoals neergelegd in art. 8 van de Raamovereenkomst 2013-2022 te kiezen voor het bronscheidingsmodel of het nascheidingsmodel. Voor de verpakkingsmaterialen glas, hout en papier/karton worden de afspraken uit de Raamovereenkomst 2013-2022 gecontinueerd.

Belanghebbende heeft voor de jaren 2020 tot en met 2029 een nieuwe deelnemersovereenkomst gesloten met Stichting [B], waarmee zij zich over en weer verplichten – elk voor de hen toebedeelde rol – te houden aan het bepaalde in de Ketenovereenkomst en de Raamovereenkomst 2013-2022, alsmede de in dat kader genomen besluiten van [A] en de VNG in het PKO. Dit houdt in dat belanghebbende per materiaalsoort zorgt voor de gescheiden inzameling van verpakkingsafval dan wel de inzameling en nascheiding van verpakkingsafval zodat producenten en importeurs aan hun verplichtingen uit hoofde van het Bbv, alsmede de in dat kader genomen besluiten van [A] en de VNG in het PKO. Dit houdt in dat belanghebbende per materiaalsoort zorgt voor de gescheiden inzameling van verpakkingsafval dan wel de inzameling en nascheiding van verpakkingsafval zodat producenten en importeurs aan hun verplichtingen uit hoofde van het kunnen voldoen. Belanghebbende doet vervolgens aan Stichting [B] elektronisch opgave van alle ingezamelde verpakkingsmaterialen. Stichting [B] controleert deze opgave en legt een geaccordeerde opgave van belanghebbende voor aan [A] ter vergoeding van de kosten van belanghebbende. Belanghebbende mag dienstverleners inschakelen voor het vervullen van haar verplichtingen, maar zij blijft jegens Stichting [B] verantwoordelijk voor de juiste uitvoering van haar verplichtingen.

Belanghebbende is voor wat betreft kunststof verpakkingsafval, metalen verpakkingsafval en drankenkartons (PMD) vanaf 1 februari 2020 overgegaan op het nascheidingsmodel zoals genoemd in de Ketenovereenkomst. Dit model houdt in dat belanghebbende zorgdraagt voor de inzameling van afval en haar afval aanbiedt bij een door of namens [A] gecontracteerde nascheider, al dan niet zijnde een samenwerkingsverband van gemeenten. Belanghebbende ontvangt met ingang van 2021 van [A], dan wel via de door of namens [A] gecontracteerde nascheider, een inzamelvergoeding, gebaseerd op de gebleken kosten voor het op kostenefficiënte wijze inzamelen van het gewichtsaandeel na te scheiden PMD in het voor nascheiding geschikte afval van Nederlandse huishoudens. Belanghebbende ontvangt geen vergoeding voor post-collection activiteiten met betrekking tot PMD. Onder post-collection activiteiten wordt verstaan: nascheiding, opslag, overslag, transport, sortering, vermarkting en recycling.

Belanghebbende heeft bij de rechtbank Den Haag (de Rechtbank) beroep ingesteld. De Rechtbank stelt voorop dat belanghebbende met ingang van 1 februari 2020⁷ voor PMD is overgegaan van het ketenregiemodel naar het nascheidingsmodel en dat dit betekent dat belanghebbende vanaf die datum voor zowel glas, papier als PMD alleen nog de inzameling (en niet ook de nascheiding) verzorgt voor het verpakkend bedrijfsleven. Naar de Rechtbank begrijpt, wordt vanaf die datum het PMD ook niet meer gescheiden ingezameld. Belanghebbende haalt enkel het afval op - waarin het PMD is begrepen - en levert dit af bij een nascheider.

In geschil is of belanghebbende met de inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval als belastingplichtige optreedt en in die hoedanigheid belastbare diensten verricht aan [A].

De Rechtbank overweegt dat het inzamelen van huishoudelijk afval – waaronder begrepen huishoudelijk verpakkingsafval – niet anders kan worden aangemerkt dan als een dienst. In dit verband merkt de Rechtbank op dat de inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval onontbeerlijk is voor de inname en de recycling van dat verpakkingsafval door het verpakkend bedrijfsleven. Voorts wijst zij erop dat belanghebbende op grond van deelnemersovereenkomst in 2020 een vergoeding van het verpakkend bedrijfsleven ontvangt voor alleen de inzameling van glas (garantievergoeding met transportvergoeding) en papier (garantievergoeding met transportvergoeding of een registratievergoeding) en zij vanaf 2021 ook een vergoeding ontvangt voor het op kostenefficiënte wijze inzamelen van het gewichtsaandeel na te scheiden kunststof en metalen verpakkingsafval en drankenkartons in het voor nascheiding geschikte afval van Nederlandse huishoudens. De door belanghebbende ontvangen vergoedingen van het verpakkend bedrijfsleven houden volgens de Rechtbank dus rechtstreeks verband met de inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval. Tussen belanghebbende en het verpakkend bedrijfsleven bestaat een rechtsbetrekking waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld, en de door belanghebbende ontvangen vergoeding de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan het verpakkend bedrijfsleven verleende dienst, zodat belanghebbende aan het verpakkend bedrijfsleven een dienst onder bezwarende titel verricht.

De Rechtbank volgt niet belanghebbedes stelling dat uit art. 10.21 Wm volgt dat de inzameling van huishoudelijk afval – waaronder begrepen huishoudelijk verpakkingsafval – is voorbehouden aan gemeenten. De inzameling van huishoudelijk afval is naar het oordeel van de Rechtbank op zichzelf niet voorbehouden aan gemeenten. Wel is ingevolge art. 10.24, eerste lid, onder a, Wm aan de gemeenten voorbehouden om de inzameldienst(en) aan te wijzen. De inzameldienst kan een (inter)gemeentelijke inzameldienst of een particulier inzamelbedrijf zijn. De aangewezen inzamelaar(s) mag/mogen vervolgens de huishoudelijke afvalstoffen inzamelen. Verder neemt de Rechtbank in aanmerking dat niet is gesteld of gebleken dat de vergoeding die belanghebbende van het verpakkend bedrijfsleven ontvangt zodanig laag is dat er in feite geen reëel verband is tussen die vergoeding en de aan het verpakkend bedrijfsleven verrichte diensten. Ook overigens zijn volgens haar geen omstandigheden gesteld of gebleken op grond waarvan kan worden geoordeeld dat er geen sprake is van een economische activiteit. De Rechtbank acht daarom aannemelijk dat sprake is van een economische activiteit.

De Rechtbank gaat ook niet mee in belanghebbendes stelling dat het inzamelen van het huishoudelijk verpakkingsafval een overheidstaak vormt en dat zij dienaangaande handelt als overheid. Ter onderbouwing van die stelling wijst belanghebbende onder meer op de Wm en het Afvalbesluit. In het Afvalbesluit is per 1 juli 2020 geregeld dat onder de zorgplicht van de gemeente tot het inzamelen van huishoudelijk afval ook de zorg valt voor de gescheiden inzameling van bioafval, papier, metaal, kunststof, glas, textiel, gevaarlijke afvalstoffen en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. De Rechtbank overweegt dat deze verruiming van de taakstelling voor de gemeenten geen invloed heeft op de taak/verplichting die in het Bbv wordt toegewezen aan het verpakkend bedrijfsleven (private marktpartijen). Hun taakstelling zag en blijft zien op het inzamelen van verpakkingsafval. Deze taakstelling blijft daardoor ongewijzigd en deze (ongewijzigde) toewijzing maakt dan ook dat geen sprake kan zijn van een ‘specifiek’ voor belanghebbende geldend juridisch regime.

Op grond van het voorgaande oordeelt de Rechtbank dat belanghebbende een belaste dienst verricht aan het verpakkend bedrijfsleven.

Tot slot verwerpt de Rechtbank ook belanghebbendes beroep op de verleggingsregeling. Volgens de Rechtbank verricht belanghebbende een dienst aan het verpakkend bedrijfsleven en gaat het dus niet om een dienst aan een nascheider of afvalverwerker bestaande uit de levering van resten, afval, halffabricaten van metaal en materialen voor hergebruik.

De Rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld bij het Hof. De geschilpunten in hoger beroep zijn gelijk aan die in beroep, met de aanvulling dat belanghebbende in hoger beroep ook stelt dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden. Tegen het afwijzende oordeel van het Hof zijn echter geen middelen van cassatie gericht⁹, zodat ik het oordeel van het Hof hierover onbesproken laat.

In aanvulling op de uitspraak van het Hof van 21 november 2024¹⁰, waarin dezelfde geschilpunten tussen partijen zijn behandeld, maar dan over de jaren 2015 tot en met 2019, overweegt het Hof het volgende. VNG en [A] hebben de Ketenovereenkomst Verpakkingen 2020-2029 gesloten. In deze Ketenovereenkomst staat dat het verpakkend bedrijfsleven een producentenverantwoordelijkheid heeft op grond van het Bbv gesloten. In deze Ketenovereenkomst staat dat het verpakkend bedrijfsleven een producentenverantwoordelijkheid heeft op grond van het voor de door hem op de markt gebrachte verpakkingen, dat [A] daaraan deels collectief uitvoering geeft en dat gemeenten een zorgplicht hebben op grond van de Wm voor de inzameling van huishoudelijk afval, waaronder huishoudelijk verpakkingsafval en gemeenten daarmee het verpakkend bedrijfsleven faciliteren bij het invullen van zijn producentenverantwoordelijkheid. Belanghebbende heeft een privaatrechtelijke overeenkomst gesloten met stichting [B] (de deelnemersovereenkomst) op basis waarvan zij in ruil voor het uitvoeren van de overeengekomen werkzaamheden en onder de daarin opgenomen voorwaarden een vergoeding ontvangt van [A]. Belanghebbende ontvangt deze vergoeding dus voor de in Ketenovereenkomst beschreven facilitering van het nakomen van de verplichtingen van het verpakkend bedrijfsleven. Belanghebbende heeft [A], die deels collectief uitvoering geeft aan de producentenverantwoordelijkheid van het verpakkend bedrijfsleven, hiermee ontlast van een deel van haar verplichtingen. Dit betekent dat belanghebbende tegen vergoeding een dienst heeft verricht aan [A] dan wel stichting [B]. Dat er een verband is met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen, waarvoor de gemeente afvalstoffenheffing van huishoudens int, doet hieraan niet af.

Het Hof volgt belanghebbende niet in haar stelling dat zij deze overeenkomst is aangegaan onder dusdanige condities, dat een commercieel opererende onderneming ervan had afgezien. Het Hof neemt hierbij in overweging dat belanghebbende op grond van de Wm een zorgplicht heeft voor de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen en daarvoor een afvalstoffenheffing int van de huishoudens, terwijl in de gedingstukken staat dat belanghebbende ook een vergoeding ontvangt van [A] als vergoeding voor de uitvoering van de deels overlappende verplichtingen van het verpakkend bedrijfsleven. Het Hof weegt daarbij mee dat belanghebbende zelf heeft aangegeven te zijn gestopt met post-collection omdat de opbrengsten – als gevolg van te veel afkeur – tegenvielen en dat gemeenten in het algemeen ontevreden zijn over de resultaten van de samenwerking met het verpakkend bedrijfsleven. Al met al acht het Hof niet aannemelijk dat belanghebbende de overeenkomst is aangegaan zonder de verwachting een positief resultaat te behalen. Dat het resultaat kan tegenvallen, is volgens het Hof inherent aan ondernemen.

Wat het argument van belanghebbende over de mogelijke verstoring van de concurrentie betreft, overweegt het Hof dat uit de jurisprudentie volgt dat het niet gaat om de beoordeling van de markt zoals deze er nu is, maar om de werkzaamheden als zodanig en om de potentiële concurrentie, voor zover reëel en niet zuiver hypothetisch.¹¹ Het gaat niet om de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen, maar om het faciliteren dat het verpakkend bedrijfsleven aan zijn verplichtingen kan voldoen door scheiding (aan de bron dan wel daarna), post-collection en registratie van verpakkingsafval. Dit zijn activiteiten die in concurrentie met derden kunnen worden uitgevoerd. Dat dit niet is gebeurd als gevolg van de constructie die betrokkenen hebben opgezet, is niet relevant. Het is de deelnemende gemeenten toegestaan werkzaamheden uit te besteden, zodat voor een deel van de werkzaamheden wel een markt bestaat, aldus nog steeds het Hof.

Het Hof komt tot de slotsom dat belanghebbende aan [A] dan wel aan stichting [B] een met omzetbelasting belaste prestatie verricht.

Vervolgens bespreekt het Hof de verleggingsregeling. Volgens het Hof vormt de (na)scheiding op zichzelf beschouwd een verwerkingsdienst van afval die onder de verleggingsregeling valt. De dienst die belanghebbende verricht omvat echter meer dan enkel de scheiding van afval, namelijk de post-collection en de administratie van het afval. Al deze handelingen hebben naar het oordeel van het Hof zelfstandige betekenis voor het verpakkend bedrijfsleven. Zij vormen een prestatie sui generis, die als zodanig niet is aan te merken als een verwerkingsdienst. De verleggingsregeling mist daarom toepassing.

Het Hof verklaart het hoger beroep ongegrond.