Parket bij de Hoge Raad, 29-08-2025, ECLI:NL:PHR:2025:994, Bijlage 24/04263 25/02185 en 25/02191

Gegevens

Instantie: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 29 augustus 2025

Datum publicatie: 12 september 2025

ECLI: ECLI:NL:PHR:2025:994

Zaaknummer: Bijlage 24/04263 25/02185 en 25/02191

Inhoudsindicatie

Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 29 augustus 2025 in de zaken met: nrs. 24/04263 ECLI:NL:PHR:2025:909 , 25/02185 ECLI:NL:PHR:2025:907 , en 25/02191 ECLI:NL:PHR:2025:908

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

M.R.T. Pauwels

ADVOCAAT-GENERAAL

Gemeenschappelijke bijlage bij de conclusies van 29 augustus 2025 in de zaken met:

nrs. 24/04263, 25/02185, en 25/02191

Derde Kamer B

1 Inleiding en overzicht

1.1

Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken met nrs. 24/04263, 25/02185, en 25/02191. Gemeenschappelijk aan die zaken is dat het gerechtshof een oordeel heeft gegeven over de (veronderstelde) toepassing door de rechtbank van art. 2(2) Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB) bij de vaststelling van de hoogte van de proceskostenvergoeding in beroep. Deze bijlage gaat over dat artikellid, dat bepaalt dat indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding kan worden verminderd.

1.2

De eerste zaak die ik heb geselecteerd voor conclusie is de zaak met nr. 24/04263 betreffende een uitspraak van gerechtshof Den Haag. Toen ik reeds bezig was met de conclusie in die zaak, heb ik besloten om de twee andere – later binnengekomen – zaken erbij te betrekken. Redenen daarvoor waren onder meer (i) dat in die zaken uitspraken van een ander gerechtshof (te weten gerechtshof Amsterdam) aan de orde zijn, en (ii) dat mijn beschouwing op onderdelen betrekkelijk abstract is en het daarom toegevoegde waarde kan hebben te laten zien wat de uitwerking ervan is in meer dan één geval.

Reden om deze zaken (toch) te selecteren voor conclusie

1.3

Ik begrijp goed dat bij de lezer de vraag kan rijzen waarom geconcludeerd wordt over ogenschijnlijk zo een ondergeschikte kwestie, en bovendien zo uitgebreid.

1.4

Aanvankelijk had ik niet het voornemen om de zaak met nr. 24/04263 te selecteren voor conclusie. Art. 2(2) BPB voorziet immers expliciet in de bevoegdheid om de proceskostenvergoeding te verminderen in het geval een belanghebbende (slechts) gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Het leek mij bovendien dat de beslissing of gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid, als uitgangspunt aan de feitenrechter moet worden gelaten.

1.5

Ik kreeg echter van ambtswege signalen dat een conclusie over art. 2(2) BPB toegevoegde waarde zou kunnen hebben. Een eerste globaal onderzoek bevestigde dat. Zo is in belastingzaken sprake van een duidelijk toenemend gebruik door de feitenrechters van art. 2(2) BPB.¹ Daarbij komt dat de Hoge Raad zich weliswaar in HR BNB 2025/14 en HR BNB 2025/47 heeft uitgelaten over een bepaald gevalstype waarin art. 2(2) BPB mag worden toegepast (namelijk bij gelijk op (slechts) een punt van ondergeschikt belang), maar dat hij zich nog niet in meer algemene zin lijkt te hebben uitgelaten over de grenzen van de matigingsbevoegdheid. Verder hebben de CRvB en de ABRvS ieder wél een criterium gegeven, maar (a) deze criteria zijn niet hetzelfde en (b) het is niet direct duidelijk waarop de criteria zijn gebaseerd.

Lengte bijlage

1.6

Deze bijlage is met ruim 40 pagina’s behoorlijk lang. Die lengte moet niet worden gezien als indicatie dat ik meen dat hier sprake is van een kwestie waarin het aangewezen is dat Hoge Raad een uitgebreid spoorboekje uitvaardigt. Integendeel, ik sta voor dat de feitenrechters de nodige vrijheid wordt gelaten (zie 1.12-1.13 hierna).

1.7

De lengte van deze bijlage is paradoxaal mede een gevolg van de beperkte informatie die de nota van toelichting op art. 2(2) BPB bevat. Die informatie is zó beperkt dat ik heb getracht (in onderdeel 2) om uit andere bronnen zoveel mogelijk informatie ‘te persen’. De zoektocht naar mogelijk relevante informatie is zelfs aanleiding geweest om een niet gepubliceerd – maar destijds wel ter inzage gelegd – stuk uit de totstandkomingsgeschiedenis van het voormalige Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF) op te sporen, te weten een in het parlement besproken concept daarvan (2.20). Ik heb overigens op één punt het onderzoek naar de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPB). Ik heb overigens op één punt het onderzoek naar de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) niet helemaal rond kunnen krijgen. Ik heb namelijk niets kunnen vinden over een parlementaire behandeling van een concept BPB, terwijl wél was toegezegd om het concept aan het parlement voor te leggen en te bespreken (2.11).

1.8

De beperkte informatie in de nota van toelichting heeft ook haar weerslag gehad op de lengte van de beschouwing in onderdeel 5. Ik heb getracht zo inzichtelijk mogelijk de bevindingen weer te geven van mijn analyse van wat uit de beperkte gegevens uit de totstandkomingsgeschiedenis wel en niet is af te leiden wat betreft begrenzingen van de vrijheid van de rechter om de matigingsbevoegdheid te gebruiken. De bevindingen zijn overigens overwegend negatief, namelijk dat nauwelijks aanknopingspunten zijn te vinden voor begrenzingen. Uiteindelijk kom ik erop uit dat het belangrijkste aanknopingspunt voor een zekere terughoudendheid is te vinden in de ratio van art. 2(2) BPB. Die ratio heb ik overigens evenmin direct aan de nota van toelichting kunnen ontlenen maar heb ik moeten construeren. Die veronderstelde ratio is dat de rechter de mogelijkheid moet hebben het op grond van art. 2(1) BPB vastgestelde bedrag aan proceskostenvergoeding te matigen in het geval het onredelijk is om het bestuursorgaan in het volledige bedrag te veroordelen gelet op de daarvoor gebruikte berekeningsmaatstaven in het licht van het geschilpunt (of de geschilpunten) waarop de belanghebbende in het gelijk wordt gesteld.

1.9

Deze ratio heb ik relatief uitgebreid toegelicht met diverse voorbeelden. (Ook) dat moet niet worden misverstaan in die zin dat ik een hoge mate van rechtsverfijning beoog wat betreft de werking van art. 2(2) BPB. De voorbeelden zijn opgenomen ter verduidelijking van mijn opvatting over wat de ratio is.

Breed arrest?

1.10

Ik meen dat het wenselijk is dat de Hoge Raad in een of meer van de onderhavige zaken een breed arrest wijst. Daarmee bedoel ik niet een gedetailleerd en/of uitgebreid arrest. Ik bedoel een arrest dat niet alleen is toegespitst op het voorliggende geval (zoals in HR BNB 2025/14), maar dat in meer algemene zin duidelijkheid geeft over de grenzen aan de vrijheid van de rechter (c.q. het bestuursorgaan) om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB, indien de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld.

1.11

Een breed arrest is naar mijn mening gewenst opdat het kader duidelijk is voor feitenrechters, bestuursorganen en rechtszoekenden. Die duidelijkheid kan bovendien eraan bijdragen dat procedures (of klachten) over de toepassing van art. 2(2) BPB worden voorkomen,² zodat de belastingrechter – waaronder de Hoge Raad – zijn tijd kan besteden aan andere zaken (of klachten). Ik merk daarbij op dat het potentiële belang van art. 2(2) BPB is toegenomen door het – mijns inziens wat minder gelukkige – in 5.14 vermelde arrest HR BNB 2025/44 (ook al wordt een schending gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb, als hoofdregel toch een proceskostenvergoeding). Daartegenover staat trouwens dat het belang mogelijk is afgenomen als gevolg van de invoering van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm. Dat kan het geval zijn niet alleen als die invoering tot minder procedures leidt, maar ook als die wet tot gevolg heeft dat rechters minder vaak aanleiding zullen vinden om art. 2(2) BPB toe te passen. Er lijkt namelijk sprake van een mogelijke overlap in toepassingsbereik (zie 5.53).

Kern advies

1.12

De kern van mijn advies is te vinden in punt 5.49 van deze bijlage. Ik adviseer de Hoge Raad om niet via concrete criteria nader in te vullen onder welke omstandigheden de rechter gebruik mag maken van zijn in art. 2(2) BPB vervatte matigingsbevoegdheid, maar wel te expliciteren dat een zekere terughoudendheid moet worden betracht met het gebruik van de bevoegdheid, waarbij als houvast kan worden gewezen op de in 1.8 vermelde ratio. De te betrachten terughoudendheid kan worden geborgd door voor te schrijven dat toepassing van art. 2(2) BPB vermelde ratio. De te betrachten terughoudendheid kan worden geborgd door voor te schrijven dat toepassing van art. 2(2) moet worden gemotiveerd. Het niet-geven van concrete criteria zou weliswaar een afwijking betekenen ten opzichte van de ABRvS en CRvB, maar dat is naar mijn mening in dit geval niet zo bezwaarlijk, mede gelet op de aard van het onderwerp (5.51).

1.13

Ik sta dus voor dat de rechter de nodige vrijheid wordt gelaten bij de beslissing om gebruik te maken van de matigingsbevoegdheid, indien de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Ik meen overigens dat de rechter ook de vrijheid moet worden gelaten om art. 2(2) BPB niet toe te passen (5.52).

1.14

Hoewel ik mijn analyse vooral heb gericht op de rechter, heeft hetgeen dat voor de rechter geldt wat betreft de toepassing van art. 2(2) BPB in het kader van de proceskostenveroordeling, als uitgangspunt ook te gelden voor het bestuursorgaan in het kader van het toekennen van een kostenvergoeding (zie 5.5, slot).

Opbouw bijlage

1.15

Onderdeel 2 bevat gegevens over art. 2(2) BPB en de totstandkomingsgeschiedenis in brede zin. Onderdeel 3 behandelt rechtspraak over art. 2(2) BPB. In onderdeel 4 ga ik kort in op de proceskostenveroordeling in het civiele procesrecht. De beschouwing is opgenomen in onderdeel 5.

2. Art. 2(2) BPB: plaats in het wettelijk systeem en totstandkomingsgeschiedenis in brede zin

2.1

Het draait in deze bijlage om art. 2(2) BPB. In dit onderdeel geef ik de plaats van het artikel in het wettelijk systeem weer (2.2-2.7). Daarnaast behandel ik de historie van het artikel in brede zin. Die behandeling is betrekkelijk uitgebreid. Niet alleen de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) BPB). Daarnaast behandel ik de historie van het artikel in brede zin. Die behandeling is betrekkelijk uitgebreid. Niet alleen de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) zelf komt aan bod (2.8-2.15), maar ook de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF), zijnde de tijdelijke fiscale equivalent van het BPB), maar ook de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF), zijnde de tijdelijke fiscale equivalent van het (2.16-2.27). Verder geef ik – kort – enige informatie over eerdere bestuursrechtelijke regelingen waarbij voor het BPB). Verder geef ik – kort – enige informatie over eerdere bestuursrechtelijke regelingen waarbij voor het is aangesloten (2.28-2.32).

De plaats van art. 2(2) BPB in het wettelijk systeem

2.2

Het BPB is een algemene maatregel van bestuur (AMvB). Het geeft regels voor veroordeling in de proceskosten als bedoeld in art. 8:75 Awb (beroep) onderscheidenlijk een vergoeding van kosten als bedoeld in art. 7:15(2) Awb (bezwaar) en 7:28(2) Awb (administratief beroep). De grondslag om die regels te geven is terug te vinden in art. 8:75(1), art. 7:15(4) onderscheidenlijk art. 7:28(5) Awb. Het BPB vindt zijn oorsprong in art. 8:75 Awb, aangezien de regels voor kostenvergoeding voor bezwaar en administratief beroep pas op 12 maart 2002 in de Awb zijn gekomen.³ Ik concentreer me hierna daarom vooral op art. 8:75 Awb.

2.3

Art. 8:75 Awb geeft de bestuursrechter de bevoegdheid om een partij te veroordelen in de proceskosten. De bepaling was – evenals (onder meer) de rest van hoofdstuk 8 – geen onderdeel van de oorspronkelijke Algemene wet bestuursrecht,⁴ maar maakt daarvan wel deel uit vanaf het moment van de inwerkingtreding daarvan, namelijk vanaf 1 januari 1994, door de wet tot voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie.⁵ Na de inwerkingtreding is art. 8:75 Awb enige malen aangepast, maar niet op een voor de onderhavige kwestie relevante wijze.⁶ Na de laatste wijziging per 1 januari 2013 luidt art. 8:75(1) Awb als volgt:⁷

“1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken (...). Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.”

2.4

Het BPB is tegelijk met art. 8:75 Awb in werking getreden, dus ook op 1 januari 1994.⁸ Art. 1 BPB bepaalt (uitputtend) op welke kosten een proceskostenveroordeling betrekking kan hebben. Art. 2 BPB geeft regels voor de vaststelling van de hoogte ervan. Art. 3 BPB heeft betrekking op samenhangende zaken.

2.5

De hoofdregel(s) voor de vaststelling van de hoogte van de kosten is te vinden in art. 2(1) BPB. Voor elke in art. 1 BPB onderscheiden kostencategorie wordt bepaald hoe de hoogte ervan wordt vastgesteld. Voor de in fiscale zaken doorgaans belangrijkste kostencategorie ‘kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand’ is bepaald dat de vaststelling plaatsvindt overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief. In de kern komt de tariefregeling erop neer dat die kosten forfaitair worden vastgesteld op basis van punten voor onderscheiden proceshandelingen, een puntwaarde per proceshandeling en wegingsfactoren voor het gewicht van de zaak en voor eventueel samenhangende zaken.

2.6

Zowel het tweede lid als het derde lid van art. 2 BPB voorziet in wezen in een afwijking van de hoofdregel. Het tweede lid voorziet erin dat het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag kan worden verminderd. Daarin is voorzien voor het geval een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Het derde lid voorziet erin dat geheel van het eerste lid kan worden afgeweken, namelijk in bijzondere omstandigheden. Let wel: zowel het tweede als het derde lid heeft niet alleen betrekking op kosten voor rechtsbijstand.

2.7

Ik citeer de huidige tekst van art. 2(2) BPB ⁹ in de context van de rest van de bepaling, zodat de plaats daarbinnen zichtbaar is:

“1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

(...)

2. Indien een partij of een belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, kan het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag worden verminderd. Het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag kan eveneens worden verminderd indien het beroep bij de bestuursrechter is ingetrokken omdat gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen.

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.”

Wetsgeschiedenis invoering art. 8:75 Awb

2.8

Ik sta hier niet uitgebreid stil bij de redenen om te voorzien in een regeling als zodanig voor een proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht.¹⁰ Ik noem wel dat die regeling gebaseerd is op hetzelfde uitgangspunt dat in het burgerlijk procesrecht geldt:¹¹

“Wij zijn van oordeel, dat het in het burgerlijk procesrecht geldende uitgangspunt dat de partij die kosten heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel te behouden, (een deel van) deze kosten van haar wederpartij vergoed krijgt dan wel kan krijgen, ook in het bestuursprocesrecht uitgangspunt moet zijn. In geschillen tussen partijen is het immers niet onredelijk dat de verliezende partij (een deel van) de kosten van de winnende partij vergoedt. De kans op verlies is een normaal procesrisico. Wanneer dit risico zich verwerkelijkt, is het niet redelijk dat de partij die door de rechter in het gelijk is gesteld per definitie met al haar kosten blijft zitten.”

2.9

Ik sta verder kort stil bij de motivering van de keuze om de hoogte van de proceskostenveroordeling te normeren. Ik destilleer uit de parlementaire geschiedenis dat de redenen daarvoor zijn (i) het wegnemen van het destijds bestaande verschil met civiele zaken, (ii) budgettaire redenen en (iii) het voorkomen van een te grote taakverzwaring van de rechter:¹²

“Verder zijn wij van oordeel, dat wat de hoogte van de kostenveroordeling betreft een niet te rechtvaardigen onderscheid wordt gemaakt tussen burgerlijk procesrecht en bestuursprocesrecht. In civiele zaken is sprake van een begrensde kostenveroordeling, door middel van de zogenoemde liquidatietarieven. In bestuursrechtelijke zaken is thans op grond van (...) jurisprudentie van de burgerlijke rechter sprake van een integrale kostenveroordeling, zij het uiteraard met inachtneming van de zogenoemde dubbele redelijkheidstoets. Alleen een wettelijke regeling kan daarin verandering brengen. Ten tweede is het uit budgettair oogpunt niet verantwoord, als in bestuursrechtelijke zaken sprake zou blijven van een integrale kostenveroordeling. Onze conclusie is, dat bij de invoering van een algemene regeling van een proceskostenveroordeling in het bestuursprocesrecht (...) moet worden gekozen (...) voor een begrenzing van de hoogte van de kosten.

(...)

Wij betoogden reeds, dat een wettelijke begrenzing van de kosten met het oog op de gelijkheid in dezen tussen burgerlijk procesrecht en bestuursrecht niet kan worden gemist. Een beoordeling in ieder individueel geval op grond van de dubbele redelijkheidstoetsing zou bovendien een te grote verzwaring van de werklast van de rechter betekenen. Deze normering zal worden gegeven in een algemene maatregel van bestuur. Het gevolg van de gegeven normering is, dat de rechter nog slechts zal behoeven te beoordelen of er reden is voor een proceskostenveroordeling. De taakverzwaring die hieruit voor de rechter voortvloeit, achten wij beperkt.”

2.10

De bedoelde dubbele redelijkheidstoetsing ligt besloten in de woorden ‘redelijkerwijs heeft moeten maken’ in art. 8:75 Awb:¹³

“In de woorden «redelijkerwijs heeft moeten maken» wordt tot uitdrukking gebracht dat niet slechts de kosten zelf redelijk moeten zijn om voor vergoeding in aanmerking te komen, maar ook dat het inroepen van rechtsbijstand redelijk moet zijn geweest.”

2.11

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer hebben de leden Biesheuvel en Jurgens een amendement voorgesteld dat erin voorziet dat – kort gezegd – een quasi-voorhangprocedure van toepassing is op de AMvB inzake de proceskostenvergoeding (het uiteindelijke BPB).¹⁴ De Minister heeft daarop deze leden gevraagd dat amendement te heroverwegen gelet op de kort daarvoor gedane toezegging¹⁵ dat de regering de AMvB vooraf zou voorleggen.¹⁶ Deze leden gaven daarop aan zich te zullen beraden, nu de toezegging politiek zwaar weegt.¹⁷ Dat beraad heeft ertoe geleid dat het amendement is ingetrokken, in welk kader is opgemerkt dat de leden “ervan uit[gaan] dat de minister de Kamer voor 1 januari 1994 op de hoogte stelt van zijn concept-AMvB en dat wij aan de hand daarvan er ten principale nog even verder over zullen praten”.¹⁸ Het is mij echter niet gelukt te traceren of het concept BPB inderdaad nog is voorgelegd. Het is mogelijk dat dit wel degelijk is gebeurd, maar dat ik niet de juiste zoektechnieken heb gebruikt om het desbetreffende kamerstuk te vinden, al merk ik wel op dat ik evenmin in secundaire bronnen waarin het BPB aan bod komt (zoals jurisprudentie, literatuur en conclusies van advocaten-generaal) enige verwijzing naar een parlementaire behandeling van het concept BPB ben tegengekomen. Wat ook mogelijk is dat het concept BPB toch niet is voorgelegd. Een verklaring daarvoor zou wellicht kunnen zijn dat de concept versie van de tijdelijke fiscale equivalent van het BPB – te weten het hierna aan de orde komende BPF – wél is toegezonden aan de Tweede Kamer (zie 2.18) en vervolgens uitgebreid is behandeld. Weliswaar heeft die toezending plaatsgevonden vóór inbreng van het amendement,¹⁹ maar de behandeling heeft na intrekking ervan plaatsgevonden.²⁰ Er is bovendien een (zeer) lichte aanwijzing in de parlementaire geschiedenis dat de behandeling van het concept BPF afdoende is geacht.²¹ Hoe dan ook, helemaal rond heb ik mijn onderzoek naar de parlementaire geschiedenis op dit punt niet gekregen.

Toelichting op BPB

2.12

In de nota van toelichting op het BPB is onder meer toegelicht dat de regeling in het BPB aansluit bij bestaande vergelijkbare regelingen die administratieve rechters hanteren, die eveneens (net zoals het BPB) hun regels baseren op in burgerlijke zaken gehanteerde liquidatietarieven²²:²³

“Aan de (...) begrensde kostenveroordeling (...) is als volgt vorm gegeven.

Artikel 1 somt limitatief op welke kostenposten onder de kostenveroordeling kunnen worden gevat.

Artikel 2 geeft aan hoe de hoogte van de toegewezen posten door de rechter wordt vastgesteld. Inzake de kosten van rechtsbijstand wordt daartoe verwezen naar een bijlage die de structuur heeft van de bekende in burgerlijke zaken gehanteerde liquidatietarieven. (...)

Het is een eenvoudige regeling die de justitiabele zekerheid geeft en de taak van de bestuursrechter niet onnodig verzwaart. De belasting van de rechterlijke macht als geheel vermindert zelfs ten opzichte van de situatie waarin alle uit bestuursrechtelijke procedures voortvloeiende vorderingen tot proceskostenvergoeding in afzonderlijke procedures voor de civiele rechter zouden worden gebracht. De regeling sluit inhoudelijk aan bij bestaande vergelijkbare regelingen van proceskostenvergoedingen, die in het algemeen naar tevredenheid functioneren en waarmee reeds ruime ervaring is opgedaan. Zo baseren de administratieve rechters die een regeling voor de proceskostenveroordeling hanteren, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep in ambtenarenzaken (CRvB 17-12-1991, TAR 1992, 38; AB 1992, 163, m.nt. HH), hun regels eveneens op het liquidatietarief rechtbanken en hoven. Dit brengt onder andere mee dat de vergoedingen grotendeels forfaitair zijn. De kostenveroordeling is, naar algemeen is erkend in het civiele recht, niet bedoeld als volledige schadevergoeding, maar als een tegemoetkoming in de kosten.”

2.13

Verder licht ik eruit dat wat betreft de wegingsfactor voor het gewicht van de zaak – in het kader van de vaststelling van de kosten voor rechtsbijstand – is toegelicht dat het opnemen daarvan berust op de overweging dat enerzijds het met een gemachtigde voeren van bagatelprocedures niet moet worden aangemoedigd, en, anderzijds, dat de vergoeding evenredig dient te zijn met de prestatie van de gemachtigde:²⁴

“Het gewicht van een zaak wordt uitgedrukt in wegingsfactor C1 (...). Het gewicht van een zaak wordt bepaald door het - al dan niet in geld uit te drukken - belang en de ingewikkeldheid. Het is niet wenselijk om de rechter aan nadere criteria voor de bepaling van het gewicht te binden. (...). Het opnemen van factor C1 berust op de overweging dat enerzijds het met een gemachtigde voeren van bagatelprocedures niet moet worden aangemoedigd, en, anderzijds, dat de vergoeding evenredig dient te zijn met de prestatie van de gemachtigde.”

2.14

De bepaling die in deze bijlage centraal staat – het tweede lid van art. 2 BPB – is in de nota van toelichting slechts zeer summier toegelicht. Volgens de toelichting stelt de bepaling buiten twijfel dat de rechter de bevoegdheid heeft de proceskostenvergoeding te matigen, indien een partij slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen:²⁵

“Het tweede lid stelt buiten twijfel dat de rechter, in geval bij een kostenveroordeling toewijst ten gunste van een partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen, de bevoegdheid heeft niet «het volle pond» toe te kennen. Dit geldt ook in geval het beroep is ingetrokken omdat het bestuursorgaan gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen.”

2.15

Niet meer inhoudelijke toelichting geeft de nota van toelichting bij de wijziging van art. 2(2) BPB in verband met de invoering van de regeling voor vergoeding van kosten in de bestuurlijke voorprocedure (zoals de bezwaarfase):²⁶

“Op grond van het tweede lid van artikel 2 heeft de administratieve rechter, bij een veroordeling van de kosten ten gunste van de partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen, de bevoegdheid om niet de volledige kostenvergoeding toe te kennen. (...) Door de wijziging van dit artikellid heeft ook het bestuursorgaan de mogelijkheid om niet de volledige kostenvergoeding toe te kennen in het geval slechts gedeeltelijk aan het bezwaar of administratief beroep wordt tegemoetgekomen.”

Totstandkomingsgeschiedenis van art. 2(2) Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF)

2.16

Zoals hiervoor opgemerkt geldt art. 8:75 Awb en het BPB sinds 1 januari 1994. Hoofdstuk 8 Awb – en daarmee ook art. 8:75 Awb – is echter voor belastingzaken pas van toepassing sinds 1 september 1999.²⁷ Tot die datum gold de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken²⁸ (WARB).²⁹ Dat neemt niet weg dat ook de belastingrechter vanaf 1 januari 1994 de bevoegdheid heeft gekregen om een partij te veroordelen in de proceskosten. Daartoe is art. 5a ingevoegd in de WARB per die datum bij Aanpassingswet Awb III.³⁰ Bij invoering luidde art. 5a(1) als volgt:³¹

“1. Het gerechtshof is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij het gerechtshof redelijkerwijs heeft moeten maken. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld.”

2.17

De invoering van een regeling voor een proceskostenveroordeling in het fiscale procesrecht³² zou aanvankelijk plaatsvinden via het reeds aanhangige wetsvoorstel 22 164.³³ Uit de toelichting valt op te maken dat het volgens de regering uit budgettaire overwegingen van belang was dat voor het belastingrecht zo snel mogelijk een voorziening wordt getroffen die overeenstemt met het voorstel dat algemeen in het bestuursrecht gaat gelden.³⁴ Daarbij is benadrukt dat voor de fiscale regeling voor een proceskostenveroordeling aansluiting wordt beoogd bij de (voorgestelde) regeling voor proceskostenveroordeling in het algemeen bestuursrecht.³⁵ Daarmee strookt dat vervolgens de beantwoording van vragen over de algemene opzet van de fiscale regeling voor een proceskostenveroordeling gebeurt in lijn met en/of met verwijzingen naar wat is opgemerkt in de memorie van toelichting over art. 8:75 Awb.³⁶ Het wetsvoorstel nr. 22 164 is uiteindelijk ingetrokken³⁷ en daarin opgenomen voorstellen – waaronder dat voor een fiscale proceskostenregeling – zijn vervolgens opgenomen in het wetsvoorstel Aanpassingswet Awb III.³⁸

2.18

Van belang is dat tijdens de parlementaire behandeling van het voorgestelde art. 5a WARB (destijds nog als onderdeel van het wetsvoorstel 22 164) ook reeds – op verzoek – de concept AMvB is toegezonden aan de Tweede Kamer:³⁹

“De leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de VVD en D66 vragen om toezending van de concept-algemene maatregel van bestuur. Het concept, dat tevens aan een aantal belangenorganisaties wordt toegezonden, hebben wij ter kennisneming bij deze antwoorden gevoegd. Wij zijn eerst thans hiertoe in staat aangezien bij de uitwerking niet alleen rekening gehouden is met de proceskostenveroordeling in fiscale geschillen, maar omdat het concept tevens een basis gaat vormen voor de proceskostenveroordeling op de overige terreinen van het bestuursrecht

2.19

Uit deze passage volgt dat kennelijk beoogd was dat het concept voor de fiscale AMvB als een basis gaat dienen voor de AMvB in het algemene bestuursrecht. Dit is niet onbelangrijk omdat dit meebrengt dat de parlementaire behandeling van het concept voor de fiscale AMvB ook relevant kan zijn voor de interpretatie van het BPB.⁴⁰ Ik wees er bovendien al eerder op dat die parlementaire behandeling mogelijk een verklaring is dat (ik niet hebben kunnen traceren dat) het concept BPB niet is voorgelegd aan het parlement, ondanks een toezegging dat te doen (2.11).

2.20

Het concept voor de fiscale AMvB is niet als bijlage gevoegd bij het desbetreffende gepubliceerde kamerstuk, maar is – blijkens dat kamerstuk – ter inzage gelegd bij de afdeling ‘Parlementaire Documentatie’.⁴¹ Ik heb dat concept niet in een digitaal beschikbare bron kunnen vinden. Gelukkig hebben mijn geweldige collega’s van het kenniscentrum binnen de Hoge Raad het ter inzage gelegde stuk kunnen traceren via het centraal informatiepunt van de Tweede Kamer, waardoor ik over een kopie van dat stuk beschik. Uit dat stuk blijkt dat de voorgenomen tekst van art. 2(2) anders luidde dan de uiteindelijke tekst. De voorgenomen tekst van art. 2 concept fiscale AMvB luidde voor zover hier van belang namelijk als volgt:

“1. Het bedrag van de kosten wordt bij uitspraak als volgt vastgesteld:

a. voor de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

(...)

2. Indien een partij gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, wordt het bedrag van de kosten vastgesteld op ten hoogste 75% van het in het eerste lid bedoelde bedrag.

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste en tweede lid worden afgeweken.”

2.21

Onderdeel van het ter inzage gelegde stuk (dat aan de Tweede Kamer is gezonden) is ook een concept nota van toelichting. Die concept nota geeft op p. 4 de volgende toelichting op het tweede lid van art. 2 concept fiscale AMvB:

“Het is niet billijk om een gedeeltelijk in het ongelijk gestelde partij geheel volgens de berekeningsmaatstaven van het eerste lid in de kosten te verwijzen. Een kostenveroordeling kan daarom in die gevallen niet hoger zijn dan 75% van het bedrag dat volgens die maatstaven wordt vastgesteld. Binnen dit percentage heeft de rechter de vrijheid een kostenveroordeling uit te spreken die hem in het gegeven geval passend voorkomt.”

2.22

Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel 22 164 zijn vragen gesteld over de toegezonden concept fiscale AMvB, waaronder over het voorgestelde art. 2(2). Die vragen zijn aanleiding geweest om de concept fiscale AMvB op dat punt aan te passen:⁴²

“De leden van de PvdA-, de VVD- en de SGP-fractie betwijfelen de wenselijkheid van artikel 2, tweede lid, van de amvb waarbij wordt bepaald dat de kostenvergoeding wordt beperkt tot 75% indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Vanuit het oogpunt van proces-efficiency wilden wij op deze wijze een stimulans inbouwen voor partijen het daadwerkelijk in het geding zijnde bedrag zo scherp mogelijk aan te geven. Bij nader inzien onderschrijven wij de opvatting van deze leden dat een dergelijke min of meer forfaitaire bepaling onbillijk kan uitwerken. Wij zullen derhalve deze bepaling schrappen. Een voordeel daarvan is voorts dat de uitvoering van de regeling verder wordt vereenvoudigd.”

2.23

Omdat de regering de genoemde opvatting van de genoemde leden onderschrijft, geef ik de desbetreffende vragen ook weer voor de bredere context:⁴³

“De Nederlandse Orde van Advocaten pleit in zijn reactie aan de Minister van Justitie (d.d. 13 mei 1993) voor het laten vervallen van artikel 2, tweede lid van de concept-algemene maatregel van bestuur omdat deze kortingsregeling ook geldt in de situatie dat de betrokken partij op een zeer ondergeschikt punt in het ongelijk wordt gesteld. De leden van de fractie van de PvdA konden zich vooralsnog wel vinden in dit standpunt en de motivatie daarvoor. Zijn deze overwegingen bij het opstellen van de maatregel meegenomen? Zo ja, waarom is dan toch voor deze regeling gekozen?

(...)

De leden van de VVD-fractie vroegen waarom in artikel 2, tweede lid, van het voorgestelde besluit is gekozen voor een beperking tot 75% van het berekende tarief in geval een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Deze leden merkten op dat het regelmatig voorkomt dat een belanghebbende in hoofdzaak in het gelijk wordt gesteld, afgezien van een ondergeschikt punt. Vanwege dit ondergeschikte punt zou meteen de maximale proceskostenvergoeding met een kwart gereduceerd worden. Deze leden waren van mening dat de voorgestelde beperking te rigide werkt. Zij opteerden voor een regeling waarin een grotere vrijheid aan de rechter zou worden overgelaten. De bovengenoemde suggestie om de rechter een matigingsbevoegdheid te verlenen op de werkelijk gemaakte kosten zou ook in dit geval de voorkeur van de leden verdienen.

(...)

Naar aanleiding van artikel 2, tweede lid, van het voorgestelde besluit vroegen de leden van de SGP-fractie of de daarin voorgestelde kostenbeperking ook van toepassing is indien de betrokken partij op een zeer ondergeschikt punt in het ongelijk is gesteld. Is dit redelijk?”

2.24

Het in 2.22 gegeven antwoord vermeldt expliciet dat de regering de voorgenomen bepaling zal schrappen.⁴⁴ Ik kom er in 5.23 nog op terug dat dit op verschillende manieren kan worden geïnterpreteerd. Hoe dan ook, in de uiteindelijk per 1 januari 1994 in werking getreden fiscale AMvB voor de proceskostenveroordeling, te weten het Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF)⁴⁵, is het tweede lid gehandhaafd, zij het aangepast. Art. 2 BPB luidde namelijk als volgt (tekst na verbetering per 8 maart 1994⁴⁶):

“1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief; (...)

2. Indien een partij gedeeltelijk in het gelijk is gesteld of indien het beroep is ingetrokken omdat gedeeltelijk aan de indiener van het beroepschrift is tegemoetgekomen, kan het op grond van het eerste lid vastgestelde bedrag worden verminderd.

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.”

2.25

Vergelijking van deze tekst met de in 2.20 geciteerde concepttekst van art. 2(2) leert dat aan de rechter op twee punten meer vrijheid is gegeven: (i) in plaats van dat een vermindering dwingend is voorgeschreven bij een gedeeltelijke (in-het-on)gelijkstelling heeft de rechter daartoe de bevoegdheid, en (ii) de hoogte van de vermindering is niet genormeerd.

2.26

De toelichting op art. 2(2) BPF refereert niet naar de parlementaire voorgeschiedenis. De toelichting komt in de kern overeen met de in 2.14 geciteerde toelichting op art. 2(2) BPB geciteerde toelichting op art. 2(2) :⁴⁷

“Het tweede lid stelt buiten twijfel dat de rechter, in geval hij een kostenveroordeling toewijst ten gunste van een partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen, de bevoegdheid heeft niet «het volle pond» toe te kennen. Dit geldt ook in geval het beroep is ingetrokken omdat de ambtenaar (...) respectievelijk de inspecteur, gedeeltelijk aan de bezwaren is tegemoetgekomen.”

2.27

Uit de nota van toelichting op het BPF volgt dat de besluitgever niet heeft beoogd inhoudelijk af te wijken van het BPB:⁴⁸

“Omdat het belastingprocesrecht niet identiek is aan het algemene bestuursprocesrecht, is naast het op artikel 8:75 Awb gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB), het onderhavige Besluit proceskosten fiscale procedures (BPF) opgesteld. De verschillen zijn uitsluitend van praktische aard; de inhoud is in hoofdlijnen dezelfde.”

Bestuursrechtelijke voorgangers

2.28

Zowel in de nota van toelichting op het BPB (zie 2.12) als in die op het BPF⁴⁹ wordt opgemerkt dat de getroffen regeling inhoudelijk aansluit bij bestaande vergelijkbare regelingen van proceskostenvergoedingen, waarbij regelingen van het CBb en de CRvB worden genoemd. Ik sta kort bij stil bij die regelingen, met name of zij een met art. 2(2) BPB vergelijkbare bepaling kennen.

CBb

2.29

Reeds bij invoering van de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie (Wet arbo) op 1 juli 1955⁵⁰ voorzag deze wet in de bevoegdheid van het CBb om een partij in de proceskosten te veroordelen. Dit was geregeld in art. 61 Wet arbo.⁵¹ Het tweede lid voorzag in de mogelijkheid de kosten geheel of gedeeltelijk te compenseren:

“Artikel 61. 1. Het College kan de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de kosten, die de wederpartij in verband met het geschil heeft moeten maken.

2. Het College kan de kosten, die partijen hebben moeten maken, geheel of gedeeltelijk compenseren.

3. Het bedrag der kosten wordt bij de uitspraak vastgesteld”

2.30

Uit de memorie van toelichting volgt dat de wetgever beoogde om het CBb ‘de nodige vrijheid’ te laten bij de bepaling van de omvang van de proceskostenveroordeling, waaronder de mogelijkheid tot gedeeltelijk compenseren:⁵²

“Soortgelijke gronden als die tot de vrijheid van de rechter bij het bepalen van de omvang der finantiële genoegdoening aan de gelaedeerde hebben geleid, geven aanleiding hem bij de kostenveroordeling de nodige vrijheid te laten. Hij kan de verliezende partij in de kosten veroordelen, maar hij kan ook de kosten geheel of gedeeltelijk compenseren, d.i. de verliezende partij niet in de kosten veroordelen of slechts in een deel ervan.”

2.31

Uit een publicatie van De Planque leid ik overigens af dat art. 61(2) Wet arbo in het bijzonder werd toegepast indien de niet-overheidspartij niet geheel in het gelijk wordt gesteld:⁵³

“Compensatie van kosten vindt in het algemeen plaats als de verzoeker niet geheel in het gelijk wordt gesteld. Dat is niet vanzelfsprekend, aangezien het College proceskostenvorderingen van de in het gelijk gestelde verwerende overheid pleegt af te wijzen, tenzij de verzoeker misbruik van procesrecht heeft gemaakt.

De overheid die een zaak geheel of ten dele wint krijgt dus geen aanspraak op vergoeding van gemaakte proceskosten, doch slechts een afweerrecht tegen proceskostenclaims van de ten dele in het gelijke gestelde verzoekende partij.”

CRvB

2.32

Wat betreft de proceskostenregeling van het CRvB wijzen de nota’s van toelichting op de uitspraak CRvB AB 1992/163.⁵⁴ In deze uitspraak introduceert de CRvB een stelsel van (forfaitaire) vergoedingen voor kosten van rechtsbijstand in ambtenarenzaken. Dat stelsel is opgenomen in de bijlage bij die uitspraak en werkt met een puntensysteem. Hier van belang is dat het stelsel voorziet in de mogelijkheid tot bijstelling van de forfaitair berekende vergoeding in geval van een gedeeltelijke nietigverklaring van een besluit:

“11. In geval van gedeeltelijke nietigverklaring kan de overeenkomstig de voorgaande punten berekende vergoeding worden bijgesteld.”

3 Rechtspraak over art. 2(2) BPB (en art. 2(2) BPF)

3.1

Ik start met rechtspraak van andere bestuursrechters (3.2-3.10), omdat in die rechtspraak eerder richtinggevende uitspraken zijn gedaan over de toepassing van art. 2(2) BPB), omdat in die rechtspraak eerder richtinggevende uitspraken zijn gedaan over de toepassing van art. 2(2) dan in rechtspraak van de Hoge Raad. Ik vervolg met rechtspraak van de Hoge Raad (3.11-3.19). Daarna komen de gerechtshoven in belastingzaken aan bod (3.20-3.26). Ik eindig met rechtspraak in Mulder-zaken, omdat in die zaken het BPB). Ik eindig met rechtspraak in Mulder-zaken, omdat in die zaken het van overeenkomstige toepassing is (3.27-3.31).

CRvB

3.2

De CRvB heeft kort na de inwerkingtreding van art. 8:75 Awb per 1 januari 1994⁵⁵ verscheidene uitspraken⁵⁶ gedaan waarin het bestuursorgaan – kennelijk met toepassing van art. 2(2) BPB ⁵⁷ – voor de helft in de proceskosten is veroordeeld in gevallen waarin de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Dat is niet gepaard gegaan met een inzichtelijke leerstellige motivering. In de literatuur werd destijds gesignaleerd c.q. geopperd dat sprake is van een vaste lijn.⁵⁸ De beslissing om de proceskostenveroordeling te halveren is in een commentaar wel aangeduid als een Salomonsoordeel.⁵⁹

3.3

In CRvB JB 1994/284 wordt het bestuursorgaan ook veroordeeld tot de helft van de proceskosten, maar dat betreft in die zin een afwijkend geval dat daarin de aangevallen uitspraak in stand blijft maar de CRvB niettemin aanleiding ziet voor een proceskostenveroordeling omdat – kort gezegd – eerst in hoger beroep bepaalde juiste informatie van de zijde van het bestuursorgaan boven tafel komt.⁶⁰

3.4

Uit CRvB AB 2006/282⁶¹ lijkt te volgen dat de bevoegdheid om in het geval dat de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, de (proces)kostenvergoeding te matigen is beperkt tot het geval dat de belanghebbende op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld. Aan de orde is dat het bestuursorgaan de kostenvergoeding voor bezwaar heeft verminderd met toepassing van art. 2(2) BPB met als reden dat de belanghebbende in bezwaar slechts gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. De CRvB is het daarmee niet eens, omdat naar zijn oordeel beslissend is of de belanghebbende op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld.⁶² Ik citeer:

“De Raad acht - anders dan gedaagde en de rechtbank - voor een matiging van de vergoeding van de in geding zijnde kosten niet beslissend of appellante gedeeltelijk in het gelijk is gesteld maar of appellante op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld. Naar het oordeel van de Raad is van dit laatste in het onderhavige geval geen sprake. Appellante heeft immers niet alleen - terecht - bezwaar gemaakt tegen de onjuist gehanteerde wettelijke grondslag (WWB in plaats van Abw), maar tevens tegen de ten onrechte toegepaste verrekening van de WAO-uitkering. Voor een matiging van de vergoeding bestond derhalve geen grond.”

3.5

In zijn annotatie merkt Bröring op dat eerst moet worden nagegaan op welk bedrag recht bestaat op grond van art. 2(1) BPB, en dat vervolgens kan worden nagegaan of er reden is om dat bedrag te matigen op grond van art. 2(2) BPB, welke beslissing niet afhangt van de zaakzwaarte:⁶³

“Wanneer appellante op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld, kan er volgens de Centrale Raad wel aanleiding zijn om toepassing te geven aan art. 2 lid 2 eerste volzin Bpb. Eerst moet worden nagegaan wat het bedrag is waarop betrokkene op grond van art. 2 lid 1 Bpb recht heeft. Vervolgens kan (beleidsvrijheid) worden nagegaan of er reden is om het vergoedingsbedrag te matigen. De beslissing terzake hangt evenwel niet af van de zwaarte van de zaak, maar van de vraag of sprake is van tegemoetkoming op een ondergeschikt punt (een vraag die trouwens nog heel wat gesteggel kan opleveren).”

3.6

Een uitspraak van de CRvB van 5 augustus 2021 biedt een voorbeeld van toepassing van het criterium van een ondergeschikt belang.⁶⁴ Aan de orde is dat belanghebbende in beroep aanvoert dat aan hem een te lage vergoeding van kosten van bezwaar is toegekend (€ 501 in plaats van € 512), dat het bestuursorgaan dat erkent en een nabetaling doet, en dat de rechtbank vervolgens het beroep niet-ontvankelijk verklaart wegens het ontbreken van een procesbelang maar zonder een proceskostenvergoeding toe te kennen. De CRvB acht dat laatste onjuist (rov. 4.3). Bij het afdoen van de zaak ziet de CRvB vervolgens in het kader van de toekenning van de proceskostenvergoeding voor de beroepsfase aanleiding “om in de voorliggende omstandigheden, waarbij appellante op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld, met toepassing van artikel 2, tweede lid, van het Bpb het bedrag van de proceskosten te matigen” door dat bedrag vast te stellen op de helft van het forfaitair berekende bedrag (rov. 4.5). Kennelijk is de aanpassing van de kostenvergoeding van € 501 tot € 512 dus een punt van ondergeschikt belang. Opmerkelijk is (echter) dat art. 2(2) BPB). Kennelijk is de aanpassing van de kostenvergoeding van € 501 tot € 512 dus een punt van ondergeschikt belang. Opmerkelijk is (echter) dat art. 2(2) wordt toegepast, terwijl – als ik het goed zie – de belanghebbende in beroep (alsnog) volledig in het gelijk is gesteld (aangezien alleen de hoogte van de kostenvergoeding in geschil was). Het is mij niet duidelijk hoe de CRvB dit rijmt met de toepassingsvoorwaarde ‘indien een belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk is gesteld’.⁶⁵

College van beroep studiefinanciering

3.7

Voordat ik verderga met de ABRvS behandel ik nog een uitspraak van een rechtscollege dat niet meer bestaat, te weten het College van Beroep Studiefinanciering (CBSf).⁶⁶ Die uitspraak is (dus) uit oogpunt van rechtseenheid weliswaar niet meer zo relevant, maar ik behandel haar in verband met de rechtsopvatting van het CBSf en de noot van Feteris bij de uitspraak. In de uitspraak is aan de orde dat het bestuursorgaan het CBSf heeft verzocht om de vergoeding van proceskosten te matigen indien het beroep slechts gedeeltelijk gegrond wordt verklaard. Het CBSf zet naar aanleiding daarvan eerst uiteen waarom het ook in het geval het bestuursorgaan slecht gedeeltelijk in het ongelijk wordt gesteld, gebruik maakt van de in art. 8:75(1) Awb gegeven bevoegdheid om een proceskostenveroordeling toe te kennen aan de wederpartij. Vervolgens overweegt het college dat er slechts ‘in zeer uitzonderlijke gevallen’ aanleiding zal zijn om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB:

“In het eerste lid van art. 8:75 Awb wordt aan de bestuursrechter een discretionaire bevoegdheid toegekend om een partij te veroordelen in de proceskosten van een andere partij. Bij de aanwending van deze bevoegdheid wordt door het College uitgegaan van risico-aansprakelijkheid van verweerder voor de rechtmatigheid van zijn besluiten. Dat betekent dat verweerder, indien hij in het ongelijk wordt gesteld, als regel wordt veroordeeld in de proceskosten van de wederpartij. Dit uitgangspunt wordt in beginsel gehanteerd zowel wanneer verweerder geheel als wanneer verweerder slechts gedeeltelijk in het ongelijk wordt gesteld. Immers, in beide gevallen heeft de wederpartij voor de behandeling van het beroep kosten moeten maken. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen zal er aanleiding zijn met toepassing van het bepaalde in art. 2, lid 2, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Stb. 1993, 763) het op grond van het eerste lid van dat artikel vastgestelde bedrag van de kosten te verminderen.”

3.8

In zijn noot laat Feteris aan de hand van verscheidene uitspraken zien dat de diverse rechterlijke colleges op een verschillende manier gebruik maken van de vrijheid die de rechter heeft bij de toekenning van een proceskostenvergoeding indien de belanghebbende bij de administratieve rechter (slechts) gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld (punt 4). Vervolgens zet hij uiteen dat in de wetsgeschiedenis wel een aanwijzing valt te vinden voor een uniforme gedragslijn, en dat de benadering van het CBSf daarbij het best aansluit:⁶⁷

“6. Naar mijn oordeel valt in de wetsgeschiedenis wel een aanwijzing te vinden voor een uniformere gedragslijn. Op basis waarvan de HR wellicht ook richting zou kunnen geven.

Aanvankelijk was de regering van plan om in een algemene maatregel van bestuur dwingend voor te schrijven dat de vergoeding bij gedeeltelijke gegrondverklaring van het beroep moet worden vastgesteld op 75 % van het forfaitaire bedrag. Voor de rechter zou dat een eenvoudig en snel toe te passen systeem worden: hij zou gewoon de forfaitaire regels kunnen hanteren, en zou de gevonden bedragen slechts met 0,75 hoeven te vermenigvuldigen. Door de Tweede Kamer werd echter kritiek geuit op deze vaste formule. De regering besloot daarom van de 75%-regel af te zien, en de vergoeding bij gedeeltelijke gegrondverklaring van het beroep aan de rechter over te laten. De staatssecretaris wees erop dat een voordeel hiervan is 'dat de uitvoering van de regeling verder wordt vereenvoudigd' (Bijl. Hand. TK 1993-1994, 22 164, nr. 16, blz. 11 [MP: zie 2.22 in deze bijlage]). Een verdere vereenvoudiging dan de simpele 75%-regel laat zich alleen denken wanneer de rechter meestal de volledige forfaitaire vergoeding toekent, ook al is het beroep slechts gedeeltelijk gegrond. Die - beperkte - vereenvoudiging bestaat er dan uit dat de rechter de forfaitaire bedragen niet met 0,75 behoeft te vermenigvuldigen. Een stelsel waarin de rechter in ieder voorkomend geval serieus moet overwegen of, en zo ja in hoeverre hij het forfaitaire vergoedingsbedrag zal verminderen, is daarentegen veel bewerkelijker dan de vaste 75%-regel.

De benadering van het College van beroep studiefinanciering sluit het beste aan bij deze wetsgeschiedenis.

7. Naast het wetshistorische argument van de eenvoud in de uitvoering pleit voor de ruimhartige benadering van het College van beroep studiefinanciering ook dat de forfaitaire bedragen veel lager plegen te zijn dan de werkelijke proceskosten. Wanneer de inspanningen en kosten voor het proces voor een deel geen succes hebben opgeleverd, wil dat dan ook niet zeggen dat toekenning van het volledige forfaitaire bedrag tot een onredelijk hoge vergoeding zou leiden.”

ABRvS

3.9

In ABRvS JB 2011/279 is aan de orde dat de belanghebbende onder oplegging van een last onder dwangsom was gelast om alle verhardingen bestaande uit betonplaten en het gehele mestbassin op zijn perceel te verwijderen. Hangende het bezwaar is de last voor wat betreft de verharding ingetrokken. Omdat dit volgens het bestuursorgaan slechts een ondergeschikt onderdeel van de aanvankelijke last betreft, heeft het bestuursorgaan het bedrag van de kostenvergoeding voor bezwaar gematigd op grond van art. 2(2) BPB. De rechtbank heeft deze uitoefening van de bevoegdheid ex art. 2(2) BPB niet onredelijk geacht. De ABRvS is het daarmee niet eens. Die bevoegdheid dient volgens de ABRvS slechts ‘in uitzonderlijke gevallen’ te worden gebruikt. Een dergelijk geval deed zich niet voor:⁶⁸

“2.5.3. (...). De Afdeling is van oordeel dat de in artikel 2, tweede lid, van het Bpb vervatte bevoegdheid tot vermindering slechts in uitzonderlijke gevallen dient te worden gebruikt. Een dergelijk geval deed zich hier niet voor, in aanmerking genomen dat het college aan beide lasten overtreding van de voorschriften van het bestemmingsplan ten grondslag heeft gelegd en het niet tijdig uitvoeren van reeds een van de lasten afzonderlijk tot verbeurte van de volledige maandelijkse dwangsom ter hoogte van € 15.000,00 zou leiden. Derhalve is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het college de te vergoeden kosten in bezwaar in redelijkheid heeft kunnen verminderen.”

3.10

Hoe een uitspraak van de ABRvS van 5 juli 2017 zich verhoudt tot dit criterium van ‘uitzonderlijke gevallen’ is mij niet duidelijk. In die uitspraak is aan de orde dat de rechtbank de deskundigenkosten had gematigd van € 757,80 tot € 100. De ABRvS lijkt het oordeel van de rechtbank terughoudend te toetsen op basis van een ‘niet onredelijk’-maatstaf:⁶⁹

“8.2. Gelet op artikel 2, tweede lid, van het Besluit was de rechtbank, nu de rechtbank het besluit van 10 december 2015 slechts gedeeltelijk heeft vernietigd, bevoegd de toe te kennen proceskostenvergoeding te matigen. De wijze waarop de rechtbank dat in dit geval heeft gedaan, acht de Afdeling niet onredelijk.”

Hoge Raad

3.11

Het is vaste rechtspraak van de Hoge Raad dat als hoofdregel heeft te gelden dat indien een belanghebbende geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, zijn wederpartij in de kosten van het geding wordt veroordeeld.⁷⁰ Er is niet veel rechtspraak van de Hoge Raad over de toepassing van art. 2(2) BPB (en eerder art. 2(2) BPF) in het geval de belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld.

3.12

In de Vakstudie⁷¹ wordt in de beschouwing over art. 2(2) BPB onder verwijzing naar HR BNB 1996/373⁷² opgemerkt dat de rechter de omvang van een vermindering op grond van art. 2(2) BPB niet afzonderlijk hoeft te motiveren. Dat lijkt me op zichzelf wel in de rede te liggen gelet op rov. 3.3.2 van dat arrest, maar het aangehaalde arrest gaat strikt genomen niet over wat thans art. 2(2) BPB van dat arrest, maar het aangehaalde arrest gaat strikt genomen niet over wat thans art. 2(2) is maar over wat thans art. 2(3) BPB is. De verwarring is echter wel begrijpelijk nu het arrest, gelet op de tekst, ogenschijnlijk over art. 2(2) BPF gaat:

“3.2. Het Hof heeft termen aanwezig geacht om de Inspecteur in de kosten als bedoeld in artikel 5a, lid 1, van de Wet te veroordelen. Het heeft met een beroep op het bepaalde in artikel 2, lid 2, van het Besluit proceskosten fiscale procedures (tekst 1994; hierna het Besluit) die kosten vastgesteld op f 100.

3.3.1.

De middelen betogen in de eerste plaats dat het Hof, gezien het bepaalde in artikel 2, lid 2, laatste volzin, van het Besluit, had dienen aan te geven op grond van welke bijzondere omstandigheden met een lagere proceskostenveroordeling kon worden volstaan dan in artikel 2, lid 1, van het Besluit wordt voorgeschreven.

De middelen zijn in zoverre gegrond. Uit de samenhang van de leden 1 en 2 van artikel 2 van het Besluit volgt dat, indien een belastingplichtige zijn beroepschrift intrekt omdat de inspecteur geheel aan het bezwaar is tegemoet gekomen, in beginsel de proceskosten moeten worden vastgesteld op de wijze als aangegeven in artikel 2, lid 1, van dat Besluit. Indien wegens bijzondere omstandigheden (laatste volzin van artikel 2, lid 2) bij de vaststelling van de kosten van het eerste lid wordt afgeweken, dienen die omstandigheden in de uitspraak aan de beslissing ten grondslag te worden gelegd. In de onderhavige uitspraak van het Hof is dat niet gebeurd.

3.3.2.

Voor zover de middelen betogen dat de berekening van een toegepaste vermindering bij het toekennen van proceskosten in de hofuitspraak moet worden verantwoord, zijn zij ongegrond. Indien een grond voor een vermindering van de proceskosten bestaat, behoeft de omvang van de vermindering niet afzonderlijk te worden gemotiveerd.”

De verwijzing door het gerechtshof (en in navolging daarvan ook door de Hoge Raad) naar art. 2(2), laatste volzin, BPF is echter onzuiver.⁷³ De bepaling over bijzondere omstandigheden is namelijk niet in die laatste volzin van art. 2(2) BPF opgenomen maar in art. 2(3) BPF. Oorzaak van de onzuiverheid is denkelijk dat in de tekst van het BPF zoals aanvankelijk gepubliceerd in het Staatsblad de bepaling over bijzondere omstandigheden (abusievelijk) niet was opgenomen in het derde lid van art. 2 BPB maar als tweede (en tevens laatste) volzin in het tweede lid.⁷⁴ Ten tijde van de uitspraak van het gerechtshof was dat echter al hersteld door een verbetering per 8 maart 1994.⁷⁵

3.13

Een arrest dat (wel) gaat over de toepassing van art. 2(2) BPB gaat, is HR BNB 2013/41.⁷⁶ Dit gebeurt in het kader van het door de Hoge Raad zelf afdoen van een WOZ-zaak wat betreft de vergoeding voor proceskosten in beroep en hoger beroep, nadat het cassatieberoep gegrond is verklaard. De Hoge Raad verwerpt daarbij het betoog van de heffingsambtenaar dat de omstandigheid dat de belanghebbende slechts gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld met betrekking tot de waardering van de woning aanleiding geeft om de proceskostenvergoeding te matigen met toepassing van art. 2(2) BPB:

“3.11. De omstandigheid dat belanghebbende door de belastingrechter slechts gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld met betrekking tot de waardering van de woning, geeft de Hoge Raad geen aanleiding om de toe te kennen proceskostenvergoeding met toepassing van artikel 2, lid 2 van het Besluit te matigen. Het andersluidende betoog van de heffingsambtenaar wordt verworpen.”

3.14

In een door het Hof (rov. 5.1.2) aangehaald arrest van 14 juni 2024⁷⁷ gaat de Hoge Raad in het kader van het zelf afdoen van de zaak in op een grief in het hoger beroep van de belanghebbende tegen de beslissing van de rechtbank over de proceskostenveroordeling waarbij de rechtbank aanleiding heeft gezien het bedrag daarvan te verminderen op grond van art. 2(2) BPB. Het arrest biedt echter geen inzicht in de opvatting van de Hoge Raad over die toepassing als zodanig, omdat de Hoge Raad (rov. 4.3.2) de grief verwerpt op de grond dat het daarbij gehouden betoog uitgaat van de onjuiste veronderstelling dat de rechtbank is gebonden aan door het gerechtshof ’s-Hertogenbosch geformuleerde richtlijnen.

3.15

In HR BNB 2025/14⁷⁸ is aan de orde dat in een geschil dat zowel de overschrijding van de opbrengstlimiet als toekenning van een dwangsom en vergoeding van wettelijke rente omvat, het gerechtshof belanghebbende enkel wat betreft de vergoeding van wettelijke rente in het gelijk stelt. Omdat dit volgens het gerechtshof een punt van ondergeschikt belang is, ziet het aanleiding om toepassing te geven aan art. 2(2) BPB (en wel door een lagere wegingsfactor te hanteren). De Hoge Raad oordeelt dat het gerechtshof toepassing mocht geven aan deze bepaling “vanwege de omstandigheid dat belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang”:

“2.2.1 Met betrekking tot de vergoeding voor kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, heeft het Hof geoordeeld dat die vergoeding in beginsel kan worden bepaald op 2 (punten) x € 875 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) is € 1.750. Het Hof ziet echter aanleiding tot matiging van de aldus berekende vergoeding. Het geschil dat voorligt omvat zowel de overschrijding van de opbrengstlimiet als toekenning van een dwangsom en vergoeding van wettelijke rente. Belanghebbende wordt echter uitsluitend in het gelijk gesteld op een punt van ondergeschikt belang, namelijk het punt van de vergoeding van wettelijke rente. Het Hof ziet hierin aanleiding op grond van artikel 2, lid 2, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) het bedrag te verminderen tot € 437,50, door toepassing van een factor 0,25 in plaats van 1 voor het gewicht van de zaak.

2.2.2

Het tegen deze oordelen gerichte tweede middel faalt. Het Hof mocht de proceskostenvergoeding met toepassing van artikel 2, lid 2, van het Bpb matigen vanwege de omstandigheid dat belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang. Ook voor het overige geven deze oordelen niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Verder kunnen die oordelen, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, door de Hoge Raad in de cassatieprocedure niet op juistheid worden onderzocht. Zij zijn ook niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.”

3.16

In HR BNB 2025/47⁷⁹ is aan de orde dat het gerechtshof een klacht over de berekening van de proceskosten in beroep gegrond heeft geacht (rov. 2.4.1 van het arrest) en vervolgens de proceskostenvergoeding in hoger beroep, beroep en bezwaar heeft berekend op € 3.878 (rov. 2.4.2). Vervolgens beslist het gerechtshof dat die vergoeding moet worden gehalveerd tot € 1.939 op de grond dat belanghebbende op “(ondergeschikte) onderdelen” in het gelijk wordt gesteld (rov. 2.4.3). De Hoge Raad gaat ervan uit dat het gerechtshof die halvering heeft gebaseerd op art. 2(2) BPB (rov. 3.2.2). Die beslissing houdt in cassatie geen stand, maar dat gebeurt op – kort gezegd – (procedurele) gronden (rov. 3.3.2) die niet de wijze van toepassing van art. 2(2) BPB) die niet de wijze van toepassing van art. 2(2) als zodanig betreffen. Het gaat hier vooral om wat de Hoge Raad daaraan voorafgaand in meer algemene zin overweegt over art. 2(2) BPB. Hij herhaalt zijn overweging HR BNB 2025/14 en overweegt dat per fase van de procedure moet worden beoordeeld of art. 2(2) BPB kan worden toegepast:

“3.2.2 (...) artikel 2, lid 2, eerste volzin, van het Besluit (...) artikel 2, lid 2, eerste volzin, van (...) geeft de bestuursrechter de bevoegdheid om het op grond van artikel 2, lid 1, van het Besluit vastgestelde bedrag te verminderen indien een partij of een belanghebbende niet geheel maar gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Wanneer de belanghebbende uitsluitend in het gelijk is gesteld op een punt van ondergeschikt belang, kan een dergelijke matiging worden toegepast.2 Voor toepassing van artikel 2, lid 2, eerste volzin, van het Besluit geldt dat per fase van de procedure moet worden beoordeeld of deze bepaling kan worden toegepast.

2 Vgl. HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1659, rechtsoverweging 2.2.2.”

3.17

Tot slot noem ik het recente arrest van 11 juli 2025 waarin de Hoge Raad “over de toekenning door de bestuursrechter van een vergoeding voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand” (rov. 4.2), de volgende overwegingen ten overvloede geeft:

“4.3 Op grond van artikel 8:75, lid 1, Awb is de bestuursrechter bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter. Het gaat niet alleen erom dat de kosten zelf redelijk moeten zijn, maar ook dat het inroepen van rechtsbijstand redelijk moet zijn. Een integrale vergoeding van de kosten die aan deze zogenoemde dubbele redelijkheidstoets voldoen, heeft de wetgever echter niet beoogd. De proceskostenvergoedingen zijn naar de bedoeling van de wetgever slechts bedoeld als een tegemoetkoming in de werkelijk gemaakte proceskosten. De wetgever achtte het verder een te grote werklast voor de bestuursrechter als in ieder individueel geval een beoordeling op grond van de dubbele redelijkheidstoets zou moeten plaatsvinden.

4.4

Met het oog op deze doelstellingen zijn in het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) nadere regels opgenomen over de kosten waarop de veroordeling betrekking kan hebben en de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld. Ter zake van de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand zijn tarieven opgenomen in de bijlage bij het Besluit. Op grond van artikel 2, lid 3, van het Besluit kan de rechter in bijzondere omstandigheden naar boven of naar beneden afwijken van die tarieven, of afzien van toekenning van een proceskostenvergoeding. Daarvoor is niet vereist dat het gaat om een situatie die zich zelden voordoet. Voldoende is dat het omstandigheden betreft die naar hun aard bijzonder zijn. De rechter die toepassing geeft aan artikel 2, lid 3, van het Besluit, dient deze beslissing te motiveren.

4.5

Bij zijn beslissing om artikel 2, lid 3, van het Besluit toe te passen kan de rechter in aanmerking nemen dat de vergoedingen op grond van het Besluit, zoals hiervoor in 4.4 vermeld, het karakter hebben van een tegemoetkoming in de werkelijke kosten. Ook indien rekening wordt gehouden met de terughoudendheid die bij de toepassing van deze bepaling is geboden, kan de rechter daarom aanleiding vinden tot toepassing daarvan, door toekenning van een lagere vergoeding, indien vasthouden aan het forfaitaire puntensysteem van het Besluit vermeld, het karakter hebben van een tegemoetkoming in de werkelijke kosten. Ook indien rekening wordt gehouden met de terughoudendheid die bij de toepassing van deze bepaling is geboden, kan de rechter daarom aanleiding vinden tot toepassing daarvan, door toekenning van een lagere vergoeding, indien vasthouden aan het forfaitaire puntensysteem van zou leiden tot een vergoeding die de in redelijkheid gemaakte kosten ver overtreft.

4.6

Verder staat het de rechter vrij om met toepassing van artikel 2, lid 3, van het Besluit in het geheel geen proceskostenvergoeding toe te kennen indien het inroepen van beroepsmatige rechtsbijstand in de omstandigheden van het geval niet redelijk is. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien het gaat om herstel van een evidente rekenfout die met een eenvoudige melding kan worden hersteld. Ook kan daarvan sprake zijn indien, zoals in de bezwaarprocedure in dit geval, het geschil betrekking heeft op een zeer gering financieel belang. Dat kan anders zijn indien de beslissing die daarover in de voorliggende zaak wordt genomen, ook van belang kan zijn voor de beslissing in andere – al dan niet toekomstige – zaken.”

3.18

Hoewel dit arrest niet direct relevant voor de onderhavige kwestie is aangezien het niet gaat over art. 2(2) BPB, noem ik het op deze plaats wel. Een eerste reden is dat het opvalt dat juist in een leerstellig arrest over de toekenning door de bestuursrechter van een vergoeding voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met geen woord wordt gerept over art. 2(2) BPB terwijl art. 2(3) BPB uitgebreid wordt behandeld. Dat valt te meer op omdat hoewel op grond van art. 2(3) BPB ook naar boven kan worden afgeweken (rov. 4.4), de uiteenzetting in rov. 4.5-4.6 in het bijzonder gaat over afwijking naar beneden en het afzien van toekenning van vergoeding. Een tweede reden is dat de uiteenzetting over art. 2(3) BPB in het bijzonder gaat over afwijking naar beneden en het afzien van toekenning van vergoeding. Een tweede reden is dat de uiteenzetting over art. 2(3) mogelijk indirect relevant kan zijn voor de toepassing van art. 2(2) BPB, nu er zekere paralellen tussen beide bepalingen zijn aangezien beide bepalingen voorzien in een afwijking van de forfaitaire proceskostenvergoeding op grond van het eerste lid van art. 2 BPB.

3.19

In verband met dat laatste merk ik hier reeds het volgende op. Conceptueel valt de vraag of een bestuursrechter toepassing mag geven aan art. 2(3) BPB uiteen in twee onderdelen: (i) is aan de toepassingsvoorwaarde ‘bijzondere omstandigheden’ voldaan?, en, bij een bevestigend antwoord, (ii) mag de bestuursrechter gebruik maken van de aan hem toegekende bevoegdheid? Het komt mij voor dat de uiteenzetting door de Hoge Raad over art. 2(3) BPB laat zien dat een sterke verwevenheid bestaat tussen vragen (i) en (ii); dat zie ik met name terug in rov. 4.5. Dat neemt niet weg dat de nadruk bij de uiteenzetting ligt bij deelvraag (i), nu op verschillende plaatsen een nadere invulling wat betreft het concept ‘bijzondere omstandigheden’ wordt gegeven.⁸⁰ De uiteenzetting geeft nauwelijks begrenzingen aan wat betreft deelvraag (ii). De enige abstracte grens die in de uiteenzetting is terug te vinden is “de terughoudendheid die bij de toepassing van deze bepaling is geboden” (rov. 4.5), waarbij ik overigens opmerk dat die terughoudendheid niet los kan worden gezien van het vereiste van bijzondere omstandigheden – ik wees al op de nauwe verwevenheid. Ik begrijp de uiteenzetting verder – afgezien van die terughoudendheid – zo dat als sprake is van bijzondere omstandigheden, de rechter de vrijheid heeft om al dan niet toepassing te geven aan art. 2(3) BPB (“kan de rechter daarom aanleiding vinden tot toepassing daarvan” in rov. 4.5 en “staat het de rechter vrij om” in rov. 4.6).

Opvatting van gerechtshoven in belastingzaken

3.20

Gerechtshoven hebben via een richtsnoer over de proceskostenvergoeding bekendgemaakt welke uitgangspunten zij hanteren voor beslissingen over de proceskostenvergoeding. In de versie van 2021⁸¹ is onder meer tot uitdrukking gebracht dat de beoordeling van het gewicht (wegingsfactor) van de zaak in beginsel niet afhankelijk is van de mate waarin grieven gegrond worden bevonden. Een lagere wegingsfactor kan niettemin ‘zo nodig’ op grondslag van art. 2(2) BPB wel aan de orde zijn “[i]ndien een geschil in essentie om een kwestie van ondergeschikt belang gaat, maar daarnaast kennelijk ongegronde grieven worden aangevoerd”:

“Het gewicht van de zaak wordt bepaald door het belang en de ingewikkeldheid. De uitkomst van de beoordeling van het gewicht van de zaak dient in overeenstemming te zijn met de bewerkelijkheid en de gecompliceerdheid van de zaak en de daarmee verband houdende werkbelasting van de rechtsbijstandverlener. De beoordeling van het gewicht van de zaak is in beginsel niet afhankelijk van de mate waarin grieven gegrond worden bevonden. Dit laat overigens onverlet dat inhoudelijke merites van grieven relevant kunnen zijn bij de beoordeling van het gewicht van een zaak. Indien een geschil in essentie om een kwestie van ondergeschikt belang gaat, maar daarnaast kennelijk ongegronde grieven worden aangevoerd, kan een lagere wegingsfactor aangewezen zijn, zo nodig op de grondslag van artikel 2, lid 2, Bpb.”

3.21

Het richtsnoer is geactualiseerd in 2024 via publicatie van het Richtsnoer proceskostenvergoeding belastingkamers gerechtshoven 2024⁸² omdat er aanleiding was om het richtsnoer “met name op het punt van de wegingsfactor voor het gewicht van de zaak (wegingsfactor C1) op enige punten te verduidelijken en/of te nuanceren en aan te passen aan de huidige stand van het recht”. Anders dan in de voorgaande versie bevat deze versie een afzonderlijke passage over art. 2(2) BPB. Aandacht verdient daarbij in het bijzonder de passage dat weliswaar een zekere terughoudendheid past bij uitoefening van de matigingsbevoegdheid maar dat geen reden bestaat dit artikellid dusdanig beperkt uit te leggen dat het alleen van toepassing is indien de belanghebbende alleen in het gelijk wordt gesteld op punten van ondergeschikt belang:

“Opmerking verdient dat:

(...)

- de rechter op de grondslag van artikel 2, lid 2, Bpb de bevoegdheid heeft om – onafhankelijk van de toepasselijke wegingsfactor – de op grond van het eerste lid van dat artikel bepaalde vergoeding neerwaarts bij te stellen, in geval hij een kostenveroordeling toewijst ten gunste van een partij die slechts gedeeltelijk gelijk heeft gekregen. Daarbij past weliswaar een zekere terughoudendheid maar gelet op de toelichting bij het Bpb bestaat geen reden dit artikellid dusdanig beperkt uit te leggen dat het alleen van toepassing is indien de belanghebbende alleen in het gelijk wordt gesteld op punten van ondergeschikt belang;”

3.22

Het Richtsnoer proceskostenvergoeding belastingkamers gerechtshoven 2024 haalt – evenals trouwens de versie van 2021 – art. 2(2) BPB ook nog een keer aan waar het ingaat op vergoeding van de kosten van een deskundige. Het stelt voorop dat aan de toekenning van een vergoeding voor de kosten van een deskundigenrapport niet de eis mag worden gesteld dat het een bijdrage heeft geleverd aan de beslissing van de rechter over dat geschilpunt. Maar als het rechtsmiddel slechts slaagt op een grond die losstaat van dat geschilpunt, is er geen grond voor vergoeding van die kosten. Daarvoor zoekt het richtsnoer steun – met een vgl.-verwijzing – in art. 2(2) BPB:

“2 Kosten van een deskundige

Indien een deskundige een rapport aan een belanghebbende heeft uitgebracht dat het standpunt van die belanghebbende over een geschilpunt in een procedure voor de bestuursrechter ondersteunt, mag aan toekenning van een vergoeding voor de kosten van dat rapport niet de eis worden gesteld dat het een bijdrage heeft geleverd aan de beslissing van de rechter over dat geschilpunt. Indien het bezwaar, beroep of hoger beroep echter uitsluitend slaagt op een grond die losstaat van het geschilpunt waarop het deskundigenrapport betrekking heeft, is er geen grond voor vergoeding van de kosten van de werkzaamheden van de deskundige (vgl. artikel 2, lid 2, Bpb).”

3.23

Om een nader beeld te geven van de opvatting(en) van gerechtshoven over de toepassing van art. 2(2) BPB vermeld ik hierna enige uitspraken.

3.24

Wat betreft gevallen waarin, net zoals in de onderhavige zaken, aan de orde is dat de belanghebbende alleen in het gelijk is gesteld op het punt dat art. 40(2) Wet WOZ is geschonden, is de rechtspraak niet eenduidig, althans in ontwikkeling. In enige uitspraken in 2023 ziet gerechtshof Arnhem-Leeuwarden geen aanleiding om de proceskostenvergoeding op grond van art. 2(2) BPB te matigen.⁸³ Het gerechtshof neemt daarbij “in aanmerking dat het geschilpunt omtrent de toezendplicht van artikel 40 Wet WOZ niet van ondergeschikt belang was en er een inhoudelijk debat is gevoerd of hieraan was voldaan door de heffingsambtenaar”. In een uitspraak in 2023 ziet het gerechtshof Den Haag – anders dan de rechtbank in die zaak – in een geval waarin belanghebbende enkel in het gelijk was gesteld met betrekking tot het geschil over art. 40(2) Wet WOZ en art. 7(4) Awb geen reden om op grond van art. 2(2) BPB tot matiging van de proceskosten over te gaan.⁸⁴ In die uitspraak verwijst het gerechtshof bij zijn rechtskader naar zowel CRvB AB 2006/282 als ABRvS JB 2011/279.⁸⁵ De uitspraak in de onderhavige zaak met nr. 24/04263 laat zien dat het gerechtshof inmiddels wel aanleiding ziet voor toepassing van art. 2(2) BPB laat zien dat het gerechtshof inmiddels wel aanleiding ziet voor toepassing van art. 2(2) in het geval waarin de belanghebbende alleen in het gelijk wordt gesteld met betrekking tot art. 40(2) Wet WOZ. Dit vindt steun in andere meer recente uitspraken van dit gerechtshof, waarin het als motivering voor de toepassing geeft dat “[d]e vergoeding (...) alleen zijn grond [vindt] in een gebrek ter zake van een formeelrechtelijk punt van ondergeschikt belang”.⁸⁶ Verder volgt uit de (niet-gepubliceerde) uitspraken die aan de orde zijn in de onderhavige zaken met nrs. 25/02185 en 25/02191⁸⁷ dat ook gerechtshof Amsterdam toepassing van art. 2(2) BPB mogelijk heeft geacht in het geval het gelijk van de belanghebbende alleen gelegen is in de schending van art. 40(2) Wet WOZ. Het deed dat met de motivering dat in het voorliggende geval “sprake [is] van een kwestie van ondergeschikt belang (...), namelijk een formeel gebrek betreffende een in algemene termen geformuleerde grief waarvoor geen feitenonderzoek door de gemachtigde noodzakelijk was”.

3.25

In toenemende mate lijkt art. 2(2) BPB te worden toegepast in hoger beroep indien de belanghebbende alleen wat betreft een nevenbeslissing van de rechtbank in het gelijk wordt gesteld. Zo geeft gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in een uitspraak van 28 november 2023⁸⁸ toepassing aan art. 2(2) BPB in een geval waarin de belanghebbende “op een punt van ondergeschikt belang – namelijk een onjuist tarief per punt – in het gelijk is gesteld”. In die uitspraak geeft dit gerechtshof overigens ook te kennen dat het “van oordeel [is] dat deze bevoegdheid tot vermindering slechts in uitzonderlijke gevallen dient te worden gebruikt” met een vgl.-verwijzing naar de in 3.9 genoemde uitspraak ABRvS JB 2011/279. Hetzelfde gerechtshof oordeelt in een uitspraak van 4 februari 2025 dat het in de omstandigheid dat belanghebbende in hoger beroep “alleen voor wat betreft de nevenbeslissing van de rechtbank omtrent de immateriële schadevergoeding, proceskostenvergoeding en het griffierecht gelijk heeft gekregen en inhoudelijk verder niet” aanleiding ziet om art. 2(2) BPB toe te passen.⁸⁹ En zo heeft gerechtshof ’s-Hertogenbosch in een uitspraak van 10 april 2024 – die uiteindelijk heeft geleid tot het arrest HR BNB 2025/14 – de proceskostenvergoeding gematigd in een geval waarin belanghebbende alleen in het gelijk werd gesteld wat betreft de wettelijke rente.⁹⁰ Gerechtshof Amsterdam heeft in diverse uitspraken in 2024 in een geval waarin de belanghebbende enkel gelijk heeft gekregen op het punt van de terugbetaling van het griffierecht “vanwege het door de Hoge Raad gecreëerde overgangsrecht” de proceskostenvergoeding gematigd tot € 60. Vermeldingswaardig is dat het gerechtshof daarbij een dubbele (gecombineerde) grondslag noemt; het doet dat op grond van art. 2(2) BPB en art. 2(3) BPB “al dan niet in samenhang bezien”.⁹¹ In twee meer recente uitspraken, waarin eveneens aan de orde is dat de belanghebbende alleen wat betreft het griffierecht in het gelijk is gesteld, past het gerechtshof Amsterdam een getrapte benadering toe: omdat belanghebbende slechts op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld, wordt op grond van art. 2(2) BPB de te vergoeden kosten gematigd tot € 454, waarna – kennelijk op grond van art. 2(3) BPB – dat bedrag verder wordt verminderd tot € 136, omdat anders een vergoeding zou worden toegekend die de in redelijkheid gemaakte kosten verre overtreft.⁹²

3.26

Gevallen waarin art. 2(2) BPB wordt toegepast indien het punt waarop belanghebbende gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld de belastingbeschikking betreft, zijn als ik het goed zie spaarzaam. Kort na invoering van art. 5a WARB heeft gerechtshof Amsterdam wel met toepassing van art. 2(2) BPF de proceskostenvergoeding gehalveerd met als motivering dat “enerzijds belanghebbende aangifte heeft gedaan van een aanzienlijk te laag inkomen en in beroep zich op het standpunt heeft gesteld dat dat inkomen juist was aangegeven, en dat anderzijds de inspecteur de navorderingsaanslag tot een aanmerkelijk te hoog bedrag heeft opgelegd en in beroep tot een te hoog bedrag heeft verdedigd”.⁹³ Deze benadering – die doet denken aan de aanvankelijke benadering van de CRvB (zie 3.2) – heeft niet breed navolging gekregen. Dat neemt niet weg dat soms ook meer recent art. 2(2) BPB) – heeft niet breed navolging gekregen. Dat neemt niet weg dat soms ook meer recent art. 2(2) toepassing vindt indien het gedeeltelijke gelijk van belanghebbende een primaire beschikking betreft. Een voorbeeld is een uitspraak van gerechtshof Den Haag van 12 december 2024 waarin een boete werd verminderd, en het gerechtshof aanleiding zag om de proceskostenvergoeding te matigen “[g]elet op de ambtshalve vermindering door de Rechtbank en op het feit dat belanghebbende in hoger beroep gedeeltelijk in het gelijk is gesteld als gevolg van de toezegging van de Inspecteur om de verzuimboete (...) van belanghebbende te matigen”.⁹⁴ Verder lijkt in een uitspraak van 26 november 2024 van gerechtshof Den Haag een impliciete gecombineerde toepassing van art. 2(2) en (3) BPB aan de orde te zijn in een geval waarin belanghebbende in beroep gedeeltelijk gelijk had gekregen wat betreft de WOZ-waarde.⁹⁵ Het gerechtshof acht onbegrijpelijk dat de beslissing van de rechtbank om de zaak als licht aan te merken, omdat bij de zaak een factor 1 past, maar het ziet niettemin geen aanleiding om een hogere proceskostenvergoeding toe te kennen dan de rechtbank had gedaan. Reden is dat de belanghebbende “slechts gedeeltelijk in het gelijk is gesteld en de WOZ-waarde is verminderd van € 670.000 naar € 651.000, hetgeen meebrengt dat belanghebbende slechts € 19 minder OZB hoeft te betalen en € 3,90 minder watersysteemheffing”. Een hogere proceskostenvergoeding zou “in volstrekte wanverhouding staan tot het met de procedure gemoeide financiële belang en de door de gemachtigde verrichte werkzaamheden”. Deze uitspraak is evenwel in die zin bijzonder dat feitenrechters doorgaans geen aanleiding zien voor toepassing van art. 2(2) BPB, hetgeen meebrengt dat belanghebbende slechts € 19 minder OZB hoeft te betalen en € 3,90 minder watersysteemheffing”. Een hogere proceskostenvergoeding zou “in volstrekte wanverhouding staan tot het met de procedure gemoeide financiële belang en de door de gemachtigde verrichte werkzaamheden”. Deze uitspraak is evenwel in die zin bijzonder dat feitenrechters doorgaans geen aanleiding zien voor toepassing van art. 2(2) indien de belanghebbende slechts gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld met betrekking tot de WOZ-waarde,⁹⁶ wat in lijn ligt met HR BNB 2013/41 (zie 3.13).

Rechtspraak in Mulderzaken

3.27

De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV)⁹⁷ – ook wel bekend als de Wet Mulder – kent sinds 30 juni 1997 met art. 13a WAHV een bepaling die expliciet voorziet in een grondslag voor een proceskostenveroordeling door de rechter.⁹⁸ Zoals A-G Harteveld heeft uiteengezet sluit deze regeling voor proceskostenvergoeding aan bij de algemene bestuursrechtelijke regeling van art. 8:75 Awb.⁹⁹ Op grond van art. 13a WAHV is het BPB van overeenkomstige toepassing in Mulderzaken:¹⁰⁰

“1. De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.”

3.28

In HR NJ 2020/314 heeft de Hoge Raad een richtinggevend arrest gegeven wat betreft de vraag wanneer aanleiding bestaat om een proceskostenvergoeding toe te kennen:¹⁰¹

“4.3.1 Ten aanzien van een proceskostenvergoeding op de voet van artikel 13a Wahv komen alleen die kosten voor vergoeding in aanmerking die de andere partij redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat dit het geval is als de betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Bij het bepalen van het antwoord op de vraag wanneer daarvan sprake is, komt het hof een grote mate van beoordelingsvrijheid toe, mede gelet op het eigenstandige karakter van de Wahv.

4.3.2

Het hof heeft in de bestreden uitspraak als criterium geformuleerd - waarbij het aansluiting heeft gezocht bij de regeling van de vergoeding van kosten op grond van artikel 591a van het Wetboek van Strafvordering - dat de vraag of een betrokkene in het gelijk is gesteld alleen bevestigend is te beantwoorden als de inleidende beschikking is vernietigd. Deze maatstaf is in zijn algemeenheid niet juist, omdat daaronder ook situaties kunnen worden gebracht waarin de betrokkene materieel wel geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld en de kosten dus in zoverre als regel redelijkerwijs voor vergoeding in aanmerking zouden moeten komen, ook zonder dat de inleidende beschikking is vernietigd. In dit verband zij opgemerkt dat voor proceskostenvergoeding ook aanleiding kan bestaan indien bijvoorbeeld het sanctiebedrag lager of op nihil wordt vastgesteld of indien de inleidende beschikking wordt gewijzigd wat betreft de omschrijving van de gedraging en de feitcode.

4.3.3

Voor gevallen waarin weliswaar de beslissing van de kantonrechter of de officier van justitie wegens het niet of onvoldoende nageleefd zijn van procedurele voorschriften wordt vernietigd, doch de onderliggende (boete)beschikking niet, en de betrokkene te dien aanzien inhoudelijk in het geheel niet in het gelijk is gesteld, kan - bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van voldoende rechtens te respecteren belang van de betrokkene - aanleiding bestaan vergoeding redelijkerwijs achterwege te laten, zoals het hof heeft gedaan in de onderhavige zaak, waarin het beroep tegen de inleidende beschikking ongegrond is verklaard en de rechtmatig opgelegde administratieve sanctie in stand is gebleven. Denkbaar is ook dat het hof in de aard en ernst van de verzuimen of gebreken die tot vernietiging van de beslissing van de kantonrechter of de officier van justitie nopen aanleiding vindt om voor door de betrokkene daadwerkelijk gemaakte proceskosten redelijkerwijs enig bedrag ter zake van (een deel van) die kosten toe te kennen. Daarbij zij aangetekend dat het hof in deze situaties uit een oogpunt van eenvoud en voorspelbaarheid zou kunnen bepalen voor gelijksoortige gevallen waarin de betrokkene daadwerkelijk proceskosten heeft gemaakt (voortaan) een bepaald (of op bepaalde wijze te berekenen) bedrag aan vergoeding van die kosten toe te kennen.”

3.29

In HR NJ 2024/276 verduidelijkt de strafkamer waarop zijn overweging uit HR NJ 2020/314 dat de rechter bij de toepassing van art. 13a WAHV een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt, betrekking heeft:¹⁰²

“5.2.5 (...) De overweging van de Hoge Raad (...) dat, mede gelet op het eigenstandige karakter van de Wahv, de rechter bij de toepassing van artikel 13a Wahv een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt, heeft betrekking op de beantwoording van de vraag of de betrokkene geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld en, in samenhang daarmee, wat het redelijkerwijs toe te kennen bedrag is ter vergoeding van de proceskosten. (...)”

3.30

Zie ik het goed, dan heeft de strafkamer van de Hoge Raad – die alleen kennis neemt van Mulderzaken naar aanleiding van een vordering tot cassatie in het belang der wet (art. 78(3) Wet RO) – zich nog niet in principiële zin over art. 2(2) BPB uitgelaten. Gelet op rov. 5.2.5 in HR NJ 2024/276 over de beoordelingsvrijheid betwijfel ik overigens of de strafkamer aanleiding ziet om de bevoegdheid in te kaderen. Wel is in de literatuur de vraag opgeworpen in welk juridisch kader de ‘denkbaar is’-overweging in rov. 4.3.3 van NJ 2020/314 moet worden begrepen voor zover het gaat om de passage “enig bedrag ter zake van (een deel van) die kosten toe te kennen”. Keinemans spreekt in dat verband van een partiële proceskostenvergoeding, werpt de vraag op hoe dat zich verhoudt tot het forfaitaire BPB-stelsel, en oppert dat de Hoge Raad wellicht art. 2(2) of (3) BPB voor ogen heeft:¹⁰³

“[De Hoge Raad; MP] acht het voorts denkbaar dat, afhankelijk van de aard en ernst van de verzuimen of gebreken die tot de vernietiging hebben geleid, een partiële proceskostenvergoeding wordt toegekend (r.o. 4.3.3). Hoe dit laatste zich verhoudt tot het stelsel van forfaitaire vergoedingen in het toepasselijke Besluit proceskosten bestuursrecht is mij niet helder; misschien heeft de Hoge Raad art. 2 lid 2 of 3 van dit Besluit voor ogen, maar dat blijkt niet uit het arrest en deze bepalingen lijken mij niet bedoeld voor een dergelijke generieke toepassing.”

3.31

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden – dat de enige hogerberoepsrechter is in Mulderzaken (art. 14 Whav) – heeft zich wel uitgelaten over art. 2(2) BPB in een uitspraak van 29 juli 2024.¹⁰⁴ Aan de orde was dat de kantonrechter heeft overwogen dat hij aanleiding ziet om af te wijken van de vaste jurisprudentie van het gerechtshof, gelet op het feit dat de reden voor de verlaging van het sanctiebedrag uitsluitend is gelegen in de gewijzigde regelgeving van het sanctierecht. De kantonrechter heeft vervolgens overwogen dat het bedrag aan proceskosten kan worden verminderd op grond van art. 2(2) BPB indien een betrokkene gedeeltelijk in het gelijk is gesteld omdat uitsluitend het sanctiebedrag is verlaagd en de verlaging van het sanctiebedrag een punt van ondergeschikt belang betreft. Het gerechtshof is het daarmee niet eens, en geeft daarbij een algemene uiteenzetting over art. 2(2) BPB. Het valt daarbij op (i) dat het gerechtshof impliciet als maatstaf neemt of “het niet redelijk is dat het volle pond wordt vergoed” en (ii) dat het daarbij van belang acht “of een partij met minder proceshandelingen het resultaat had kunnen bereiken (...) en/of een lagere wegingsfactor voor de noodzakelijk te achten proceshandelingen kan worden gehanteerd”:

“16. Artikel 2, tweede lid, van het Bpb biedt in geval een partij slechts gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, de bevoegdheid om het bedrag, dat op grond van het eerste lid van dit artikel is vastgesteld te verminderen. Het gebruik van deze bevoegdheid moet worden gemotiveerd, in het bijzonder waarom het niet redelijk is dat het volle pond wordt vergoed (vergelijk Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting artikel 2, tweede lid, Bpb, Staatsblad 1993, 763). Daarbij is van belang of een partij met minder proceshandelingen het resultaat had kunnen bereiken (zodat het niet redelijk is om alle proceshandelingen te vergoeden) en/of een lagere wegingsfactor voor de noodzakelijk te achten proceshandelingen kan worden gehanteerd.

17. Het door de kantonrechter gebezigde argument dat het bij de matiging van het sanctiebedrag zou gaan om een punt van ondergeschikt belang, is niet redengevend nu dit niet inzichtelijk maakt of proceshandelingen (en zo ja welke) achterwege hadden kunnen blijven en/of voor de noodzakelijk te achten proceshandelingen een lagere wegingsfactor zou kunnen worden gehanteerd. Daarbij merkt het hof op dat de in Wahv-zaken gehanteerde wegingsfactor van 0,5 (gewicht van de zaak = licht) niet alleen geldt in zaken waarin de gedraging niet kan worden vastgesteld of geoordeeld wordt dat oplegging van de sanctie niet billijk is, maar ook in zaken waarin het sanctiebedrag wordt gematigd.”

4 Proceskostenveroordeling in het civiele procesrecht

4.1

Nu de bestuursrechtelijke regeling in art. 8:75 Awb en het BPB (mede) is geïnspireerd door de regeling voor een proceskostenveroordeling in het civiele procesrecht (vgl. 2.8-2.9), ga ik kort in op de proceskostenveroordeling in civiele zaken.

4.2

Op grond van art. 237(1) Rv wordt de in het ongelijk gestelde partij in het civiele procesrecht in de kosten veroordeeld. De rechter heeft daarbij de mogelijkheid om de proceskosten te compenseren “indien partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld”. De wetsgeschiedenis bij art. 237 Rv is beperkt en verwijst naar art. 56 Rv (oud).¹⁰⁵ Daarin was de regel over verdeling van de proceskosten eerder opgenomen.¹⁰⁶ De bepaling van art. 56(1) Rv (oud) is sinds 2002 op (vrijwel) gelijkluidende wijze opgenomen in art. 237(1) Rv.¹⁰⁷ Art. 237(1) Rv luidt voor zover relevant als volgt:

“1. De partij die bij vonnis in het ongelijk wordt gesteld, wordt in de kosten veroordeeld. De kosten mogen echter geheel of gedeeltelijk worden gecompenseerd (...) indien partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld. Ook kan de rechter de kosten die nodeloos werden aangewend of veroorzaakt, voor rekening laten van de partij die deze kosten aanwendde of veroorzaakte.”

4.3

In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Boeken 3-6 het Nieuw BW is over de grond voor een proceskostenveroordeling van de verliezende partij opgemerkt dat deze niet gelegen is in een verplichting tot vergoeding van schade, maar in overwegingen van procesrisico en procesbeleid:¹⁰⁸

“Daarbij verdient aandacht dat de toekenning van proceskosten niet gelijkgesteld mag worden met de toekenning van schadevergoeding als bedoeld in afdeling 6.1.9 Nieuw B.W. Dat de verliezende partij in de proceskosten pleegt te worden veroordeeld, vindt immers niet zijn grond in een verplichting tot schadevergoeding, maar in andere overwegingen die zich aldus laten samenvatten, dat het verbod van eigenrichting en de daarmee samenhangende, vrijwel onbeperkte vrijheid een ander in rechte te betrekken en zich in rechte tegen eens anders aanspraken te verdedigen, kan meebrengen dat het gerechtvaardigd is de kosten van het geding, voor zover zij niet ten laste van de overheid blijven, over partijen te verdelen op een wijze waarbij aan overwegingen van procesrisico en procesbeleid mede betekenis wordt toegekend, onder meer om te voorkomen dat de voormelde vrijheid door de vrees voor een veroordeling tot omvangrijke proceskosten in gevaar zou worden gebracht;”

4.4

Wesseling-van Gent leidt uit deze passage een tweetal doelstellingen af die ten grondslag liggen aan de formulering van de destijds in art. 56 Rv (oud) opgenomen regel:¹⁰⁹

“Twee dingen vallen op. In deze meest recente visie is artikel 56 de uitkomst van een afweging van belangen: het kan gerechtvaardigd zijn de kosten over de procespartijen te verdelen rekening houdend met procesrisico en procesbeleid. De ratio is in deze visie pragmatisch; aan de proceskostenveroordeling ligt geen beginsel ten grondslag. In de tweede plaats lijkt het aldus de bedoeling om van de kostenveroordeling een instrument te maken in handen van de rechter teneinde rechtvaardigheid te bereiken.”

4.5

Een conclusie uit 2018 van A-G Wesseling-van Gent vermeldt de volgende hoofdlijnen van de regeling van art. 237 Rv (voor zover hier relevant):¹¹⁰

“3.3 Art. 237 lid 1 Rv schrijft – als hoofdregel – voor dat de partij die bij vonnis in het ongelijk wordt gesteld, in de kosten wordt veroordeeld. De rechter kan – als uitzondering op de hoofdregel – de kosten geheel of gedeeltelijk compenseren, kort gezegd, (...) indien partijen over en weer op enkele punten in het ongelijk zijn gesteld.

Dit brengt mee dat de partij die bij vonnis in het ongelijk wordt gesteld, in beginsel in de kosten dient te worden veroordeeld, tenzij de rechter op enige in de wet genoemde grond gemotiveerd32 van oordeel is dat op deze regel een uitzondering dient te worden gemaakt33. De rechter kan de kosten dus alleen compenseren in de in de wet vermelde gevallen34 en dus niet op grond van (louter) billijkheidsoverwegingen.

(...)

3.5

De beslissing om de kosten te compenseren is van feitelijke aard en kan niet in cassatie worden getoetst, behoudens wanneer is gecompenseerd buiten de in art. 237 Rv genoemde gronden dan wel het oordeel onbegrijpelijk is37.

32 Die motivering kan evenwel summier zijn, zie Asser Procesrecht/Van Schaick 2 2016/125 en R.H. de Bock, GS Burgerlijke Rechtsvordering, art. 237 Rv, aant. 3.

33 Zie HR 15 april 2005, verbeterd bij arrest van 30 september 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS8376, JBPr 2005/50 m.nt. A.W. Jongbloed (ECC/CellOne), rov. 3.4.

34 Zie o.m. expliciet HR 16 januari 1987, ECLI:NL:HR:1987:AB9606, NJ 1987/912 m.nt. E.A.A. Luijten (Bruinsma/erven Smit) rov. 3.7.

(...)

37 Zie o.m. HR 5 oktober 2001, ECLI:NL:HR:2001:ZC3694, NJ 2001/651, rov. 3.3-3.4; HR 15 april 2005, verbeterd bij arrest van 30 september 2005, hiervoor aangehaald, rov. 3.4 en vgl. ook W.L. Haardt, De veroordeling in de kosten van het burgerlijk geding, diss. 1945, p. 57.”

4.6

Als ik het goed zie, is de heersende opvatting dat de vraag welke partij in het ongelijk is gesteld, moet worden beantwoord aan de hand van een vergelijking van het dictum van het vonnis met het petitum van de procesinleiding. Zie in deze zin bijvoorbeeld Asser/Van Schaik:¹¹¹

“De vraag welke partij in het ongelijk is gesteld, wordt beantwoord door middel van een vergelijking van het dictum van het vonnis met het petitum van de procesinleiding. De overwegingen die aan het dictum ten grondslag liggen, zijn voor de proceskostenveroordeling irrelevant.5

5 Vgl. HR 11 januari 2019, NJ 2019/48; HR 19 juni 2020, NJ 2021/15 (Radboudumc/X).”

4.7

Als de eiser volledig in het gelijk is gesteld, zal de gedaagde moeten worden veroordeeld in de proceskosten. Als daarentegen de eiser volledig in het ongelijk wordt gesteld, zal de eiser in de proceskosten moeten worden veroordeeld. In een deel van het gebied tussen deze twee uitersten ligt een gebied waarin (gedeeltelijke) compensatie van de kosten plaatsvindt omdat partijen over en weer in het ongelijk zijn gesteld. Niet elk deels ongelijk leidt reeds tot compensatie. Het compensatiegebied lijkt in de praktijk te liggen in de gevallen waarin noch de eiser noch de gedaagde in overwegende mate in het ongelijk in gesteld. Ik citeer wederom Asser/Van Schaik:¹¹²

“Het gebeurt regelmatig dat de vordering van de eiser in belangrijke mate wordt toegewezen, maar op onderdelen niet. De eiser heeft bijvoorbeeld wettelijke rente gevorderd vanaf een datum vóór het uitbrengen van de dagvaarding, maar de rechter honoreert het verweer dat de gedaagde toen niet in verzuim was en wijst de wettelijke rente toe vanaf de dag van dagvaarding. Dat rechtvaardigt dan niet dat van de hoofdregel van art. 237 lid 1 Rv wordt afgeweken. De rechter pleegt in zo’n geval te overwegen dat de gedaagde als de overwegend in het ongelijk gestelde partij wordt veroordeeld in de kosten van de procedure. Maar ergens ligt natuurlijk het – door de rechter te bepalen – omslagpunt. Als een belangrijk deel van de vordering van de eiser wordt afgewezen, moet de conclusie zijn dat partijen over en weer gedeeltelijk in het gelijk respectievelijk ongelijk zijn gesteld. In dat geval laat art. 237 lid 1 tweede volzin Rv toe dat de proceskosten worden gecompenseerd, wat wil zeggen dat iedere partij haar eigen kosten draagt. Een volgend – eveneens door de rechter te bepalen – omslagpunt is natuurlijk dat waarbij de eiser, wiens vordering gedeeltelijk wordt toegewezen, moet gelden als de overwegend in het ongelijk gestelde partij. Het komt inderdaad ook voor dat een deel van de vordering van de eiser wordt toegewezen maar dat hij toch wordt veroordeeld in de kosten van de procedure.”

Parket bij de Hoge Raad, 29-08-2025, ECLI:NL:PHR:2025:994, Bijlage 24/04263 25/02185 en 25/02191

Parket bij de Hoge Raad, 29-08-2025, ECLI:NL:PHR:2025:994, Bijlage 24/04263 25/02185 en 25/02191

Gegevens

Inhoudsindicatie

Conclusie

1 Inleiding en overzicht

3 Rechtspraak over art. 2(2) BPB (en art. 2(2) BPF)

4 Proceskostenveroordeling in het civiele procesrecht

5 Beschouwing